新形势下我国农村土地产权改革与经济发展策略

虎秀玲

（宁夏回族自治区农业国际合作项目服务中心，宁夏银川 750001）

耕地和水资源匮乏是当前我国的一项基本国情。目前，我国耕地面积约1.22 亿公顷，人均耕地面积约953.81 m2，不及世界平均水平的1/3［1］。土地改革初期，承包由集体到户的农村土地政策有效地调动了农户进行土地生产的积极性，极有力地促进了中国农村生产力的迅速发展，为推动中国现代农业及国民经济的发展进步作出了重要的贡献［2］。由于目前中国农村人多地少的社会实际情况，在客观上已出现了大量农村土地严重分散的尴尬局面，约束着当地农户利用耕地进行投资的行为，也影响着中国大面积规模化农用机械的推广和应用，导致出现农民生产土地规模相对较小，生产单位占地面积虽大但实际产值较少的情况。

在我国农村土地产权制度的发展过程中，农村集体土地使用产权制度管理问题一直严重制约着我国农村集体经济的发展。因此，全方位分析新形势下农村土地产权改革与农村经济发展状况，深度剖析其所暴露出来的各种问题，并根据实际情况制定相关的解决对策［3］。

1 我国农村土地产权制度的内涵

土地主体产权是我国土地产权制度与国家土地产权政策的一个核心问题，土地主体产权的确定是土地产权流转的重要基础和基本前提，土地的产权归属更是直接决定了土地产权制度必须具备的基本社会性质。在更加科学合理地规划农村土地的基础上，对乡村农业用地经过转化后成为农村绿化地、林地及农村建设工业用地等要素进行严格的限制，使农村耕地的总面积始终保持在一个动态平衡的状态［4］。为尽快实现农村土地综合利用经营方式由粗放式经营向集约化经营方式转变，需要加大农村科技资金投入和扶持力度，促使我国农村土地区域集体经济实现健康可持续发展，保证农村土地资源能够得到持续高效化的利用。

2 农村土地产权制度的困境

2.1 农村土地流转的法律法规不够健全

土地流转是指农户土地承包使用权的资产流通和土地转移，即拥有土地合法承包权和经营权的当地农户将自己的土地经营权转让，出售给当地其他农户或其他经济利益组织，但仍然保留了农户对土地的合法承包权，流转对象仅限于农户土地的合法使用权利，并未进行土地转移。但截至目前，我国并没有正式出台关于加强土地产权流转管理方面的相关中央或地方立法，也没有出台相应的中央或地方规章制度［5］。

2.2 中介组织不够健全，信息流通不畅

目前，我国农村土地产权流转还没有完全形成统一的产权流转服务中介组织，没有一个网络化、多功能的农村土地中介营销服务体系，农村土地整合流转与经营信息的整合流转对接途径并不畅通，且信息辐射面狭小，常常发生部分农民有意向流转土地，但却一直找不到适当的农村土地受让方。农村土地信息整合流转运营空间狭小，提高了农村土地流转运营成本。同时，某些农民尽管已进行了土地的整合流转，但其流转范围总是局限在本村内，这在一定程度上也直接影响了农村土地信息整合流转活动的活跃程度、规模和效益，限制了土地整体流转活动的区域及范围。

2.3 农村土地产权的对应关系有待进一步明确

要实现土地行为主体与农民土地所有财产关系的明确，需要具体且清晰地界定土地所有产权制度，并且还需要使之具有一定的实践指导意义。然而就目前我国部分偏远农村地区农业土地主体产权制度结构来看，仍然存在着农村土地产权使用主体不明确，土地产权归属关系不够明确，土地主体产权制度呈现出结构较为混乱的情况。由于以往我国农村土地所有产权流转主体模糊不清，造成农村土地产权流转管理中的集体利益分配主体被完全架空，实际权益被空虚化，进而直接导致目前我国乡村农民集体土地所有产权很难完全适应现代市场经济的社会发展要求，对现代农村地区的经济社会发展造成严重阻碍［6］。

2.4 土地流转相关法律不完善

土地资源流转过程是通过地租、地价2 种价格驱动机制直接刺激整体土地资源集中的流转过程。土地合法流转不但需要政策指导方针的引领扶持，还需要土地行政相关法律法规层面的全力保障。土地私下产权转让这种违法行为缺少相关法律的约束，农户无法及时对所有权属土地转移进行合法登记，既埋下了引发产权转让纠纷的巨大隐患，也增大了政府土地转让管理工作的难度。

3 完善土地改革，促进农村经济发展的思路

3.1 赋予农民土地处分实权，促进农地流转

市场经济下，资源流动是最基本的要求，只有促进资源流动才能实现配置优化。稳定的土地承包关系并不代表凝固化，也不是对土地权利市场流转的排斥。土地由行政主导下的均田制转变为引入市场机制的土地资源配置，以及以此为基础的农户之间的土地权利流动是目前我国农村经济市场化纵深发展的必然选择。

若想实现农村土地的自由流转，应进一步进行土地权利的界定，将土地产权的实质权利交给农民，使农民具有真正意义上的土地占有、使用、收益和处分的权利。土地处分权的缺位是目前影响农村土地流动的最大绊脚石，为有效促进农村土地流转，不断推进农村经济发展，使农民拥有土地处分的实权十分必要。土地处分权主要有承包经营权的出租、抵押、入股等，只有具备完整的承包经营权，才能形成土地使用权流转的市场机制，促进农村土地利用率提升［7］。

3.2 完善和促进土地股份合作

农村土地承包制长期不变更政策使土地承包成为农民生存的保险，但是土地承包中承载着的社会保障功能同时也对经济功能的发挥造成一定的限制。农村家庭土地承包只能有限地发挥农民原有的生产能力和积极性，但却无法解决制约农业生产力水平的根本问题。土地股份合作，可理解为土地的经营权、承包权和所有权相分离，在不改变承包户和集体经济组织之间的承包关系的基础上，将农村土地进行折股分配，使农民获得个体拥有权，而土地的规划与开发由集体统一实行。这种方式能够促进农村土地规模化、集中化应用，不但能够扩大土地经营的规模性，更有助于土地参与至市场经济之中，促进农业经营企业化发展。

3.3 完善土地征收政策

完善农村土地征收政策，应做好以下4 方面工作。1）应在法律上有明确的规定，承认农村集体土地所有权和国家土地所有权是平等的财产所有权，二者均体现出所有者对土地财产的占有权、使用权、收益权和处分权等。土地财产的流转应遵循等价和平等原则，以法律为前提进行土地的流转和土地关系调整。2）应对公益性用地及公共利益中的经营性用地进行明确的区分，二者之间存在着本质的差别。公益性土地更加强调土地的非营利性，是无偿为社会服务的。而公共利益中的经营性用地则不同，其中含有较为明显的商业形式。因此，公益性用地应严格根据国家规定由政府征用，直接向土地使用者提供土地。而非公益性用地则应以市场公平原则为前提被政府统一征用，实行市场化机制提供用地。3）应尊重农民集体土地财产权利。在市场经济背景下，土地的流动和产权的转移应符合市场公平原则，征地补偿标准的制定不但要考虑土地的现实用途，还应保障农民分享土地的收益。4）应遵照市场化原则完善失地农民安置问题。对于土地被征收的农民，所在地政府应对其进行积极的培训和就业指导，个人和集体均应拿出一部分土地收益为失地农民提供帮助［8］。

3.4 促进土地流转政策实施

现阶段，农村人口向城市流动是较为普遍的社会现象，但这些人群通常都保留农村承包的土地，享受农村土地承包的权利。随着时代的发展，必须解决好农村流动人口与土地之间的关系，使其能够更加安居乐业，享受到土地流转带来的收益和好处。国家应对进城打工的农村村民给予一定的帮助和补偿，若农民可通过土地经营权出让方式换取原始积累，则更能够刺激农民进城务工。例如，国家可将进城务工的农民土地经营权购买过来，使其能够彻底离开土地开启另外一种生活，同时又能保证以务农为主业的农民不断扩大种植规模，增加经济收益和提高生活质量。

3.5 完善农村土地权益保护体系

我国现行的土地产权法律法规有《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》等，这些法律法律在维护广大农民的合法权益方面具有重要作用。但关于保护农村土地财产权益的法律法规仍然不够完善，已经制定的法律条款未能够得到有效的落实，在土地管理工作中以政策替代法律的现象比较普遍，致使农民群众的合法权益未能够获得有效的保障。因此，国家立法部门应积极完善农村土地产权的相关条款，保证权利主体能够合法支配自己的权益，并充分行使权利。具体而言，国家相关部门应展开广泛的调查和研究工作，针对农村土地的实际情况，完善土地流转的法律体系，对农村土地的流转权利及义务进行明确的界定，加强相关法律法规的宣传，提升农民群众的法律意识。

4 结语

我国应继续推动农村地区实行土地集体产权制度的改革，进一步明确我国农村土地的合法所有权使用主体，并强化农村土地的合法物权使用性质，促进我国农村土地自由流转。此外，推动我国农村土地集体产权制度改革发展要抓住因地制宜这一改革重点，强化我国农村地区集体土地的合法所有权主体责任和意识，为推动我国农村土地集体产权制度改革发展提出具有建议性的策略，切实有效保障我国农民切身利益，促进我国农村集体经济快速发展。