开远市农村集体产权制度改革试点工作中存在的问题及其对策

唐 宏

（开远市农村经营管理站，云南开远 661699）

开远市位于云南省东南部，红河州中东部，是滇南中心城市群的重要组成部分。开远市面积1 950 km2，辖7 个乡镇（街道办）、55 个村委会（社区）、550 个村民小组，城市建成区面积26 km2；总人口33.83 万人，城镇化率73.51%，主要世居民族有汉族、彝族、苗族、回族和壮族。2018 年7 月，开远市被列为全国第三批农村集体产权制度改革整市推进试点县。

1 改革措施

1.1 抓组织领导，夯实改革保障

开远市将农村集体产权制度改革纳入农村综合改革的重要内容，做到高位谋划、高位推进。1）建立领导机构和工作机构。市级成立由市委书记、市长任双组长的农村集体产权制度改革工作领导小组，各乡镇（街道）成立党政主要领导挂帅的产改领导机构，同时指导各村委会、村小组成立工作队。2）强化目标管理。开远市政府制定出台了《开远市全面推进农村集体产权制度改革实施方案》《开远市农村集体资产清产核资工作方案》和《开远市股权量化及股权设置方案》，明确了“时间表”和“线路图”，与各乡镇（街道）签订了目标责任书。3）强化经费保障。市级财政部门安排50 万元专项资金用于试点改革推进工作，有效保障了试点工作的有序开展。

1.2 抓程序规范，确保改革质量

政府部门在制定出台《开远市全面推进农村集体产权制度改革实施方案》的基础上，针对清产核资、成员资格认定、股权量化及成立合作经济组织等改革环节分别制定了工作方案和指导意见，并确保各项改革工作具有实际操作性和执行性。各乡镇在开展工作中严格履行民主程序，让群众了解、参与和监督，确保改革经得住历史的检验。

1.3 抓宣传培训，营造改革氛围

始终将宣传培训贯穿于改革工作中，积极营造“引导改、自愿改、自主改、自治改”的良好氛围，让群众了解改革、支持改革、参与改革。通过村广播、入户动员、召开培训会等多形式进行宣传动员，做到业务培训和政策宣传全覆盖。开远市共开展农村集体产权制度改革相关培训49 次，培训1 833 人次，制作下发《致农民朋友的一封信》《开远市农村集体产权制度改革政策汇编》《云南省开远市农村集体产权制度改革工作手册》等宣传资料43 680 份。

1.4 抓改革试点，探索改革经验

近年来，开远市充分运用改革平台，针对集体经济组织成员资格取得、保留、退出、注销等问题进行了探索。2013 年，开远市制定出台了《中共开远市委、开远市人民政府关于开远市农村集体经济组织成员资格认定的指导意见（试行）》，对集体经济组织成员资格的自然取得、法定取得、协商取得及保留成员资格条件进行了阐述。2015 年，政府部门在每个乡镇（街道）选择1 个村探索推进集体成员资格认定试点工作；2017 年，选择2 个村委会、4 个村民小组作为州级农村集体产权制度改革试点开展工作。

2 取得的成效

2.1 全面摸清了村集体家底

此次清产核资，紧紧围绕“摸清集体家底、理清产权权属、管好集体资产”和“资源清、资产清、资金清、债权债务清”的目标要求［1］，共清查核实村集体资产8.47 亿元，其中经营性资产1.85 亿元，非经营性资产6.62 亿元；清查集体资源性资产约13.19 万公顷，其中农用地约12.71 万公顷、建设用地约0.35 万公顷、未利用地约0.13万公顷；农村集体资产总额比清查前增加3.18 亿元，增长60%。将平时未纳入村集体管理的资产资源全部进行了登记和补登，确保了集体资产的完整性，让群众明晰了自己的家底，增强了发展集体经济的信心和劲头，为有效防范集体资产流失、发挥资产作用打下了良好基础。

2.2 明晰了集体资产归属

开远市以“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”为原则，依照公告、登记、审核、公示、“一事一议”讨论、登记造册及上报备案的工作流程开展成员身份认定工作［2］。开远市共认定集体经济组织成员44 187 户173 608 人，发放成员资格证173 608 本，发放率100%。通过确认农民集体经济组织成员身份，明晰每个村民在集体经济组织中的产权份额，使集体资产由村民共同共有变为村民按份共有，改变了集体资产看似“人人有份”实际“人人无份”的状态［3］，实现了集体经济组织成员对集体资产的占有使用和收益分配权利。

2.3 促进了社会和谐稳定

相关政府部门依据《开远市关于农村集体资产股权量化和股权设置的指导意见》，对全市有经营性资产的村民小组稳步开展集体资产股权设置和量化管理工作。共完成12 个村（社区）、53 个村小组的折股量化、股权设置与管理工作，占有经营性资产村组数的100%，量化经营性资产1.85 亿元。19 个村集体经济组织实现股份分红765.2 万元。按照“民主决策、程序规范、搭建机构、平稳过渡”的原则，开远市55 个村委会、550 个村民小组已全部完成新型农村集体经济组织的组建，建立了监督机制，对涉及农民切身利益的事项，如投资、经营、收益分配等均由股东代表大会讨论决定，改变了原来由少数干部掌控和随意支配集体资产、监督缺位的状况，增强了农民对集体经济的知情权、参与权和监督权，较好化解了党群、干群矛盾，促进了农村的和谐与稳定。

2.4 积极探索了集体经济的不同发展模式

为全面盘活农村集体资产，开远市积极引导农村（股份）经济合作社整合农村改革政策、脱贫攻坚政策和产业发展政策等资源，多元化拓展村级集体经济发展空间，不断丰富村级集体经济实现形式［4］。例如，羊街乡黑泥地社区依托开远市高效现代农业园建设，以土地股份合作社的方式流转出土地228.13 hm2、整合集体土地3.33 hm2，以股本方式入股园区企业，每年实现村集体增收10 万元；乐白道街道办的阿德邑村委会以采石场折价入股开远市岩联有限公司，共同发展建材石料加工发展项目，每年获得集体收益10 万元；小龙潭镇龙潭村委会用集体山地资源入股家顺采石场，每年获得收益分红1 万元。

2.5 推进了信息网络管理服务平台建设

2014 年，开远市作为全国农村土地承包经营权抵押贷款试点，先行先试，引进第三方中介组织，投入资金600 万元，建成云南省第一个城乡产权交易服务中心，负责帮助涉农企业实现农村产权抵押贷款、建立农村产权抵押资产处置等工作。2018 年11 月，开远市率先完成了县级农村土地承包管理信息平台搭建，建立了农村土地确权登记颁证数据库。开远市依托城乡产权交易中心与土地承包管理信息平台，正进一步整合农经大数据、建设一体化的农村资产网络管理服务平台，逐步实现农村集体“三资”管理的电子化、制度化和规范化。

3 存在的问题和困难

3.1 部分村组改革动力不足

少数干部对改革工作认识不到位，存在求稳怕乱的思想，对改革有畏难情绪。同时，现阶段，农村资源转化为资产还缺乏扎实的根基和有效途径，也在一定程度上影响了农村干部群众改革的积极性。

3.2 集体经济组织运行管理尚需规范

目前，农民股份仅有占有和收益权能，股份合作社的股份权能还不完善。同时，集体经济组织的法人地位、治理机构、市场经营、监管平台、红利分配、财务管理、股份转让及涉农投资股份量化等缺乏具体可操作的管理办法，股份合作社内部运行机制不健全。股份合作社成立后如何运行、改革成果如何运用成为迫在眉睫、需要研究解决的问题。

3.3 发展壮大村集体经济仍需加强

目前，开远市有经营性资产的村组数量较少，能开展股权量化、股权设置并建立股份合作社的村组仅占10%左右。多数山区村集体资源少、经济基础薄弱，大部分村组农村“能人”“明白人”缺乏、农业产业层次低、后续发展乏力、自主创收能力不足。

4 对改革工作的思考

4.1 查缺补漏，积极开展改革工作回头看

已经完成改革任务的村要继续保持工作劲头，紧紧对标农村集体清产核资、成员身份认定、股权量化及股权设置等改革目标任务，积极开展改革工作回头看，查缺补漏，进一步指导村集体经济管理运营模式，确保改革工作不打折、不走样。同时，对整个农村集体产权制度改革工作进行总结再提升，形成可推广、可复制的成功经验。

4.2 加强监管，促进集体资产保值增值

1）巩固改革成果，加强对已组建的农村股份经济合作社的指导，使其日常经营管理逐步规范化、科学化。2）完善农村股份经济合作社治理结构，加强对村集体经济组织人员的培训，不断提升经营管理者的素质和能力，并探索完善民主监督制约机制。3）加强集体资产保值增值和股份分红长效机制建设，确保农村股份经济合作社资产的保值增值，实现资产的良性循环，让农民分享改革的发展成果。

4.3 加大扶持，推动集体经济发展壮大

加大对新型集体经济组织的扶持力度，积极研究促进集体经济组织发展的相关政策，重点对农村集体资产如何盘活、如何发展壮大农村集体经济进行深入研究，进一步探索农村集体经济的有效实现形式、完善集体资产的治理体系，与乡村振兴战略有机结合，研究出台相关政策，确保农村集体资产保值增值［5］。进一步发展壮大农村集体经济，把推进农村集体产权制度改革与美丽乡村建设、乡村治理、基层组织建设等重点工作有机结合起来，统筹推进，提升改革工作的综合效应。