古代“公务员”的薪资待遇

马金华

【关键词】俸禄制度 王朝兴衰 官吏 薪酬改革 【中图分类号】K23 【文献标识码】A

中国有据可考的俸禄制度最早可追溯到西周。在“王土王臣制”下，西周“分田制禄”，天子按爵位之差，将土地分封给王室诸侯，各诸侯可在封地自行征税，以给其用，且世卿世禄。春秋以后，地主阶级兴起，卿禄世袭引发他们不满，随着宗法制渐趋破坏，“分田制禄”乃向“秩禄制”转变。战国时期，秦国商鞅“量功受禄”，凡斩敌首级者，奖励军功，进阶爵位，按爵定禄。

秦汉沿袭了“秩禄制”。秦统一六国后推行郡县制，各级长官皆由中央任免，按秩定酬。汉承秦制，同时规定万石级三公月俸350斛，中二千石者180斛，依次递减，一百石者月俸仅16斛，而斗食佐吏仅为8斛。东汉按半钱半谷发放，但俸额基本沿袭西汉。根据度量衡折算，在前贤测度基础上可估测两汉时期官吏俸禄应在2000-105000斤米左右。

魏晋南北朝时期，曹魏政权按“九品中正制”定俸给禄，“秩禄制”向“品位俸禄制”发展。因长年征战，经济受到较大破坏，官吏俸禄有所降低。西晋时，官设九品，按品定酬，如一品月俸五斛，同时赐予绢绵百匹。至东晋与南朝时，朝廷授给禄田，令官吏自行收租，以代俸禄。按东晋时期禄田为标准，县令每年可得田禄500石左右，都督为3000石左右，同时还有杂项供给。此时北方鲜卑族建立的北魏政权开始汉化，改变部落式“行赏制”，模仿“九品中正制”将官吏设为18等，置官班禄。北魏分裂后，继统政权北齐与北周沿袭并发展了北魏之制。此外，尚有一些绸匹俸额。北朝还有“依户给俸”“给公田”“永业田”等其他收入。

及至隋唐，發展并定型“品位俸禄制”。隋创三省六部，俸禄依级而定，京官分一品到八品，按品给俸。外官又分九等，按所辖户数定俸。唐代对官吏俸禄进一步细化，将官吏分为三十等，禄定十八级。贞观年间，京官正一品可得禄米岁俸700石，正九品得40石，外官正一品可得禄米岁俸650石，正九品得54.5石。此外，京官还有一些职田与料钱。开元年间，正一品京官可得月俸31贯。外官有禄无俸，但有职田与力役，二品可分田1200亩，九品亦可分250亩，都远高于前代。晚唐时外官俸禄进一步增加，如节度使月俸约80贯，料钱200贯，粗略估计，晚唐节度使年俸可得20万斤米左右，为前代之最。

宋代官俸比唐代还高。宋代官吏构成较为复杂，京官中有宰相、枢密使、参知政事、枢密副使、三司等，官僚机构盘根错节，相互牵制。正俸构成中，宰相每月俸料300贯，禄粟100石。地方官中有判官、推官、知县事、县令、主簿等，俸禄不一，如县令正俸每月可得10-20贯，还可分得4-6顷职田，每年约可收租200-500石。此外，宋代官吏还有一些公使钱、给券等变相俸禄。但俸禄并非全额发放，有折变之法，每百文只能发到80%左右俸钱，剩余20%折为实物。如按照度量衡粗略换算，县令每年收入约为400-900石，折合约30000-70000斤米。藩镇仅算职田收入，即约可得150000-250000斤米，可推测，宰相、枢密使俸禄或高于此。南宋时期又多次增俸，相对于宋初约增七八倍，单从俸额上看，宋代较之前代为历朝最高。

元代对官员依品定俸，俸禄支付以纸钞、银两为主。至元年间，于九品之中，按三等给俸。如从一品上等每月可得俸钞300两，中等250两，正九品上等只得40两，中等35两。如遇物价上涨，则折俸成栗。同时，官吏还有职田收入。因元代米价变化较大，难以换算具体俸额，但元代物价飞腾，到元中期物价上涨近10倍，或可推测官吏实际俸禄并不太高。

明朝基本沿用按品给俸，将文武官员分为九品十八级，按级别发放禄米俸钞。如正一品可得岁米1044石，正六品得120石，从九品只得60石。发放时俸钞折色。与前朝不同的是，百官除明初分有职田外，到明中后期难以分及，官俸单一，实俸贫薄。以知县为例，其年俸约为90石，但要用钞或布折色部分。按正统年间标准，知县只能得米27石，余下折钞630贯。按当时物价，630贯钞约值1500文左右，约仅可购得1石米，按度量衡折算，故县令每年约可得2000斤-3000斤米，仅为宋代的5-10%。正一品大员，按永乐年间换算标准，也仅可得米50000斤左右，俸禄之低，或为历代之最。

清代入关以后，沿袭按品定俸制。京官正一品可得俸银180两，俸米180斛；二品可得俸银155两，俸米155斛；从九品可得俸银31.5两，俸米31.5斛。外官俸禄按品级与京官相同，但无俸米。知县每年俸银45两，约可购45石大米，即其年俸约为大米5400斤，仅比明代略高。京官正一品俸银俸米折算下来也仅略高于明代。

薪酬作为一种激励手段，对王朝兴衰有着十分重要的影响。一般将相适的考核系统嵌入激励的俸禄制度，往往能驱动官吏干事创业。但恰恰相反的是，古代王朝受到政治环境、物价水平、官僚设置、治国理念等多重因素影响，俸禄普遍偏低。在政权渐趋稳定后，官僚链式贪腐，导致民怨四起、起义不穷，与竭蹶的财政、相背的民心、僵化的行政并行交织，一同将王朝统治拖入深渊。

从激励引导维度而言，不同俸禄的机制设计会产生不同的制度效应。历代王朝在俸禄制度设计时就认识到了这一点，主张通过优厚报酬激发官吏的行政动力。如商鞅规定“能得甲首一者，赏爵一级，益田一顷，益宅九亩”，秦人纷纷“以战死为吉利，病终为不详”，最终势如破竹，一统天下。可见，适当的俸禄激励于王朝兴盛大有裨益。然而，厚俸未必兴国。周代“分田制禄”，周天子将天下之土分给王室诸侯，诸侯享有极厚的俸禄，不仅可在土地上自行征税，官爵还可继承，但事与愿违，各属封国割地为据致王室衰微，诸侯连日征战，民不聊生。秦统一六国后，虽废分封之制，但西汉初期又实行了“郡国并行制”，将天下之地分封给王室大将，终引发七国之乱。故厚俸并不一定能产生最大的激励效应，这似乎与正向激励理论背道而驰。事实上，对官吏的考核方式亦决定了激励效果。周天子考核官员是为简单的“天子巡狩”“诸侯述职”等形式上的考核。秦一统后，采“上计”之制，即官员每年需将境内赋税多寡、户口增减、盗贼狱讼等项，编造计簿，逐级呈报，如绩考不称，官吏面临的不仅是削俸减禄，甚至可能降品临罚。因此，即使历朝官俸无法与周代相媲，但逐步完善的百官考核制度也能让官吏基本安其本分。即使是待遇最低的明代，由于有考满、考察、监察、回访等考核，加之张居正改革施行的考成之法，各级官吏基本可守职岗，维持王朝运转。由此或可窥见，适当的俸禄激励措施，配以相适的考核之法，或能激励官吏的行政行为，带动王朝兴盛。

一个历史的悖论在于，即使官吏考核严密，但俸禄极厚的宋代却未能实现长治久安，而俸禄极薄的明代也并非顷刻间土崩瓦解，其中缘由，则要综合政治环境、官僚设置以及君主偏好，衍生到非正式制度进行分析。

第一，社会环境与俸禄制度。以宋代为例，其表面俸额确为历代之最。然而，进一步考虑宋代社会环境与经济水平，可发现或许并非如此。古代君主以儒家治天下，到宋代形成程朱理学，家族制度颇为盛行，一家数十口杂居之情遍载史籍。宋官杨亿在《武夷新集》记述，其“身乃覉客，扶老携幼，去里离邦。良贱相从三十余口，衣食所给并出于臣”，一家三十余口仅靠官俸二十五贯，难以贴补家用，故其屡次上呈希冀解职。此外，宋代科举制度已趋成熟，与汉唐举孝廉、请荫佑不同，宋代科举多为“寒门取士”，他们一切家庭生活用度只仰俸缗，加之宋代后期物价飞腾，多重因素下，不少官吏月禄不继，生活堪忧。可见，宋代多数官员俸禄或许并非十分丰厚。

第二，官僚机构的设置、国家财力与俸禄设计。古代官僚机构的设置呈现膨胀的趋势。一是从整个王朝来看，在政权初定时官吏较少，随着王朝逐步稳定，官吏数量大幅增加。二是从数千年历史时段分析，官吏数量更是经历了膨胀性增长。从王朝时段来看，唐贞观年间京官约为3千人，会昌年间增至6千以上。宋初官员约为1万人，仁宗时增至2万人，徽宗时近5万人。如从更长历史时段考察，数量膨胀则更为显著。冗官的直接后果就是冗费，一方面导致官俸周转不足，俸禄增长空间较有限；另一方面给财政造成巨大负担。

第三，君主治国理念与俸禄的随意性。君主理朝，或与社会环境相关，或与个人经历与喜好相关。如周代的分封制禄是宗法制的映射，体现出周天子“王土王臣”的治国理念。秦重用商鞅推行军功爵制则是封建生产方式的政治映衬，体现出秦主“耕战合一”“按功量禄”的理念。秦汉后各朝按品定禄，反映了中央集权、强化官吏管制的思想。然而，部分君主的个人经历与喜恶也直接影响了俸禄方式。如汉高祖建汉之初，为表彰功臣、安置皇室，施行了“郡国并行”，分封与郡县式俸禄并存。王莽窃汉后，主张恢复周礼，用金、银、龟、贝、钱、布等六种货币代替西汉通行的五铢钱给付俸禄。北宋赵匡胤黄袍加身后，时忧大臣窃权，乃杯酒释兵权，给功臣极优的待遇，同时为使官吏相互牵制，广设官员，造成冗官冗费。明太祖朱元璋起于草莽，曾目睹元末官员的贪腐之行，成为帝王之后，对官员颇为吝啬，以致明代官吏俸禄极为虚薄。整体而言，在数千年的历史中，官吏俸禄演化呈现出固定性特征，但又与君主喜恶交织，呈现出随意性。

以上三种路径，与王朝财政并行交错，造成的直接后果就是低下的官吏俸禄。自古以来，各代王朝施行的是量入为出的财政政策，而历朝统治者标榜轻徭薄赋，忌讳苛捐杂税，在岁入既定的情形下，僧多粥少，官员俸禄低下便成必然。如前所述，一般认为厚俸之最的宋代并非十分优厚，其他朝代可揣而知。既定低俸之下，非正式收入便成为可能。一般的王朝规律是，在政权初定时，统治者多励精图治，奉行轻徭薄赋，即使官吏俸禄较低，但多能恪守本心。而随着逐步安定，有的统治者开始奢靡，不少皇帝沉迷于求道炼丹、个人享乐，例如宋徽宗沉迷字画荒废朝政，明嘉庆帝沉迷炼丹二十年不上朝……庙堂之高莺歌燕舞，江湖之远钞虚俸少。俸禄鲜薄，未可责廉，饥寒切身，何以清白？故官吏贪腐现象层出不穷。

不可否认的是，不少君主意识到薄俸致腐，乃取养廉之法遏制腐败。然而正如陈锋所言，“增俸未必养廉，薄俸未必致腐”。王朝初期即使薄俸，但君主若能励精图治，吏治亦可清明。如朱元璋肃贪，雷厉风行处置腐败官员，起到了立竿见影的效果。但若是王朝中后期再整肃吏治，或许积重难返。制度经济学的路径依赖原理深刻揭示了一旦事物萌芽，如由其生长，即会形成路径依赖，进而发展成固有之制。官吏俸禄亦是如此，如东晋时朝廷授给禄田，令官吏自行收租，以代俸禄，基层官员渔侵百姓便成必然，即使宋齐梁陈不乏图治之主，而此制已成依赖，难以更易。

（作者为中央财经大学财政税务学院教授、博导，中央财经大学财政税务学院博士研究生毕学进对本文亦有贡献）

【注：本文系2020年国家社科基金重点项目“近代中国政府间事权与财权划分研究”（项目编号：20AJY018）与2015年国家社会科学基金重大招标项目“清代财政转型与国家财政治理能力研究”（項目编号：15ZDB037）阶段性成果】

【参考文献】

①陈锋、刘经华：《中国病态社会史论》，武汉：武汉大学出版社，2013年。

②陈锋、邓苗苗、曾那迦：《增俸未必养廉，薄俸未必致腐》，《廉政瞭望》，2021年第4期。

③黄惠贤、陈锋：《中国俸禄制度史》，武汉：武汉大学出版社，1996年。

责编/邓楚韵 美编/杨玲玲