浅谈“一带三”管理机制在乡镇林业行政执法中的作用

丁克正

（福建省尤溪县林业局梅仙林业工作站，福建 尤溪 365101）

1.基本情况

梅仙镇位于尤溪县的东南部，距县城16公里。全镇辖23个行政村1个镇办林场1个居委会，总人口3.4万，土地总面积30.46万亩，林业用地24.28万亩，森林覆盖率78.7%。每年采伐量1万立方米以上，造林面积2000亩以上。尤溪县是国家林业和草原局第二批林业综合行政执法改革试点县之一，2005年组建成立林业行政执法大队，各乡镇设一个执法中队与林业站合署办公。梅仙林业站现有干部职工12人，其中：站长兼执法中队长1名、林业站业务人员7名、执法人员3名、驾驶员1名。中队设有单独的办公室、案件询问室。中队配备1部执法车辆（与林业站共用），3台电脑、2台打印机、1台照相机、2台执法记录仪、1台GPS卫星定位仪等办公设备。极大提高基层林业行政执法效率，较好地维护林区正常的生产秩序和生活秩序。

2.主要做法

2.1 创新工作机制。为加强基层林业队伍建设，整合人员力量，缓解基层林业站任务重人员少的问题，梅仙站采取“一带三”管理模式：“一”是指林业站站长兼任林业执法中队中队长，“三”是指三支队伍，即林业站专业技术人员、林业行政执法人员和乡村护林员三支队伍。林业站站长充分发挥在组织、沟通、协调等方面 “主心骨”作用，最大限度地发挥三支队伍在资源培育、森林保护上相互协助的效用。特别是林业行政执法工作千头万绪，错综复杂，在执法过程中，缺乏强制手段，遇到一些刁蛮、无赖的管理对象，缺乏有效手段将处罚决定落实到位时，往往可以通过林业站的管理职能来协调落实林业行政处罚结果。

“一带三”管理模式主要优势表现在：一是能在第一时间掌握林区秩序动态。林业站包村人员与基层中队执法人员、护林员（简称“三员”）平时在日常工作中，充分利用通讯设备，及时沟通，适时传递林区动态，能在第一时间接收到林情，及早了解案情。二是能补充林业站人员不足。基层林业站近年来业务大量增加，中队人员参与包村，也承担部分林业站日常业务；护林员做好林区巡查，充当林业行政执法队伍的协管员，大大减轻执法巡山的工作量，减轻林业站负担。三是能加强基层林业行政执法的力量。林业站包村人员或护林员在日常管理活动中发现违法行为及时向执法中队报告，无形之中林业站人员和护林员成了林业行政执法最前沿的侦察兵，通过和基层执法中队人员共同抓好源头日常巡查，有效地提高了森林资源保护效率。四是有利于业务能力的共同提升。因为合署办公，相互之间容易沟通，相互学习，取长补短，共同提升，不断提高自身业务素质和管理水平，为林业行政综合执法奠定坚实的基础。同时林业站业务人员对乡村护林员进行业务指导，提升乡村护林员林业管护知识。五是避免了重复步骤，从而节约办案费用。在执法过程中，发现案件已超越行政执法权限，将及时移交驻当地森林公安派出所，这样可以缩短办案过程，实现了无缝对接，减少行政成本，有效提高打击效率。

2.2 开展专项整治。按照上级部署，及时组织开展林业专项行动，各乡镇政府结合本地实际制订切实可行的专项行动实施方案，成立专项行动领导小组，实行行政领导负责制。在开展活动过程中注重宣传引导，利用广播、宣传车、宣传栏（宣传单）等宣传工具，开展形式多样的宣传活动，做到“家喻户晓、人人皆知”，使广大林农强烈认识到保护森林资源的重要性和毁林的可耻行为。坚持不懈管好源头、把好流通。如：连续实施林业“绿盾行动”“亮剑行动”“绿卫2019”等森林执法专项行动，实行“天上管、地上查”的全方位监控，坚决遏制和严厉打击各类破坏森林资源违法行为，维护林区正常的生产秩序和生活秩序。

2.3 加强队伍建设。一是坚持“德教为先，修身为本”的原则，思想道德教育是行政执法人员素质的前提。培养其忠诚、公道正派，刚正不阿、不趋炎附势的浩然正气。二是强化执法人员培训，通过举办短期培训班或以会代训的形式，组织开展岗前培训、专题辅导、轮训提高，着力提高林业行政执法人员的政治素质、法律素质和业务素质，增强法治和廉洁自律意识，更好地适应全面推进依法行政和综合执法的需要。通过培训使全体林业干部职工的法律意识和法制观念进一步提高，依法治林、依法兴林的工作力度不断增强，有效地保护和发展了森林资源，收到了一定的社会效益，依法行政工作得到了进一步的加强

2.4 强化执法监督。一是建立和完善案件监督制度，组织开展重点领域行政执法专项检查、行政执法案卷评查等方面的工作，强化行政执法监督，全面落实行政执法责任制，及时发现、纠正违法和不当行政执法行为。二是实行执法透明公开制度，加强执法台账和反映行政执法活动全过程法律文书的管理，建立和完善纸质档案卷宗管理制度，确保所有执法工作都有据可查，所有林业行政案件都在阳光下运行，增强林业执法透明度，接受广大人民群众监督。规范林业行政处罚自由裁量权行使，做到“该重罚的不徇私，该轻罚的不加重，不该罚的不枉法”，通过细化法定自由裁量权，控制和缩小了“讨价还价”的空间，从源头上防止滥用和乱用行政处罚自由裁量权。同时，每季度召开一次联席会议，邀请森林分局、刑警大队、交警大队，林检科、反渎局、林业庭、行政庭等有关部门参会，探索新形势下深化集体林权制度改革中出现的新情况和新问题的解决办法，及时为林农对林业关注的“热点、难点”问题的释疑解难，加强沟通和交流，有力地打击了各种破坏森林资源的违法行为，更好地体现“权力就是服务、执法就是为民”的原则。为维护林区的安全、稳定保驾护航。

3.主要成效

3.1 及时掌握案件线索，提高快速处置反应。在日常工作中，加大林区源头巡查力度，发挥护林员巡查、“耳目”作用，利用现代通讯设备，及时沟通，确保第一时间掌握林情，提高案件发现率和执法效率。充分利用试点推广的生态公益林等森林资源管护，实行“全域统筹、多员合一、智能管护”机制，护林员巡山护林中，运用现代技防手段，实现定位联网、图片信息共享，第一时间掌握林区秩序动态和案件线索，增强林情管控能力。

3.2 壮大资源保护力量，提高资源管理效率。林业站包村人员或护林员在日常管理活动中发现违法行为及时向执法中队报告，无形之中林业站人员和护林员成了林业行政执法最前沿的侦察兵，通过和基层执法中队人员共同抓好源头日常巡查，有效地提高了森林资源保护效率，梅仙镇森林覆盖率每年以0.5%递增。

3.3 加强业务能力建设，提高依法行政水平。健全行政执法人员培训机制，有计划有重点地对林业行政执法人员进行综合法律常识、专业法律知识轮训，不断加大林业行政执法人员培训力度，每年组织1-2次林业站专业人员、乡村护林员（林技员）在开展岗位业务和技能培训的同时，开展林业行政执法相关法律法规学习，案例剖析，互相交流，共同提高，在执法过程中能自觉运用法治思维和法治方式，化解矛盾、维护稳定，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。把自身良好的执法素质展现在依法行政的工作实践中，让每一位林业行政执法人员每一次都能公平公正文明执法。

3.4 密切部门工作衔接，行政司法无缝衔接。在工作中，坚持“管好源头、把好流通”，严厉打击各种涉林、毁林违法犯罪活动，建立与行政机关、公安机关、检察机关、审判机关、纪检机关案件通报制度，在执法过程中，发现案件已超越行政执法权限，将及时移交驻当地森林公安派出所，这样可以缩短办案过程，实现了无缝对接，减少行政成本，有效提高打击效率。

小结

为加强基层队伍建设，整合人员力量，缓解基层任务重、人员少的问题，尤溪县创新林业执法工作机制，在梅仙镇采取 “一带三”管理模式试点工作，利用试点推广的生态公益林等森林资源管护，实行“全域统筹、多员合一、智能管护”机制，充分发挥“三支队伍”在森林资源管护和森林资源培育的联动效应，减少了重复环节，降低了行政成本。通过“一带三”管理机制在尤溪县梅仙镇的实施，该镇林区秩序在不断逐年转好，森林覆盖率每年以0.5%递增。