柯城财政资金推动田园综合体建设的实践与探索

2021-12-25徐建龙吴素妹

南方农业 2021年9期

徐建龙，吴素妹

（衢州市柯城区农业农村局，浙江衢州 324000）

2017 年中央一号文件首次提出“田园综合体”概念，指出支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范［1］。新型田园综合体试点建设将全面激发农业农村发展活力，振兴乡村，对带动区域经济发展具有重要的现实意义。

1 衢州市柯城区石梁溪田园综合体概况

浙江省衢州市柯城区石梁溪田园综合体位于钱塘江的上游，衢州市区西北部，石梁溪上游，项目区从空间范围上分为核心区、辐射区，以黄茶村为核心区，规划面积1 km2（其中耕地面积49 hm2），周边派溪头、下村、石梁、中央方、梅山5 个村为辐射区，面积10 km2（其中耕地面积243.33 hm2）。项目省级财政资金2 500 万元，市县财政资金2 500 万元，社会资本资金5 008 万元，连续3 年滚动投入。项目核心区规划为4 个区块，黄茶美丽田园村庄24.07 hm2，农法自然柑橘示范园53.33 hm2，石梁溪运动观光区25.33 hm2，柑橘加工仓储区1.27 hm2。项目总体布局：围绕“一山一溪一带”（禅修静逸白云山、“最美溪流”石梁溪、现代田园示范带）沿溪依次布局“两区”（柑橘出口加工园区、田园综合体服务区）“四园”（柑橘森林公园、农法自然现代农业示范园、中澳柑橘风情园、赛石田园）。项目以“全国优势农产品（柑橘）产业带”和“最美溪流”石梁溪优美的生态环境为基础，依托柯城区柑橘优势产业资源，大力构建从柑橘研发、种植到加工销售的全产业链，提升和发展文旅资源，形成“柑橘+文化+旅游”产业新机制，全面提升柯城区柑橘主导产业。项目按照政府引导、市场主导的原则，利用财政资金撬动项目建设，调动多元主体共同推进田园综合体建设。

2 项目区农业经营主体

区域范围内龙头企业具有一定规模，与农民及合作社建立了比较密切的利益联结机制，新型农业经营组织健全。当地现有市、区级农业龙头企业7 家，联合社、互助会6 家，各类农民专业合作社50 家，家庭农场、种植大户130 余户，有“澳林奇”等柑橘品牌2 个，农业公共服务体系基本覆盖。区域内目前已有新落地项目6个，包括农法自然（浙江）农业科技有限公司建设“农法自然示范园”，立足田园产业延伸做大；浙江澳创果业有限公司“中澳柑橘风情园”项目，引进澳橘新品种5 个，引进澳洲果业运营管理经验和质量保障体系；浙江紫金花农业开发有限公司投入建设柑橘大世界；杭州赛石园林集团建设赛石田园项目等，已引起了全社会关注，社会资本参与田园综合体建设积极性高。

3 柯城区财政资金推动项目建设的探索

柯城区财政探索田园综合体公共服务供给新机制，发挥政府财政资金在农村基础设施投入上的主导作用，在农田水利、交通、饮用水、污水管网等方面加大投入，引导合作社等社会组织加大在信息服务、农产品展销、技术服务、农民培训等方面的投入，利用财政“小资金”撬动社会“大资金”投入机制。

3.1 财金融合，发挥杠杆作用

1）积极与农行、柯农商等金融机构对接合作，通过“财金融合”等方式创新投融资机制。2）通过贴息贷款、融资担保、产权入股及PPP 等模式撬动更多金融资本投向田园综合体建设。如柯城区石梁溪田园综合体试点项目建立柑橘产业引导基金，撬动金融和社会资本投向田园综合体产业建设。3）发挥财政扶持资金的杠杆作用，推进发展柯城特色的“橘融通”“来易贷”“民宿贷”等信贷产品，按1 ∶10 发放贷款，年撬动银行信贷资金达2.1亿元，推进农村生产、供销、信用合作“三位一体”改革。

3.2 “村企合资”，给予财政补助

构建“村企合资”联动运营机制，改变传统意义上土地流转、土地租赁等收益方式，提升村集体、村民和社会资本的参与度和获得感。如柯城区石梁溪田园综合体试点项目建设中的黄茶美丽田园村庄及农法自然推广区，采用“黄茶村经济合作社+柑橘专业合作社+农家乐”模式带动农户创新经营，基础设施建设由政府财政资金投入，壮大村级集体经济实力。“农法自然核心区+推广区”推广先进栽培技术的集成、创新与应用，实现柑橘生产的精准化管理，产品按农法自然标准生产，联产收购，增加农民收入。通过以上措施，项目区环境、景观、设施、服务得到充分改善，知名度扩大，游客增加，农民在柑橘等农产品销售、农家乐、民宿方面大幅度增收。

3.3 招商引资，提供项目支撑

坚持“政府搭台、市场唱戏”的发展思路，以财政投入为引导，通过招商引资，为田园综合体建设提供项目支撑［2］。如柯城区石梁溪田园综合体橘海森林公园项目（柑橘大世界）由浙江紫金花农业开发有限公司实施，以“开发公司+村级经济合作社+家庭农场+农家乐”模式带动农户创新经营，基础设施建设由政府财政资金投入，壮大村级集体经济实力，将停车场、橘海观景台、茶吧承包给社会化服务主体经营，每年可以增加村级集体经济收入80 万元。龙头水库柑橘大世界由浙江紫金花农业开发有限公司流转土地进行开发建设和经营，公司引进回乡创业大学生加入到企业中，培育新农人，创新“旅游+柑橘”“互联网+柑橘”新业态新模式。在橘海森林公园柑橘大世界项目中，派溪头村经济合作社以集体水电路等基础设施投入，折合人民币300 万元入股到项目公司，占项目10%的股份，享受公司10%的分红权，公司保障每年不低于15 万元的生产经营分红给到村集体。

4 柯城区财政资金推动项目建设中存在的问题

目前，柯城区农村基础设施及产业化建设还没有形成固定投融资模式。田园综合体试点项目主要是将财政资金作为引导扶持之用，通过招商引资来满足资金要求。由于田园综合体项目建设刚刚起步，财政资金投入没有现成的模式和路径可以遵循，要在不断建设中积累经验，难免会出现各种各样的问题。

4.1 地方财政配套资金数目大，负担加重

柯城区石梁溪田园综合体试点项目每年财政资金投入为5 000 万元，浙江省财政与柯城区财政资金的比例为1 ∶1，资金需要3 年滚动投入。一方面，田园综合体项目是实现农村生产生活生态的“三生同步”、一二三产业的“三产融合”、农村文化旅游的“三位一体”、推动农村经济发展的新模式，因此在项目建设上需投入的资金量大。另一方面，柯城区地处浙江省西部经济欠发达地区，经济基础薄弱，财政收入不高，如果地方配套资金比例过高，区级财政资金落实就较为困难。

4.2 该类型田园综合体项目可复制性不强

由政府高强度的政策支持和公共资源配置倾斜而打造的田园综合体项目，可复制性不强，不利于政策资源的平衡分配，更不利于农村综合体项目及农村的长效管理。柯城区石梁溪田园综合体试点项目是以“全国优势农产品（柑橘）产业带”和“最美溪流”石梁溪优美的生态环境为基础，依托柯城区柑橘优势产业资源而落地的，项目区农业经济较为发达，农民的收入和获得感较强，具备一定的政策资源优势，但可复制性不强，如果政府财政资金过于倾斜扶持，将影响到其他地区农业经济的均衡发展。

4.3 资金投入分散

财政资金在推动田园综合体建设体建设方面确实具有不可替代的作用，但是项目存在资金分散投入的现象，项目建设没有从多头分散管理向集中统一管理转变，没有从单兵突进向集团作战转变，没有从服务单一目标向全面服务乡村振兴转变。

5 柯城区财政资金推动项目建设的对策

柯城财政资金在项目投入上应注重田园综合体建设经验积累和规律总结，完善相关政策。田园综合体试点项目应以农村基础设施为依托，以市场为导向，以新型经营主体为主导，以利益联结为纽带，构建全产业链，促使项目建设提质增效，将资本、技术和资源要素进行集约化配置，使农业生产、农村生活、农村文化旅游以及其他业态有机结合，促进农村财政融合发展，实现农业增效、农民增收和农村繁荣［3］。

1）合理配置柯城财政配套资金数目。对于经济欠发达地区，应加大省级以上财政资金支持力度，降低省财政与地方财政资金的比例，减轻柯城财政负担，调动政府申报项目的积极性。

2）与柯城区农业农村经济发展规划相结合，精准做好田园综合体项目设计，提高财政资金的使用效率。一方面，要与柯城区全域土地综合整治、农房风貌整治提升、美丽乡村建设等农业项目相结合，以现有农村为基础，充分利用农业建设成果，盘活农业资源，积极引导田园综合体试点项目与村落景区创建融合，使其相互依托，共同促进。另一方面，要因地制宜，根据不同类型地区确定其适宜的发展模式。在田园综合体的发展规模上，既要鼓励发展“大而优”，也要鼓励发展“小而美”。要注重对田园综合体的时序及节奏的宏观控制，不急于求成，确保其在乡村振兴中能够稳健有序发展，真正成为带动性和辐射力强的产业平台支撑。

3）要完善财政资金投入机制，创新路径模式，构建管理新体制，加强技术体系建设，在全面整合现有各渠道农业建设项目和资金的基础上，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，明晰部门职责边界，变“五牛下田”的财政资金多头分散投入为集中管理统一投入，构建上下衔接、系统完备、运行规范的田园综合体财政资金管理新体系［4-5］。