如何推动赣南等老区与粤港澳大湾区高质量联动发展

陈景云 杨爱平 梁盛平 钟悦颖

提 要：

赣南等革命老区与大湾区高质量联动发展是落实“双循环”战略，缩小区域差距，实现共同富裕的必然要求，也是发挥示范性作用的战略需求。大交通、规则及平台是制约要素流动的广度、社会融合的深度及“双循环”力度的三大关键因素。未来应建设铁水联运大交通综合网络，打造战略支撑点；激发赣南苏区市场主体活力和社会创造力，优化营商环境；加强平台引领，提升综合承载力；瞄准赣南苏区“绿色+红色”比较优势四个方面来推动双区高质量联动发展。

以瑞金为中心的赣南等原中央苏区（以下简称“赣南苏区”）是土地革命时期中华苏维埃共和国临时中央政府所在地。长期以来，党中央高度重视赣南苏区的发展，中央援助资金累计超200亿元；2021年4月，国务院办公厅印发的《关于印发中央国家机關及有关单位对口支援赣南等原中央苏区工作方案的通知》进一步明确指出中央对口支援从原来的31个县区增加到43县区，从江西省的赣州、吉安、抚州3个市增加到包括福建省三明、龙岩在内共5个市。赣南苏区与粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）联动发展不仅是落实中央对口支援政策的体现，也是新发展格局下走向高质量发展、实现共同富裕目标的重大经济过程，对全国革命老区发展具有标志性意义和示范性作用。

（一）有利于改变赣南苏区的落后面貌，缩小区域发展差距

截至2020年，赣南苏区GDP从2012年的6053.67亿元增长到12959.63亿元，增加了6905.96亿元，增幅为114.1%；人均GDP从2012年的27112元增长到58214元，增长了31102元，增长幅度为114.7%。然而，赣南苏区域内81%的面积属于山地、丘陵地形，耕地面积严重不足，规模化生产不够，加上受历史战争创伤以及资源过度开采等因素影响，整体基础设施薄弱，民生等问题突出，仍是集中连片的欠发达地区。

一是经济基础比较薄弱，人均GDP落后于全国及其他革命老区。赣南苏区2020年GDP仅占全国GDP的1.29%，人均GDP也只有全国平均水平的80.4%。具体来看（见图1、表1），2020年赣州、吉安、抚州、龙岩、三明五市GDP分别为3645.20亿、2168.83亿、1572.51亿、2870.90亿和2702.19亿元；人均GDP分别为35380、48529、38731、90393和93871元。五市的人均GDP均低于其所在省份的人均GDP（江西省：55061元；福建省：110506元）；从横向上看，赣州、吉安和抚州三市的人均GDP也都低于遵义（56307元）和延安（70160元）的人均GDP。

二是居民可支配收入整体比较低、需求动力不足。2020年，全国居民人均可支配收入32189元，城镇居民人均可支配收入43834元，农村居民人均可支配收入17131元。赣州、吉安、抚州、龙岩、三明五市城镇居民人均可支配收入分别为37031、39608、36628、40190和39259元；农村居民可支配收入分别为13036、16491、17385、20150和19533元。可见五市城镇居民人均可支配收入都低于全国的平均水平，且赣州、吉安两市农村居民人均可支配收入也低于全国平均水平。另外，赣南苏区2020年的社会消费品零售总额为5106.75亿元，相较于2019年增加了321.16亿元，增长率为0.1%，占江西和福建两省社会消费品零售总额（28997.45亿元）的17.6%，但增长率远低于江西、福建两省平均14.1%的水平。

三是财政收入低、社会公共服务发展落后。“十三五”时期，赣南苏区43个县区中共有国家级贫困县13个，占比为30.23%，长期依赖中央和省的输血，虽然2020年底国家级贫困县全部脱贫摘帽，但发展底子仍比较薄弱。2020年五市财政收入分别为491.03亿、307.34亿、216.59亿、329.8亿和170.15亿元，增长率分别为1.1%、2.1%、1.7%、1.5%和1.0%；不仅财政收入均低于遵义的924.75亿元，而且增长率与遵义的15.7%增长率相差甚远；另外，赣南苏区的负债率超200%，高于地方政府平均负债率水平。

从医疗卫生机构床位比来看，截至2020年底，赣州、吉安、福州、龙岩、三明每千口人拥有床位分别为6.0、5.9、5.2、6.2、6.0张。五个市床位比均低于全国每千口人拥有床位6.3张的水平（见图2）。

（二）有利于激发赣南苏区绿色发展动力，提升“碳交易”价值

赣南苏区自然生态资源得天独厚，拥有国家生态文明试验区1个，国家级森林公园26个，森林覆盖率达到70%以上，不仅高于江西、福建省的平均水平，而且是全国平均水平的3.5倍，环境空气质量优良率接近100%。赣江、贡水、章水、沙溪、汀溪等众多河流湖泊纵贯其中，赣南苏区水能资源理论蕴藏量达1000万千瓦以上，主要河流断面水质达标率高于90%，可开发量超800万千瓦。赣南苏区良好的生态环境和宜居特性有利于发展生态旅游业和养老产业，带动餐饮、住宿、娱乐等相关行业的发展。

另外，2021年中央政府工作报告指出，“十四五”时期，中央要求单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%，加之按照2030碳达峰和2060碳中和目标，中国从碳排放的顶点到零点只有30年时间，这比欧盟用的71年、美国的45年分别少了41年和15年，“碳斜率”非常陡峭，减排压力非常大。在“十四五”时期的两项指标和“双碳”目标约束下，未来每年中国碳排放量将会达到30亿到40亿吨的规模，每年需减排3.2亿吨，无疑将给碳排放、碳交易相关行业带来广阔的发展空间，并衍生出多领域多样化的投资机遇。比如，仅以现货交易来估算，每年交易最高额度就可达80亿元。赣南苏区优越的生态环境与大湾区建设有着共同的生态利益，是大湾区不可或缺的生态合作伙伴，具有扩大碳交易价值和推动产业合作联动发展的优势。

（三）有利于发挥资源互补优势，推动高质量循环发展

赣南苏区地处长三角、大湾区、海峡西岸经济区等几个战略接合部，具有承东启西和沟通南北的独特区位优势，不仅是大湾区劳务和农副产品的输出地，也是大湾区的经济腹地，更是畅通区域双循环的战略支撑地。现阶段，赣南苏区工业园未利用空间充裕，盘活存量土地的潜力巨大；同时稀有矿产资源丰富，素有世界钨都和“稀土王国”之称，钨储量占全国的2/5和世界的1/3，全球每年70%的中重稀土、60%的黑钨都产自赣南苏区，未来升值潜力和市场开发潜力也非常大。截至2020年底，赣南苏区稀土产值已经超过1000亿元，到2025年，稀土矿业及其延伸产业总产值将达到5500亿元。赣南苏区的区位和比较优势具备大规模承接大湾区产业转移、形成产业发展配套协作和梯队发展的潜力；特别是伴随粤赣欧班列开通，苏区更是大湾区打造“一带一路”强支撑点和实现高质量发展和“双循环”战略的前沿阵地。

综上，赣南苏区作为大湾区发展辐射带的前沿阵地，赣南苏区与大湾区联动发展是落实“双循环”战略，发挥资源互补优势、激发内在动力、缩小区域发展差距、实现共同富裕的必然要求，也是发挥示范性作用的战略需求。

（一）大交通对接不够，制约要素流动的广度

在“双循环”新发展格局下，双区联动发展需要实现双区的有效对接，这既要硬联通，也需要软联通。当然，以交通为基础的硬联通居首位。目前赣南苏区公路总里程为124236.48公里，占全国高速总里程的2.4%；高速公路4929.89公里，占全国高速总里程的4.4%。然而，当前赣深高铁未开通、龙武高铁尚在建设，赣粤运河仍未着手规划，赣南苏区的高等级公路、铁路网建设不够，铁水联运大交通网络欠发达，使得赣南苏区成为长三角、大湾区、海峡两岸经济区包围圈中的一个洼地，土地、资本、人才、技术、碳等要素流动活力不够、独立且关联的运行回路未完成，严重影响双区全方位、多领域开放合作，以及产业和空间的整体布局。

（二）规则共振不够，制约社会融合的深度

赣南苏区整体发展基础薄弱，不仅人均GDP低于全国水平，而且内部人均GDP倍差达2.68倍，城乡居民可支配收入倍差超全国2.56倍水平，五市间以及城乡间发展不均衡化突出，这不仅严重影响了居民的消费动力和水平，而且不利于赣南苏区营商环境的建设。赣南苏区不仅放管服改革不充分，且内部协同性不够，比如与大湾区知识产权保护，高端人才来赣南苏区工作涉及的子女教育、职称评审，以及医疗等公共服务等方面未能有效对接；进而导致其在吸引大湾区资本、承接产业转移、“无差别”办事体验等方面存在着各自壁垒，未能形成同频共振、无缝衔接，社会整体融合深度不够。

（三）平台搭建不够，制约“双循环”的力度

平台数量的多寡、级别的高低直接影响到双区联动发展的质量。由于双区联动发展涉及跨省行政区，所以省级及以上政府的驱动和合作框架的搭建显得更加必要。目前，赣南苏区打造的大湾区“菜篮子”工程以及在特殊农产品销售等方面取得了一定进展，但双区在会展、园区、公共服务共建共享等平台建设上仍存在不足，整体对接大湾区的精准度还有待进一步提升。

另外，2012年《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》提出把赣南打造为我国南方重要生态屏障。2021年《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》又明确指出坚持绿水青山就是金山银山理念，促进生态保护和经济发展、支持赣南等原中央苏区建设长江、黄河、珠江流域重要生态安全屏障，同时加强对历史遗留矿山生态修复，开展尾矿库综合治理，推进采煤沉陷区综合治理，推动将部分厂矿旧址、遗址列为工业遗产。为此，如何促进建设生态安全屏障区，发挥生态安全屏障区的经济价值，需要高层互动。目前，这种以高层互动为基础的高级平台并未有效搭建起来。比如，中国6大稀土集团中有3家主要依托粤北、赣州和龙岩的稀土资源，但三省稀土產业发展层次不一，南方稀土统一市场未形成，在开采总量控制、排污控制、生态修复、减少碳排放等方面未能形成有效的协议和合作机制。另外，双区也缺少推进生态绿色一体化发展的环境污染联防联控联治机制和生态补偿机制。总之，平台数量缺乏以及级别偏低导致双区联动发展承载力不足，制约着赣南苏区比较优势的发挥。

（一）中央统建铁水联运大交通综合网络，破除赣南苏区南北向交通瓶颈，打造“双循环”战略支撑点

一是在加快开工瑞梅铁路，开展景鹰瑞铁路规划研究，启动济广与厦蓉高速会昌联络线前期工作的基础上，积极推动赣粤运河建设。赣粤运河是国家“四纵四横两网”高等级航道网布局规划的重要组成部分，它北连长江、南接珠江，穿越鄱阳湖、赣江干流，跨越江西、广东两省至珠江出海，全长约1275公里，其中约790公里在江西省境内，目前，仅剩相隔直线距离5-10公里不通航。建成后的赣粤运河，能有效链接长江、珠江两大水系，实现江河直达、江海互通，运输成本仅为空运成本的1/20，公路运输成本的1/5，铁路成本的1/2；1500万吨以上的年通航能力将构建起“绿色、低成本、快速”的物流通道，有效提升基础设施支撑保障能力，不仅可以极大地带动赣南苏区的排洪、发电、养殖、旅游等产业发展，而且有助于推动长江和珠江经济带串联循环发展新格局的形成。

二是在“粤赣欧”班列常态化运营基础上，提升赣州机场区域性国际航空枢纽地位，推进与深圳盐田港、广州港等口岸对接合作，提升赣州国际陆港能级，鼓励资源互补，打造跨区域多式联运中心，实现“跨省、跨关区、跨陆海港”通关新模式，将赣州打造成粤赣省际区域性的交通枢纽城市和“一带一路”核心前沿支撑点，形成赣南苏区内物流、外物流和国际物流三位一体的“大物流”体系。

（二）激发赣南苏区市场主体活力和社会创造力，优化营商环境，增强对大湾区资本的吸引力

双区联动高质量发展需要打破制度性壁垒，促使循环从初级阶段的单一要素循环向高级阶段的多个要素规模循环迈进，其逻辑是规则的一体化，这不仅是存量对接，也是增量对接，更是创新对接：

一是对标大湾区，进一步优化赣南苏区的市场准入制度，推行全产业链放权，提供项目建设、企业运营全流程等服务，实现大湾区市场执法标准、技术标准、监督管理等有效衔接，提升投资贸易便利化水平。二是加强信用和知识产权保护体系建设，实现信用、知识产权保护、应急指挥等信息资源互通、互认和互用。三是重点探索协同创新机制，加快赣南苏区数创智联科技产业园建设，推动北斗应用、物联网、时空大数据创新应用，促进生物医药等特色产业协同发展；对接广深港澳科技创新走廊，推动科技创新共同体建设。持续推进国际贸易“单一窗口”建设，在实现“互联网+口岸服务”基础上进一步深化“一站式作业”改革，共同拓宽国际市场，服务“一带一路”建设，以及为港澳与赣南苏区居民往来提供便利条件。

（三）加强平台引领，提升综合承载力，深化产业对接合作

制度成本很大程度上决定着区域联动的可能性，为此，中央应给予双区联动发展以更大的支持：一是谋划赣深高铁、赣粤运河经济带开发区、海关特殊监管试验区，摸索金融合作示范区、“飞地经济”示范区建设等。二是充分发挥泛珠三角区域合作行政首长联席会议、经贸洽谈会等平台作用，建立和完善与大湾区高层对接对话和部门协商合作长效机制，共建综合性国家科学中心、国家技术创新中心以及重点实验室等技术创新研发平台，统筹谋划产业布局，推进产业链、供应链向内外、上下延伸，有力有序有效承接大湾区产业梯队转移，实现“孵化在大湾区、产业化在赣南苏区”，“研发在大湾区、生产在赣南苏区”。三是引导和鼓励大湾区赣商、闽商的异地商会、行业协会等社会组织发挥桥梁纽带作用，同时支持企业、机构在大湾区资源聚集地设立离岸科创平台，大力引进新技术、新产业、新业态。

（四）瞄准赣南苏区“绿色+红色”比较优势，依托“大交通+规则+平台”三大元素，聚焦生态、康养、文旅一体化发展

良好的生态环境是赣南苏区的底色，红色文化是赣南苏区的本色。要坚持生态文明建设导向，加快推进与大湾区协同的环境保护科学基础研究，共同推进生态绿色一体化发展，共筑南方生态安全屏障区：一是以绿色为支撑点，写好红色文章，充分发挥苏区革命遗址群、古田会议会址、起义指挥部旧址、“将军县”“红军乡”等“红色之旅”的影响力和感召力，拓宽面向大湾区的康养文旅推介渠道、建立发展联盟，加开广州、深圳、珠海等地高速列车，建设苏区至大湾区3-5小时便捷通达圈，精准规划佛山—广州—赣州—龙岩康养文旅精品线路，支持开通广州—深圳—赣州专列线路等，让“绿色+红色”的旅游成色更足，把赣南苏区打造成大湾区的后花园。

二是推進环境污染联防联控联治，不断提升赣南苏区自然生态系统的固碳能力。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》围绕生态文明建设总体目标，为做好碳达峰、碳中和工作、加快推动绿色低碳发展，为维护国家生态安全、促进经济社会发展全面实现绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化而发挥生态保护补偿的政策导向作用。赣南苏区强大的碳汇能力不仅可以舒缓自身节能减排的压力，也可以对外出口获取生态补偿以及实现碳要素双循环；不仅可为实现双碳目标贡献赣南苏区力量，而且有助于破解“绿色与富有”相矛盾的难题，提升赣南苏区人民的收入水平，向“共同富裕”这一目标快速迈进。

（作者单位：华南师范大学政治与公共管理学院；国研科技集团。本文是国家社科基金重大专项《加强中日大湾区双循环促进两国长远发展》（批准号“20VGQ005”）阶段性成果）