疫情下构建学校突发公共卫生事件应急治理机制中的体育责任研究*

高 泳，方千华

(1.河南科技学院体育学院，河南 新乡 453003；2.福建师范大学体育学博士后流动站，福建 福州 350108)

本研究旨在通过分析学校突发公共卫生事件应急治理机制存在的问题、危害、致因以及以及学校体育应尽的责任担当；借鉴“风险—突发事件—危机”理论框架，尝试性地构建相应的治理机制，为学校突发公共卫生事件应急治理提供参考，提升我国学校治理体系和治理能力现代化水平。

1 学校突发公共卫生事件应急治理机制存在的问题

1.1 部分学校的领导应急意识淡薄

学校领导是学校突发公共卫生事件应急治理机制中核心要素，事关整个机制要素的搭配和运行把控。学校突发公共卫生事件应急管理工作是突发情况的事前科学研判预防、事发紧急应对、事中科学处置、事后善后总结的系统工程。学校领导通过采取科学有效的措施，来维护师生的人身安全，促进学校乃至社会的和谐发展，这一系统工程的前提是学校领导必备的应急意识和对应急管理工作的高度重视。部分学校的领导对突发公共卫生事件重视不足，尤其是对学校体育在突发公共卫生事件中作用认识不够，普遍存在“重治轻防”现象，且由于应急危机意识淡薄而直接导致学校应急工作的不充分，应急管理工作与学校日常工作发展的不平衡。学校领导思想意识中普遍存在不良的政绩观，工作中常关注日常工作，多抓见效快，政绩高的工作，如升学考试中学生的分数和各级各类学校竞赛活动中的位次，未能树立“功成不必在我，功成必定有我”的担当精神和人生境界。

习近平总书记在2020年秋季学期中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班开班式上发表重要讲话并强调，“干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力”。针对应急处突能力，明确提出年轻干部要涵养危机意识，提高应急应对能力。对危机正确分析，准确把握，危机来源于哪里，危机会有哪些表现和影响。提高应对危机的能力，是我们解决问题的主要手段。首先要心中有数，通过对现状的分析和不断的学习，增强风险意识，提高驾驭风险的能力，提高打好防范化解重大风险攻坚战的本领。其次要分类施策，对危机问题有科学研判有分类管理，有归纳有总结，有方案有长效机制，做到手中有武器。最后要精准拆弹，精准选出应对危机的方法，像绣花一样下功夫，危机类似炸弹，拆弹如果剪错线，后果不堪设想，要有效掌控局势，化解危机。[1]

由于部分学校领导存在对学校突发公共卫生事件应急工作重视不够，危机意识淡薄，导致危机突发时应对能力缺失、措施不当。有些学校甚至没有应急管理组织机构。英国劳动安全卫生方面的法律规定，学校必须对校内存在的危害因素进行辨识、评价，并对评价出的风险采取有效的控制措施。美国专门制订“学校威胁评价指南”。[2]

1.2 应急管理机制未向应急治理机制转变

学校突发公共卫生事件的管理还停留在传统的行政管理层面，习惯于自上而下的垂直领导，尚未从提升学校治理体系和治理能力现代化的高度考虑突发公共卫生事件。应转变观念，加快构建学校突发公共卫生事件的治理机制，学校领导发挥核心作用，总揽全局，协调各方，构建学校卫生、安全、体育、志愿者组织和师生员工共同参与的有机体系中各要素之间的科学结构关系和良性运行方式的应急治理机制。在应急治理机制的运行过程中，要注重发挥运行机制的动力性和平衡性的关系，要充分发挥人的作用，尤其是体育与健康教师、卫生教师，做到群防群治，为学校突发公共卫生事件应急治理机制的良性运行提供必要又适度的动力，寻找动力源，合理调配动力主体、动力受体等要素的关系。同时，要主动各方的协调平衡，使得应急治理运行机制既动力十足又平衡有序，真正把学校突发公共卫生事件的科学决策通过应急治理机制的良性运行得到较好的落实。

1.3 缺乏必需的人财物资源

学校不是政府权力机关，没有资源生产和调配能力，甚至有些办学条件艰苦，连基本教学经费尚且紧张，根本没有财力去准备突发公共卫生事件应急所需的设施、药品等。另外受应试教育的非升学考试科目均不重要的惯常思维导致部分学校习惯性忽视学校卫生健康教员以及体育与健康课教师的配备，卫生健康设施严重匮乏。学校所在地政府和教育系统上级主管部门应统筹规划，配备必需的人力资源、财政保障，确保专业队伍稳定，专款精准专用。

学校突发公共卫生事件应急治理机制运行不畅，势必造成突发公共卫生事件的失控，极易造成师生健康严重损害，进而在校内外信息不断交换的过程中，迅速向社会扩散，不仅对学校声誉和发展稳定不利，而且极易演化成社会群体性突发公共卫生事件，造成更大损失。

2 学校突发公共卫生事件应急治理机制问题的致因

造成学校突发公共卫生事件应急治理机制运行不畅的原因众多，有传统的学校发展观及人才观的偏颇，有我国教育管理体制的制度惯性，有学校管理体制亟待更新等诸多因素，但其中最重要的因素还是全社会的人才观，以及由此带来的学校发展观的问题。究竟什么是优秀的人才？最广泛认同的答案莫过于是德智体美劳全面发展的人，德才兼备的人。党的十八大报告指出，“把立德树人作为教育的根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”[3]。毛泽东主席曾在《体育之研究》中精辟论述：“体育一道，配德育与智育，而德智皆寄于体。无体是无德智也。”[4]鲜明表达了体育、德育、智育的辩证统一关系。

那么，学校作为培养人才的特定场所，教育作为培养人才的特殊领域，就理当以培养身、德、才兼备的人才作为终极目标。身体健康在人才综合素质结构中是第一位的，必须高度重视。站在“立德树人，健康第一”的高度来审视学校教育的存在意义，进而再讨论突发公共卫生事件应急治理机制的学术思考和现实困境，前面提到了部分学校的领导重视不够、运行不畅等问题就会较大缓解。

3 构建学校突发公共卫生事件应急治理机制中的体育责任

构建学校突发公共卫生事件应急治理机制是预防、解决突发公共卫生事件的重要手段，主要包括学校突发公共卫生事件应急风险治理、应急风险处置、危机应急管理。学校体育作为学校大健康工作的重要组成部分，理应和学生卫生工作一道，在学校突发公共卫生事件应急治理机制中扮演重要角色，承担主要责任。

3.1 理论基础

借鉴童星提出的“风险——突发事件——危机”演化连续统一的解释框架，与此对应的“风险治理——应急处置——危机管理”全过程应对体系。[5]针对学校突发公共卫生事件，尝试性地构建相应的治理机制。见图1所示。

图1 突发公共事件理论解释框架和应对体系

3.2 学校突发公共卫生事件风险治理机制中的体育责任：风险吹哨者

风险治理机制是对学校突发公共卫生事件的预防与准备、预警与监测治理机制，在社会问题控制中属于事先控制。应在校方主导下,由第一责任人负责, 统一指挥, 快速反应，建立突发事件应急处置机制，形成校内医疗卫生、安全、体育、志愿服务等多部门或组织协作，全体师生员工参与的工作格局。[6]体育与健康教师和卫生教师应是校内突发事件的第一知情者。

学校卫生教育和体育教育要切实担负起学校突发公共卫生事件风险治理的主体责任。2020年10月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》，明确提出“坚持健康第一的教育理念”。卫生人员和体育教师要负起责任，主动承担起“风险吹哨人”的责任，当前学校体育课名曰“体育与健康课”，学校体育的主导思想名曰“健康第一”，其实整个学校的教育理念也应该是“让孩子们健康成长”，“身心健康”理应是“健康成长”的核心和基石。学校体育工作者要转变观念，从“传授运动技能促进身体健康”的传统角色转变到“全面育人的大健康”新角色，充分发挥体育在学校整体健康中的价值。风险治理机制主要包括预防准备、预测预警，制定科学的预案体系至关重要。重整应急预案体系的类属关系，在“分级管理”的原则下，在本层级构建涵盖临时性预案和常态性预案在内的应急预案体系。临时性预案是为某一项有风险的活动所制定的预案，一旦活动结束，预案结束，也即现场预案。对于常态性预案体系而言，总体预案和专项预案之间应该形成从属的关系，各专项预案之间则形成并列的分类关系；同理，专项预案和部门预案之间也应该形成从属的关系，各部门预案之间则形成相互衔接的分类关系。见图2所示。[7]在学校突发公共卫生事件风险治理机制中，体育要主动承担起“风险吹哨人”的责任。

图2 优化的应急预案体系结构

3.3 学校突发公共卫生事件应急处置机制中的体育责任：辅助执行者

应急处置机制是对学校突发公共卫生事件的救援与处置机制。强化政府责任，加大对学校的政策支持力度。学校突发公共卫生事件应急体系建设应属于政府突发事件应急预案的一部分，理应得到政府支持。政府在建构突发事件应急体系中，应确保将学校应急体系建设放到优先地位。[8]

《突发事件应对法》规定: 国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定专项应急预案；国务院有关部门制定部门应急预案。地方各级人民政府有关部门制定相应突发事件应急预案。明确了政府的地位和作用。应在政府领导下,建立校外、校内联动机制，校外主要包括医疗、疾控、公安等部门、校内主要包括医疗卫生、安全、体育、志愿服务等多部门或组织协作，全体师生员工参与的工作格局，见图3所示。主要内容包括响应控制、资源协调、全力救援、信息管理。实行分级负责，属地管理；救援务必坚持以人为本, 生命至上, 迅速组织救治；信息畅通，准确，第一时间上报，但是应简化程序，严禁克服形式主义弊病。此次新冠疫情，习近平总书记强调：“在疫情防控工作中，要坚决反对形式主义、官僚主义，让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线”。[9]

图3 学校突发公共卫生事件应急处置机制要素、结构、功能

构建学校突发公共卫生事件应急处置机制，要坚持预防为主、预防与应急相结合的原则，结合工作实际，理顺、完善、创新应急管理体制机制，明确校内各有关单位职责任务，做到权责分明、统一管理。要积极构建“横向到边、纵向到底”的应急处置体系，建立健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效、保障有力的管理体系，切实提高公共安全保障和应对突发事件的能力，预防和减少突发事件及其造成的损害，保障广大师生生命财产安全，维护校园稳定。[10]在学校突发公共卫生事件应急处置机制中，体育要扮演好辅助者和执行者的角色。

3.4 学校突发公共卫生事件危机治理机制中的体育责任：主力参与者

危机治理机制是对学校突发公共卫生事件的善后与恢复机制，属于事中和事后控制。应在校方主导下,形成医疗卫生、安全、体育、志愿服务等多部门或组织协作，全体师生员工参与的工作格局。

构建学校突发公共卫生事件危机治理机制需要协同配合。随着我国经济社会的快速发展，社会积蓄了巨大的能量，单一危机管理主体的模式不能适应“大社会，小政府”的发展理念，需要将协同治理理论运用到危机治理中，构建以政府为主导多元主体参与的危机协同治理机制，有效地引导并利用社会力量参与危机治理是我国治理体系及治理能力现代化建设的重要环节。在危机治理中参与的社会力量主要有政府、非营利组织、企事业单位及公民个人等多元主体，在政府引导下，各主体可以各自发挥优势，提高救灾效率。[11]危机治理主要包括可持续性康复、教育教学损失弥补、营造健康的校园环境。

第一，做好可持续性康复，包括身体康复和心理恢复。预防、治疗、康复是医学体系的三大板块，治愈出院不意味着身体受损功能的完全恢复，也不意味着心理障碍的完全疏解，可持续性身体康复和心理恢复在治愈后的作用尤为重要。运动作为预防和康复的重要干预手段已经成为业界共识，且具有缓解心理压力、疏导障碍情绪的特有功效，因此，学校体育在可持续康复方面大有可为。疫情期间北京体育大学成立“运动促进心肺功能康复研究中心”，就是在此理念下，针对新冠肺炎出院患者心肺功能康复和运动促进心肺功能康复而进行的可持续性康复创新。[12]同时，做好师生心理干预工作。学校突发公共卫生事件容易给师生造成极大心理恐慌和心理障碍，学校应加大心理干预力度，提高心理承受和适应能力。

第二，教育教学损失弥补。不仅仅包括教书，更应突出育人。以当前疫情防控为例，一是加强抗疫中体现出的爱国、奉献、团结、包容、尊重生命等人格教育，塑造师生完全人格，将是应对疫情“精神疫苗”；二是加强卫生健康普适性教育和特定疫情针对性教育，提高师生健康素养水平，将是应对疫情的“知识疫苗”；三是补齐补足教学任务。通过“互联网+教育”开展线上教学、讨论、答疑。疫情防控期间，教育部等印发《关于中小学延期开学期间“停课不停学”有关工作安排的通知》，提出坚持把做好疫情防控工作放在首位，维护师生健康安全；坚持国家课程学习与疫情防控知识学习相结合，注重加强爱国主义教育、生命教育和心理健康教育，鼓励学生锻炼身体、开展课外阅读；坚持学校教师线上指导帮助与学生居家自主学习相结合，限时限量合理安排学习。[13]上述安排很好体现了学校在疫情防控的特殊时期不忘育人初心。第三，营造健康的校园环境，包括教室、寝室、餐厅、运动场馆。有研究指出高校室内场馆空气质量好坏直接影响学生健康状况，某省部分高校场馆除一氧化碳未超标外，二氧化碳、甲醛、可吸入颗粒物等均有所超标。[14]应引起高度重视。在学校突发公共卫生事件危机治理机制中，体育要承担起全方位的主力军责任。

4 结论

学校突发公共卫生事件应急治理机制是指为有效预防应对突发公共卫生事件而建立的以政府为核心，其他社会组织和学校全体师生共同参与的有机体系中各要素之间的结构关系和良性运行方式。应急治理机制存在部分学校领导应急意识尤其是对体育作用认识的淡薄、管理机制未向治理机制转变、缺乏必需人财物资源的问题，最重要的原因是全社会的人才观以及由此带来的学校发展观，应站在“立德树人，健康第一”的高度来审视学校教育的存在意义。

借鉴“风险—突发事件—危机”解释框架，尝试性地构建相应的学校突发

公共卫生事件治理机制，包括风险治理、应急处置和危机管理三个部分，体育在三个部分中均可大有作为，承担起守卫师生健康的责任。风险治理机制，即对学校突发公共卫生事件的预防与准备、预警与监测治理机制，包括预防准备、预测预警，制定科学的预案体系至关重要。体育应主动承担起“风险吹哨人”的责任。应急处置机制，即对学校突发公共卫生事件的救援与处置机制，包括响应控制、资源协调、全力救援、信息管理。体育要扮演好辅助者和执行者的角色。危机治理机制，即对学校突发公共卫生事件的善后与恢复机制，包括师生的心理疏导、教育教学损失弥补、营造健康的校园环境。体育要承担主力军的责任。构建学校突发公共卫生事件应急治理机制中的体育责任，不仅可以及时、科学、有效地预防、处理学校突发公共卫生事件，丰富体育与健康领域的理论体系，而且可以提升学校治理体系和治理能力现代化水平。