论习近平法治思想指导下的预算治理现代化——基于国家治理现代化维度展开的逻辑审思

许俊伟，王 珺

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

一、问题的提出

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视财政工作，对深化财政改革、建立现代财政制度作出了一系列重大决策部署。2018年12月，修订后的《预算法》发布实施。随后在党的十九届四中全会上，“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”则被进一步强调。正是由于党中央、国务院对关于深化财政改革进行了这一系列重大决策部署，《预算法实施条例》(以下简称《条例》)便迎来了修订，于2020年8月公布。《条例》修订主要遵循的原则有三：其一，细化明确预算法有关规定；其二，展现深化财税体制改革成果；其三，满足预算管理实际需要。由此可见，推进预算治理“永远在路上”，本次《条例》修订明显可以视为我国预算治理现代化进程中的一个新起点。

而鉴于“预算最终是作为一个推动政府扩张并使之理性化和合法化的工具出现的”[1]，预算治理现代化无疑就成为影响国家治理现代化的关键性力量。对深入推进国家治理现代化的当下中国来说，就要求预算治理现代化应当被当作国家治理现代化的突破口予以率先推进。思想是行动的指南，伟大实践自然离不开伟大思想作引导，因此习近平法治思想的提出可谓正当其时，为国家治理现代化的推进指明了方向。2020年11月，中央全面依法治国工作会议召开，这是党中央历史上第一次召开全面依法治国专题工作会议，规格之高前所未有。在这次会议上，习近平法治思想首次提出，被明确定为全面依法治国的指导思想。与2018年8月习近平主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议时把党的十八大以来在实施全面依法治国过程中所探索的新理念新思想新战略概括为“10个坚持”相比，“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”是新增内容，重要意义不言而喻，推进国家治理现代化及预算治理现代化自此有了根本遵循。

因此，我国未来必须以习近平法治思想为指导推进预算治理现代化，将预算治理现代化的推进作为国家治理现代化推进的关键突破口，摒弃就预算治理谈预算治理、就财税改革谈财税改革的桎梏，代之以从国家治理的整体视角重新审思预算治理现代化。有鉴于此，本文试图通过阐明预算与国家治理间的辩证关联来解构预算治理的本质，力争能够以此为基础，使得系统推进预算治理现代化的核心理路跃然纸上，藉希学界同仁可以共同探寻如何更好以习近平法治思想指导我国预算治理现代化乃至国家治理现代化推进的实践，从而为法治中国建设贡献力量。

二、预算与国家治理间的辩证关联

众所周知，国家是社会的天然代表，其自有预算开始便将预算囊括在了国家治理体系中，预算能力的高低也相应决定了国家治理能力的优劣。所以，从多个维度提升预算能力将是国家治理能力得到提升的先决条件。与此同时，依法治国还和国家治理现代化具备一致的奋斗目标，这就让作为依法治国方略内在重要组成部分的预算法治受到了格外关注，预算法也因其在预算法治中举足轻重的地位而变得愈发重要。正因如此，有必要从国家治理现代化的视角对预算法的双重法律属性加以审视，以此明晰预算法具有宪法和经济法抑或称之为经济宪法的属性，从而为阐发预算治理现代化的本质奠定初步基调。

1. 预算能力与国家治理能力的关系厘定

国家，是社会发展到一定阶段的产物，“是社会的天然代表”[2]。这表明，国家是一种表面上凌驾于社会之上、从社会中产生但又日益同社会相脱离的力量。[3]国家在出现后，民众既寄希望于其强大，同时也恐惧其强大，害怕政府权力因不当使用而给自身带来伤害。(1)在本文中，政府与国家不作严格意义上的划分，政府可能在政权、国家的意义上使用，也可能仅指行政部门，具体依上下文而定。“因此，政府权力的扩张与限制在国家形成之始就内含于政府权力的结构和运行之中”[4]。而财政法是关于国家收支的法律，以预算为主要内容，财政对经济社会的直接作用便依托预算执行来实现。不难发现，国家自有预算开始便将预算囊括在了国家治理体系中[5]。在历史长河里，“市场化运动和社会自我保护运动不断从两方面对国家治理进行重构”[6]。“为应对动态变化的复杂性社会问题，治理也意味着国家、社会、市场会持续更新互动方式”[7]。

不过，在这样的互动过程中，国家仍处于主导地位，并倚赖改革治理的结构和方式以适应经济社会变化，在冲突和矛盾的处理、化解中加强治理能力。所以，在国家一直为权力资源中心的情况下，国家治理能力的提升在很大程度上就基于国家能够对社会现实作出客观判断并选择正确的治理方式。正因如此，我国以宪法为核心的法治路径替代了原先“文件治理”和“法律治理”的“双轨制”路径，进一步明确了财政是国家治理的基础和重要支柱，将财政预算改革与国家治理密切联系了起来。“政府财政预算活动是以国家为主体的分配行为，预算在本质上是以国家为主体的财富收支系统。预算涵盖了税收、支出、平衡、管理、政府间关系(转移支付)等的各个环节的政府管理活动，预算的活动就是政府的活动，也体现着国家的治理过程和结果”[8]。揆诸于此，“一个国家的治理能力往往是通过预算能力表现出来”[9]，预算能力的高低相应会决定国家治理能力的优劣。而对于中国来说，预算能力一般从受托责任履行、透明度增强、绩效性变革与民主参与有效四个维度来促进国家治理能力提升，进而影响国家治理现代化的发展进程。

具体而言：首先，国家的社会天然代表身份要求其全面履行代表民众利益的责任，用所掌握的公共资源及时回应民众诉求，依靠预算支出的形式改进公众福利，以落实受托责任；其次，透明度作为受托责任关系的基石，自然需要充分运用到管理公共事务中去，预算透明度的增加显然既有利于提升预算能力，也有利于塑造政府形象，预算因此能够切实成为一种制度控制方法；再次，国家治理能力的提升不仅意味着公共资源需要得到合法配置，还需要使其得到最优配置，即以最小的成本满足民众需求；最后，有效的民主参与催生了公民直接参与决策的治理形式，在这一形式中，由广泛预算参与所带来的预算能力提升之于国家治理能力提升具有不可或缺性。总而言之，从多个维度中提升预算能力，将是国家治理能力得到提升的先决条件。

2. 国家治理现代化视角下预算法的双重法律属性

历史与实践反复证明，依法治国是国家治理现代化的重要保障。质言之，国家治理现代化需要在宪法框架内凭借依宪执政、依法执政来实现，从而形成良法善治的基本格局。由此可见，依法治国和国家治理现代化间具备一致的奋斗目标。而与此同时，法治作为国家财政管理的灵魂，预算法治自然就成为依法治国方略的内在组成部分，预算法治思维也理应在国家展开的预算实践中得到落实。囿于我国根深蒂固的人治传统，政府行为法治化明显对整个社会的法治化具有纲举目张的带动作用，故而政府行为法治化就必须在持续推动中将以预算为核心的财政行为法治化当作政府行为法治化的重点突破口。甚至可以这样说，我国预算法治化的进程在某种程度上能够显现出国家现代化的进程。因此，法治前提下的预算在国家治理体系现代化中所扮演的角色无可替代，我国政府也从2013年开始通过着力控制行政成本以求预算法治化提速。毫无疑问，在整个预算法治化的提速过程中，预算法势必发挥出举足轻重的作用，这就使得有必要从国家治理现代化的视角对预算法的法律属性加以审视，力争让预算与国家治理间的辩证关联被更好阐明。

但令人遗憾的是，很多学者“在其研究成果中把预算法的法律属性自动默认为经济法，并在经济法框架体系之下开展相应的研究”[10]，这便造成预算法的法律属性研究难言完整。探究预算法的基本内涵，从现代国家治理角度观察不难发现，预算法具有清晰可见的宪法和经济法二元法律属性，显然在一国经济社会发展中享有经济宪法的独特地位。“财政法是经济法与宪政的衔接，其本身即具宪政暨‘经济宪法’的性质。国家的收支要由人民决定，这就将财政决策上升到宪政层面，其执行层面和相应的各种制度则主要属于经济法范畴。而且，现代财政法与宪政具有共同的源头，就是人民通过代议制决定国王如何征税”[11]。申言之，倘若预算法的经济宪法地位无法得以明晰，那相关的经济规划和调控制度也就很难实现法治化[12]。由此表明，预算法在国家治理现代化视角下，既具有宪法的法律属性，也具有经济法的法律属性。一方面，不仅西方国家的宪法发展长期与财税危机中的预算问题紧密相连，我国的预算权分配问题也蕴藏着浓厚的宪法色彩，乃至宪法历史几乎可被视为是现代预算制度的成立史和发展史[13]，其中不断增强预算体系的协调性更是受到了普遍认同[14]；一方面，根据《预算法》第1条规定，保障经济社会的健康发展是预算法制定的基本目标，在这一点上预算法深切契合了经济法的经济社会功能，预算法具有经济法的法律属性毋庸置疑，而规制性也贯穿于经济法和预算法当中。

不过，需要指出的是，从国家治理现代化的角度进行思考，预算法的双重法律属性并非互相对立，而是辩证统一，这种辩证统一的关系当然根源于宪法与经济法在经济国家中的密切联系。随着国家经济职能的空前强化，更多的经济属性自然被包含在了宪法中，这也为宪法与经济法的对话创造了条件，使二者的互动交融有了更为坚实的现实背景，我国《宪法》第15条就是对经济法发展有重大影响的条文。而经济法也远不止于为落实经济宪法而存在[15]，其同样有助于丰富宪法内容并推动其发展。立法者在具体落实宪法时，会在原则的宪法规范与繁复的社会现实间反复衡量，将回应社会现实当作宪法解释的方向，适当地“以宪就法”[16]，重视部门法的固有学理和实践现状，以使宪法规范与社会现实更加贴合。亦藉于此，从国家治理现代化视角探赜预算法的双重法律属性，必将会让预算与国家治理的辩证关联得到更进一步的阐明。

三、预算治理的本质阐发与关键抓手

预算治理由治理理念和现代预算所构成。鉴于预算治理根植于国家治理的宏观背景之下，公共性、民主性与规范性也就相应铸就了现代预算的应有品性。其中，公共预算能够产生善治的预算治理效果、民主预算能够产生共治的预算治理效果、规范预算能够产生法治的预算治理效果。所以，面对当前确实存在的实际问题，我国在预算治理现代化的理路设计中理应完成要素转型，这显然也是实现预算治理的本质要求。当然，为了使预算治理现代化能够得到更好推进，把预算绩效管理当作预算治理的关键抓手必将意义非凡，国家需要为此作出合理的顶层设计。

1. 预算治理的本质阐发

预算治理根植于国家治理的宏观背景之下，由治理理念和现代预算所构成。曾经的国家预算仿佛是封闭的传统事务，但当前的预算活动俨然冲破了孤立的暗箱，发展为一个联动、透明的公共现象，现代预算也由此展现出了公共性、民主性与规范性的应有品性。这样的应有品性既生动反映了现代预算制度是推进国家治理现代化的有力载体，同时也阐释了现代预算的内在价值导向和必然发展方向。具体来说：公共性体现了现代预算的目的性价值，是现代预算活动的行为基准，公共预算通过提供市场本身无法供给而又确实需要的公共物品或服务，以产生善治的预算治理效果；民主性体现了现代预算的工具性价值，是实现公共预算的前提，牵引着预算治理向前推进，唯有合理设计民主预算的渠道，社会公共需求方能在共治中得到最优满足；规范性则体现了现代预算的表现方式，是现代预算制度建构的基石，为预算法治的价值精髓所在，规范预算依托与公共预算、民主预算间的相互作用，在共同打造严密的衔接体系中不断健全现代预算制度，最终使预算治理现代化能够得到妥善实现。

据此可知，我国预算治理现代化的转型无疑将会经历治理主体从一元向多元、治理客体从被动向主动、治理目标从权力本位向权利本位、治理过程从神秘向透明、治理手段从命令向协商的方向转变。细考之，彻底实现上述预算治理要素的现代化转型，则必须要“扩展社会参与程度”[17]，转换公民在预算治理中的身份[18]，把现代预算锻造为公民社会治理政治国家之利器，并以此改变原先恣意化的预算形式、增加预算信息公开的透明度，从而夯实预算治理的正当性与合理性基础。但值得一提的是，我国人大的预算审核权力并不会与中国共产党的领导决策形成冲突。“因为党的重大决策需要通过人大组织的法律确认，这样才能完成‘政治决定’转变为‘国家行为’。从法律意义上讲，恰恰是人大的预算权力得到落实，才能保证预算的社会分配功能的合法性。人大的预算审议、批准和监督权力得到实现，党的领导和人民意志才能在财政分配环节达成一致，也只有在这个阶段，才能实现党的领导和依法治国的相辅相成”[19]。

2. 预算治理的关键抓手

毋庸讳言的是，预算管理改革脉络和预算管理现实困境共同促使预算管理向预算治理发展，民主预算和法治预算也成为其基本价值内核与终极治理目标，而预算绩效管理则成为了预算治理观念表达的重要实践介质。由于资源贡献者和资源配置者相分离，民主治理自然能够使预算最大程度趋向于真实反映并实际映射民众诉求；而由于法治是国家财政管理的灵魂，将预算权力、预算行为与预算过程统一纳入法治轨道也就无疑是预算法治的应有之义。预算领域著名的“科伊之问”则把预算理性引入到了预算过程中，预算绩效管理显然为“科伊之问”提供了一种涵盖价值、目标、内容与工具上的有效解释。正因如此，“国家治理体系与治理能力现代化视角下的预算治理，有赖于根据国家关于预算绩效管理的顶层设计，构建全方位预算绩效管理格局、全过程预算绩效管理链条和全覆盖预算绩效管理体系”[20]。具言之，在预算编制环节，要同步绩效目标设定；在预算执行环节，要动态监控绩效运行；在结果评价环节，要多维评价因果关系。

客观而言，预算绩效管理内在践行着预算民主的价值追求，展现了决策者之间讨价还价、互动妥协的博弈过程，有助于解决“好的游戏参与者一起玩的难题”[21]，有力扭转了政府唱“独角戏”的局面。近些年来，我国很多地方也都进行了一系列创新实践。其中，上海市南汇区(今浦东新区)和浙江省温岭市所作出的探索显然是典型例证。自2004年起，上海市南汇区惠南镇便试水政府工程由代表决定立项的改革，该镇实事工程项目建设采取工程立项由代表“点菜”、实施过程由代表监督、建设结果由代表评估的做法；而浙江省温岭市所开展的民主恳谈则大体经历了三个阶段，第一阶段是以沟通具体问题为主的对话型民主恳谈，第二阶段是以让群众参与公共事务决策管理为主的决策型民主恳谈，第三阶段是以对政府财政预算进行参与和管理的参与式预算监督民主恳谈。由此可见，内含参与式预算的预算绩效管理在深切诠释现代预算治理本质的背景下明显能够成为其关键抓手，有利于寻求预算效率的最大化，为我国预算治理现代化的尽快实现也创造出了无限可能。

四、系统推进预算治理现代化的核心理路

治理体系和治理能力对国家治理现代化建设而言有如车之双轮，缺一不可，故而系统推进预算治理现代化的核心理路应当是健全预算治理体系与提升预算治理能力。立足于预算治理现代化转型的前瞻性视野，促进预算治理体系渐趋完备与预算治理能力日益升级的前提显然需要对二者进行准确认识，明晰预算治理体系与预算治理能力是一个有机整体。在对二者展开准确认识之后，为了满足系统推进预算治理现代化的需求，我国在未来必须一方面从预算法内部、外部两大系统加以重点突破，一方面逐步建构起动态性预算问责机制并同时为预算权利人提供更广泛的参与平台。

1. 健全预算治理体系

事实上，完备的预算治理体系主要表现为预算法律规则的充分供给。“法律制度，在任何规定时间，都在产生新规则并改变旧规则的形式和内容。”[22]所以，以预算法为研究基准来探讨健全预算治理体系的举措就成为了能够使预算治理体系实现协调运转的不二选择，这也是系统推进预算治理现代化的核心理路之一。过去的预算法更多地把国家机关内部的预算关系及预算权力分配作为调整对象，以致于这种预算法律关系具有显而易见的内部组织性及上下管理性特征，其法律效果势必局限在了国家机关内部，从而只能对公民的权利、义务产生间接性影响。可是，伴随预算治理现代化的持续推进，预算法律关系也在随之演变，这种对外封闭性、对内阶层性的逻辑架构势必会被由内部性预算关系和外部性预算关系协同构成的新型预算关系格局所替代，而这也将会对公民的权利、义务产生直接影响。特别是在党的十八届三中全会上，不仅“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”等论断被鲜明提出，改进预算管理制度、完善税收制度及建立事权和支出责任相适应的制度等内容也得到了清晰安排。

所以，按照预算法律效果内、外部的分类，现代预算法可分为内部预算法和外部预算法这两大系统。“前者不直接与公民相关，只是指发生在国家内部的预算治理关系，亦即内部性的预算法律体系，承担规范预算权力主体之间及其内部关系的重任；后者直接与公民相关，主要指发生在国家外部的预算治理关系，亦即外部性的预算法律体系，承担规范预算权利主体相互之间关系、预算权利主体与预算权力主体之间关系的重担”[23]。由此可见，在我国推进预算治理现代化的过程中，健全预算治理体系可从内、外部两方面予以协同打造。然而，政府占据过多的预算权力空间无疑是当前我国预算领域的突出问题，这一问题自然也钳制了我国从内、外部协同打造新型预算治理体系。申言之，人大在预算治理中长期处于羸弱地位造成了我国无法形成政府与人大相互制衡的控权局面，这就使得预算法的控权性只会体现在政府自身的内部监督和上下约束上。因此，党的十九大报告指出，“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。有鉴于此，如若想让预算法肩负起控权法之重任，激活预算法的授权性基因、挖掘预算法的授权法依据就将显得必不可少，如此方能凝聚更多社会力量以制约政府不合理使用预算的权力。

总而言之，预算法应当是控权与授权的双性联结体：在内部不断落实控权性，加大人大权力体系构建力度；在外部逐渐放大授权性，扩大公民所享有的预算权利赋予。未来我国预算法必须通过内、外部控权与授权的双向联动，实现整个预算共治结构的动态平衡。不仅如此，为了更进一步调整公共服务，我国预算治理体系还需要从保障和改善民生的角度出发加以健全，毕竟现代预算法已然具有调整公共服务的功能[24]。我国《预算法》在第6条也清楚规定，“一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算”。但这种规定显然过于单薄，无法有效支持相关领域民生支出的增长诉求，有必要在以后的修改中适当确认重要民生支出在整个预算支出中的独立性和优先性。须知财权是为事权服务的，预算的最终目的也不是为了预算而预算，而是要看预算之事有无真实完成。所以，依托预算法内、外部两大系统的重点突破来健全预算治理体系将是我国系统推进预算治理现代化的核心理路之一，这也是上承国计天缘、下接民生地气的治国安邦之道。

2. 提升预算治理能力

国家治理能力既包含民间力量积极配合，又包含“常任文官”所展现的强大执行力。因而，预算治理能力既包含运算治理体系本身的运行力，又包含预算法律关系主体对预算治理体系的执行力。预算治理能力中的运行力一般是指预算治理体系有效运行与预算治理制度有效实施的能力，而预算治理能力中的执行力则往往体现为适应能力、协调能力与应变能力。在党的十九届五中全会上，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的时间节点已然标明，提升国家治理效能显然是我国“十四五”时期所要完成的重点任务，这就使得提升预算治理能力的紧迫性自不待言。为此，必须在习近平法治思想的指引下，加紧从运行力与执行力两方面提升预算治理能力。作为法治中国的航标、“中国之治”的圭臬与奉法强国的指南，预算治理能力势必应当按照其指明的方向进行提升。

在习近平法治思想指引下，从运行力方面提升预算治理能力自然需要通过提升预算问责能力来保障预算治理体系的有效运行与预算治理制度的有效实施。纵观历史之前进步伐，问责制明显是《拿破仑法典》所确立的过失责任原则在当代的高级进化。(2)《拿破仑法典》确立了三大法律原则，即财产权神圣、契约自由和过失责任，在后来的200余年中这三大法律原则受到了世界各地的广泛推崇并逐渐上升为法治的基本原则。但经过对我国近些年来的问责实践展开探究，清晰可见问责制在我国大多会被强调为对违法责任的追究。而一出事就换人或者动辄对官员“一票否决”的逻辑却难言合理、公平，极易挫伤官员的行为热情，必将造成官员在碌碌无为中终日祈祷着任期内不要发生重大差错，这一点也给我国的预算问责能力敲响了警钟。因此，真正的问责制应当是由角色担当、说明回应与违法责任三部分组成，而不仅仅只有违法责任这部分内容。质言之，由角色担当、说明回应与违法责任组成的“三段式”问责制才是我国动态性问责机制建构的方向。而从我国修改后的《预算法》和修订后的《条例》来看，动态性的预算问责机制显然尚未建立，这就使得建构动态性的预算问责机制并将其纳入预算治理体系显得至关重要。比如在这次突如其来的“新冠肺炎”疫情防控中，动态性预算问责机制的重要性无疑就得到了深刻彰显。在疫情防控中，防疫抗疫的事务必然会有突破预算的，但这些事又不得不去做，预算治理体系的运行力在当时就理应依靠动态性的预算问责机制加以保证。

而与此同时，“如果规则体系要有强制力，那么就必须有足够的人们自愿遵守它。如果没有出于自愿的合作，借以创造权威，就不可能树立法律和政府的强制力。”[25]所以，提升预算治理能力中的执行力有赖于公私主体的联合努力与治理主体的多元协商[26]。换言之，预算治理能力中的执行力如果完全被框定在高密度预算规则体系的窒息环境下，势必会造成纯粹强调理性导向、技术把控与长官崇拜的思维模式，最后定将出现各方主体矛盾丛生的结果。有鉴于此，未来需要在预算领域贯彻以回应型代替压制性、以协商性代替管制性的思维模式[27]，在保障预算公权力合法行使的条件下为预算权利人提供更广泛的参与平台，以此增进各方主体在预算共识、预算决策、预算结果中的认同感和归属感，从而使预算治理能力得到较大幅度提升。