京津冀区域创新型人才流动的政策因素研究

文/臧昕（新疆社会科学院）

2019年1月，《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》正式把人才顺畅流动的有关工作提升到国家战略层面的部署中，从政策体制着手使人才顺畅流动，尤其要发挥市场在人力资源流动配置中的主体作用，进一步激发人才活力，在人才和智力等多方面提供有力的保障[1]。尽管创新型人才流动领域内的研究成果较为丰硕，但是大部分研究成果的主要目的在于分析城乡收入差距、就业、产业结构调整、区域经济增长等此类因素与创新型人力资本流动之间的关联，而针对创新型人力资本流动中的政策因素研究较少。

国内关于京津冀区域人才流动的政策因素研究从影响京津冀区域创新型人力资本合理配置的相关因素展开研究，包括宏观层面的教育投入力度、区域产业布局与定位、招才引智的政策施行方式、区域经济发展程度；中观层面的企业人才战略；微观层面的性别、户口性质、家庭因素等。赵丽萌（2018）认为，使区域创新能力增强的两方面因素是自主创新与人力资本投入。若技术资金投入低于阈值时，需要制定吸纳创新型人力资本的政策增强区域创新能力[14]；陈福中、刘成、卢景新（2019）指出，增强人力资本，特别是增强创新型人力资本的教育投入力度，可以从供给侧结构性改革的角度加快技术创新的步伐，进而刺激区域产业机构优化升级。杨雪，樊洺均（2019）研究发现，性别、户口性质、家庭人口数等个体因素对于创新型人力资本流向决策影响显著，程度较弱；而潜在流向区域的经济发展程度对于创新型人力资本的影响程度较强，经济发展程度较高，人均收入处于高位的区域对于这一群体的吸引力较强[15]。京津冀区域的创新型人才流动会产生何种影响，大多研究为经济发展程度、区域产业布局等，很少就政策施行的角度给予相关分析。

本研究考虑以上两方面问题，尝试借基于扎根理论的分析方法对于相关的政策进行分析，同时与借助nvivo11.0软件对上述抓取的政策文本文件的内容分析的结果进行对比，从而得出上述政策文本的核心内容以及侧重要点，进而提出相关的政策建议。

一、数据收集与研究方法

（一）数据收集

在本研究中，政策文本数据采集工具为大数据爬虫工具。该工具的优势在于，数据采集为自动采集，同时面向全网数据源进行采集，数据的广度和深度都可以保证。

在本研究中，政策数据的时间采集范围为2010年1月1日至2019年12月31日，即聚焦采集在这一时间段内国家和京津冀地区发布的人力资本相关政策数据和与这些政策数据高度相关的国家发布的人力资本报告（例如：《中国人才发展报告》《人才工作理论研究报告》）。采集主要使用关键词进行采集，研究所确定关键词为“人才”“高层次人才”“创新型人才”“紧缺人才”“创业项目”“重点实验室”“创新项目”等。

在数据采集渠方面，为了使政策文本的相关度得到保证，本研究所依据的政策文本大部分来自公开渠道。主要来源有两个：

（1）中央部委一级：主要为国务院以及国家人力资源和社会保障部、国家科学技术部等国家直属机构出台的政策文件，多属于国家层面的战略性政策的范畴。

（2）地方政府一级：主要为地方政府以及其直属机构出台的政策文本。

这些政策文本大多公布在政府门户网站，以及其直属机构的门户网站上。

通过以上方法，采集的政策数据总量达217394份，具体统计情况详见表1。

表1 政策文本统计总表

以北京市人才相关的政策文本抓取为例，通过大数据爬虫工具抓取之后，保存在Excel表格中，将抓取的政策文本同官网的模块，包括发文字号、关键词、公文种类、发布部门等对应起来，进行进一步的数据清洗工作和数据整理工作，从而建立政策文本数据库，共计312篇政策文本。

（二）研究方法

基于对目前有关扎根理论应用的研究成果的梳理，本研究按照如下步骤开展分析：

（1）界定研究问题的边界。对研究目标清晰表述，从而使接下来的工作围绕研究主题展开，数据分析的适用性和准确性都可以保证[16]；

（2）样本选取。样本选取围绕本研究的研究目的，来源为国家层面以及京津冀区域相关部门的官方网站公布的人才政策文件，在条件允许的范围内，尽可能广泛地搜集其他的相关政策文件，使政策文本的代表性与普遍适用性得到保证；

（3）对分析单元的概念进行界定。搜集例如某一符号、字段或者独立的词组、句子或段落甚至整篇文献作为分析要素，进一步构建分析单位；

（4）分析维度构建。围绕本研究的研究目的，确定本研究的分析维度和对应的二级分析指标；

（5）对分析维度进行编码。依照（4）的分析维度构建的结果，归纳整理政策文本样本数据，进行编码工作，接着对政策文本进行量化转换，利用Nvivo11.0工具就政策文本的语义等方面分类统计；

（6）信度检验。信度检验有类目信度和判断者信度两种检验方式，要求所构建的分析指标必须两两互斥。本研究的信度检验方法为判断者信度检验，采取编码者信度和编码者之间信度两种信度检验方式进行信度检验。编码者信度检验是指同一编码者在不同时段对同一文本内容进行编码；编码者之间信度检验指同一时间段内不同编码者对同一文本内容进行编码。两者都是检验编码一致程度的信度检验方式；

（7）分析汇总。对前述编码得出的数据进行必要的解释和分析，同时与理论基础相结合，进行进一步的分析，得出相应的结论。

二、研究过程

（一）政策样本选取

本研究样本选取依照如下的操作步骤进行：界定政策文本收集范围。为了在准确性和代表性两个层面保证政策文本选取的严谨性，本研究进一步整理筛选，将发文机关是国务院、全国人大和其直属机构的政策文件单独列表整理，保证政策因素的权威性。选取文体为法律法规、规划、意见、办法、通知公告的政策文本，文体为复函、批复的政策文本因为内容重叠，或者意义不大已被剔除。另外为了保证政策文本的时效性，本研究剔除一部分已超过政策施行有效期的政策文本，只将现行有效的政策作为分析对象。

本研究按照“序号——政策编号”的规则整理之后的政策文本，从而构建人才政策文本数据库。由于篇幅所限，本研究仅将部分政策文本列出（见表2所示）：

表2 京津冀区域人才部分政策文件列表

（二）分析单元的界定

本部分的分析对象为第二章节数据采集形成的政策文本数据库以及知网数据库和万方数据库的政策文本数据：其中，国家层面119份，北京市范围83份、天津市范围78份，河北省范围62份。为了保证政策文本的针对性和权威性，本部分首先略读和初步筛选政策文本数据库中的政策文本，将相关度和政策效度均不足的样本剔除，最终确定316项政策文本为分析单元，其中国家层面的政策文本有110份，北京市出台的政策文本有75份，天津市政府出台的政策文本有70份，河北省政府出台的政策文本有61份。另外，本研究依照“序号—政策编号—文本序列号”规则对每条政策文本内容进行相应的编码。限于篇幅，本研究并未把全部文本的编码情况展现，部分政策文本编码如表3所示。

（三）分析维度的构建

本章节的分析对象为第二章节数据采集的结果以及补充的政策文本，接着采用结构化编码的方法构建分析维度，对政策文本的内容深入分析。之后，采用自然编码的方式进一步确定构建的政策因素分析维度。

（1）分析维度确定

现阶段学术界中对人才政策进行内容分析的研究成果相对较少，对其归纳主要集中在以下两方面：其一是把人才政策以政策结构的方式进行划分，例如孟华把人才政策划分为发展型政策和福利型政策两种政策类型，并基于此搭建政策吸引力框架，就省级高层次人才相关政策展开吸引力评价[6]。吴江就针对海外人才这一群体实施的政策进行分析时，将其细分为海外人才正义群体进行政策分析时，将人才政策细分为奖励型、保障型和发展型三类政策。其二是基于政策内容本身展开分析，划分为“工作条件、经济待遇、生活保障”三个分析维度。本研究基于2011年到2019年这一期间出台的人才政策，经过分析编码环节得出的结果，借鉴周雨露的研究结果，以“工作环境、薪资待遇和社会保障”三个维度从理论角度着手进行人才政策分析维度体系的构建。其中工作条件指的是使人才工作、晋升以及其他相关方面受到影响的外部条件，例如岗位聘用、职称评定等因素；薪资待遇主要指资金补贴、岗位薪酬以及其他方面的经济待遇；社会保障主要指的是使创新型人才生活受到保障的优惠措施，例如落户、居留、住房等一系列措施[7]。

（2）文本编码统计

在对人才政策分析维度的关键词进行确定之后，本研究利用Nvivo11.0工具统计整理归纳之后的政策文本。首先，分析单元用整理得出的316条政策文本表示，数节点设置为前述选定的人才工作条件、人才经济待遇、人才生活保障三个维度，反复研读这316条政策文本，对其进行逐级编码，从而延伸出若干个子节点。另外，在对政策文本进行逐级编码的过程中，一定要考虑到同词异形的状况，需要进行一定程度的主观判断，编码完成后，进行语义归纳整理，合并纳入对应的子节点中，按照“参考点—子节点—树节点”逐层编码。就该步骤来说，当出现多个同义关键词时，只对其中一个关键词进行编码，当出现不同含义的同义关键词时，需重复编码。最后整理归纳子节点，统计各个子节点的占比与频数，提取二级分析指标，提取标准为出现5次及以上政策文本的子节点可以作为政策因素分析的子节点。具体如表4所示为更进一步的子节点提取。

表4 人才政策文本的分析维度及其频数

（四）信度检验

对于分析指标体系的构建来说，利用上述分析的方法分析受主观影响的程度较大，因此，信度检验是政策文本分析的重要环节，从而使政策文本分析结果的可靠性和准确性得到保证。本研究的信度检验方法为判断者信度检验，采取编码者信度和编码者之间信度两种信度检验方式进行信度检验。编码者信度检验是指同一编码者在不同时段对同一文本内容进行编码；编码者之间信度检验指同一时间段内不同编码者对同一文本内容进行编码。两者都是检验编码一致程度的信度检验方式。本研究借鉴迈尔斯进行信度检验时采取的方法，即根据获得所有编码者一致意见的编码数量与所有的编码数的比值判定是否符合信度有效的标准，C1，2表示获得两位编码者一致同意的编码数量，C1，C2分别表示两位编码者各自认同的编码数，如式1所示，为信度计算公式：

通常情况下，信度系数位于[0.8，0.9]区间可以认为分析结果是可接受的，若大于0.9，则信度较高。为确保分析指标以及相应具有的客观性，本研究基于自身（编码A）的结果，请两位专业人员（编码B和编码C）对上述316条政策文本进行再次编码，得到编码结果B和C，并对编码结果进行两两比较，计算相同以及差异的编码部分，得到的信度结果如表5所示。

表5 信度表

表6 人才政策文本的分析指标

（五）分析指标确定

本研究利用定性方式，基于扎根理论，对第二章节采集的数据以及进一步借助知网数据库和万方数据库补充的政策文本而形成的政策文本数据库进行指标提取分析，形成了如表4所示的政策文本分析指标。该套指标体系包含3个一级指标和15个二级指标，其中，工作条件有7个指标，薪资待遇有3个指标，社会保障有5个指标。总体而言，该套指标体系对于上述界定的分析单元均有覆盖，均来自提取政策文本分析的结果，与政策分析指标体系构建所遵循的原则相符合，可以作为下一步研究工作的支撑。

由于一部分分析指标具有一定程度的自明性，本研究仅针对部分自明性不够明显的维度做出如下解释：聘用条件（F1）：研发岗位或者领导职位聘用创新型人力资本群体承诺的职位待遇，包含编制、职级待遇；职称评级（F2）：针对创新型人力资本群体给予的职称评级的认定，并且在职位晋升过程中，有一定程度的政策倾斜，例如可以按照业绩能力水平作为职位晋升的依据，而任职年限与职务级别这两个因素对于职位晋升的影响较小。项目支持（F3）：创新型人才群体在进行创新创业项目申报时所给予的指导和政策帮助；荣誉表彰（F4）：优先推荐创新型人才群体获得荣誉表彰申请的通过；发展平台（F5）：指政策对于创新型人力资本发展平台的倾斜力度，其中包括资金的投入力度；行业发展（F6）:指创新型人力资本所处的行业的发展程度，包括经济发展程度，创新型人力资本一般处于研发产业，属于第三产业；经济发展（F7）：创新型人力资本流向地的经济发展程度，一般情况用国内生产总值（GDP）表示；一次性补贴（F5）：一次性发放给创新型人力资本的补助；岗位薪资（F9）：政府对于创新型人力资本所享有的薪酬的规定，包括工资、股权、奖金等方面；落户（F12）：创新型人力资本群体可申请落户的条件、所必经的流程，还包括随迁人员是否可包含配偶或未成年子女。

（六）权重计算

本研究将和法作为赋值权重的方法，如下所示为n阶矩阵权重计算公式：

其中用Aij表示Aj比Ai相对重要的程度。如表7所示为三个一级指标权重。

表7 京津冀人才政策一级分析指标判断矩阵

由表7可知，工作条件权重为0.484，薪酬待遇权重为0.351，社会保障权重为0.163。显然，工作条件具有较高的重要程度，薪酬待遇的重要程度次于工作条件。

三、对策建议

（一）立足区域，构建差异化政策

政府施策应当以当地实际的经济发展现状为中心，应当围绕区域产业的实际发展情况，侧重产业转型升级时期短缺的人才类型，合理制定施策方向，使出台的政策具有较强的靶向性。北京作为京津冀区域核心城市，应当将自身的人才吸纳优势与辐射作用充分发挥出来，同周边区域的优势产业形成良性格局；天津因为自身具有港口优势区位，吸纳外资的能力较强，应当将产业侧重点放在高技术含量的制造业上，形成吸纳高精尖技术的优势集群效应，同北京智库机构形成联系密切的产学研合作关系；河北地区依托京津冀协同发展，充分利用在京津冀区域占据的区位优势，合理高效利用两地的优势人力资源，同时依托自身的基础产业优势，吸纳相应的人才聚集。京津冀三地充分利用自身的优势，统筹产业规划，建立特色产业园区，将此作为吸纳创新型人力资本集聚的载体，形成优势人力资本的良性流动，引导高精尖人才合理有序转移，构筑三个区域各自的人才库。

（二）重视发展，打造人才平台政策

由于京津冀区域中创新型人力资本多聚集在京津两地，河北地区较少，自身具有创新型人力资本分布不均的弊端。构筑创新型人力资本聚集平台，其一可以对京津冀区域的这一群体的合理流动形成良好的推进效果，建立产业园、示范园、科研机构等，借此吸纳更多优势创新型人力资本集聚；其二依托京津冀区域协同发展政策，使这一群体有了更多发展机会，逐步从京津冀区域以外的地区吸纳人才，最大限度保障三地的既得利益。详细来看，一方面要摒弃落后的传统管理模式，破除年龄、学历等方面的限制，在晋升职称评定等方面，尽最大可能地支持创新型人力资本。同时鼓励“柔性引才”模式，例如科研人员在职或离岗时，允许到其他地方兼职，期间的身份和待遇保留，同时也允许保留其在企业就职期间因为企业作出贡献而获得的薪酬回报和股权激励。同时应当进一步完善人才公共服务，解决制约区域内人才流动的障碍，如医疗、教育等因素，摸索实现三地公共服务一体化的道路，从而进一步减小人才流动所需的成本。而对于高层次稀缺人才这一群体来说，三区域可联合出台“区域人才绿卡”政策，使这一群体在教育住房以及其他方面得到一定程度的优惠，从而使京津冀区域对于国内外优秀创新人才具有更大的吸引力，从而推进创新型人力资本良性流转，进一步实现人才集聚的知识共享机制的建立，进而形成面向周边区域的辐射效应，从而避免一部分高层次人才择业就业方面的困难。

（三）落到实处，完善社会保障政策

就政府施策方面，首先京津冀三地应当进一步构建顶层人才发展机制，基于利益共享的前提制定与人才相关的战略规划,进一步推进京津冀各区域内人才政策的制定和对接。三地政府在政策对接时，应当将人才集聚效应最大化作为标准，探讨实现人才良性流动和人力资本共享的新政策，在人才引进、流转、管理等方面形成区域内统一的政策标准，特别是与人才社会保障落户等方面有关的政策对接，要以统一的服务标准和政策口径为前提。对于政策落地方面来说，除了要增强区域人才相关政策的监控力度和反馈机制以外，同时要充分了解人才流动与集聚所反映出来的特点和规律，分析当前人才流动所存在的痛点，从而实现对症下药，形成完善的人才跟踪政策，使京津冀区域人才集聚协同发展有了更加有力的政策支撑。

就资源配置方面，从人才安居环境来说，由于京津冀区域的购房价格在全国范围内排在前列，从而使人才定居面临着较大的生活压力，因此京津冀地区就公共基础服务方面应当以廉租房建设作为侧重点，对于符合创新型人力资本相应政策条件的优秀人才应当在一定程度上给予住房租房方面的现金补贴，吸纳创新型人才来三地落户就业。而由于河北地区在京津冀区域三个地区内房价属于较低价位，因此应当完善交通网络建设，从而减少创新型人力资本流动时所需的交通成本，同时给予其他方面的政策福利优惠，导致京津区域过多的创新型人力资本向河北地区分流，从而实现人才优化配置的目标。另外，从人才流动和生活环境方面考虑，三个区域应当进一步完善公共服务体系，特别是医疗和社保方面转移的基础工作，进一步消除人才流动后产生的隐患，使人才集聚具有更强的吸附性和稳定性，从而实现人才流动和工作环境之间的良性互动循环，真正实现来得了，留得住，干得好。