浅析农村集体土地使用中存在的问题及对策

陈晓红

（安徽省合肥市土地整治办公室，安徽 合肥 230071）

1.农村集体土地使用的意义

农村集体土地是指农村集体所有的土地，也可以称作是劳动群众集体所有的土地。集体是专指乡（镇）、村、村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权。农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。农村土地是农业赖以发展最基本的资源，农村土地是农民赖以生存的根本，农村集体土地在一定程度上承担着社会保障的功能。

2.农村集体土地使用过程中存在的问题

2.1 集体土地管理制度不完善

农村集体土地在农民的使用中不改变土地用途的情况下，按照《农村土地承包法》的规定进行。中国的城乡土地呈现出了两种结构：一种是土地归国家所有，一种是土地归集体所有，两种产权把土地市场一分为二。

从20世纪80年代开始，经济发达的地区因为城镇和农村城镇化不断发展，集体土地使用以出租、转让、抵押等形式在集体中自发进行流转土地的现象经常发生，不管是数量上还是规模上都有着不断扩大的趋势，自此集体建设用地就在市场上客观存在。国家在对集体土地流转使用制定的制度上还不够完善，致使其中产生了不必要的经济损失。一是随着企业自身发展的需求，企业间的合并、重组及股份制的改变都涉及农村集体土地流转的情况，导致土地产权问题不明确；二是企业间债务的原因，使农村集体土地被司法机关拍卖、转让；三是把闲置的农村集体土地进行出租；四是近郊的农民把自家的宅基地进行转让、出租，使得集体土地的使用权发生了转变。不仅乡镇企业土地进行流转，农村的集体土地也以买卖、出租等形式进行流转。在广东、上海、江苏等地为了解决国有建设用地不足和农民开始参与工业化和城市化的背景下，大量的企业开始使用农村集体土地，使得农村集体土地被迫进入市场，国家在这方面的制度管控还不够完善。农村集体土地大量被用作建设用地一个非常重要的外在因素就是工业化、城市化对集体土地进行流转，随着社会经济的发展，农村集体土地流转一直处于比较尴尬的状态，不但影响着集体土地的推进，也对经济的发展起到了制约作用，因此，改善农村集体土地管理制度是建设社会主义新农村的首要任务。

2.2 集体土地集约利用程度低

集体土地利用不集中一个主要问题就是农村居民点分散，不能把集体土地集中利用起来。一直以来，我国农村居民的居住形式一直都是独门独户，即使一些地区的村民已经发生了改变，但相当一部分地区仍然采用独门独户的形式。农村布局的分散，导致农村宅基地占用耕地的比例逐年上升。现在农村的土地比较散乱。人均农村居民用地不合理，远远超出了国家标准，存在着一些私搭乱建，占用集体土地的现象。近年来，随着工业化进程的推进，农村涌现出了大批青年人进城打工，导致大量集体土地闲置，导致大量耕地撂荒，集体土地利用率较低。我国大部分的农村采用传统的耕作方式，许多农作物的种植布局极不合理，产品种植种类单一，产量低，无法充分发挥集体土地最大化优势。

2.3 农村集体土地管理信息化水平低

科技不断进步，我国信息化技术取得了一定的成就，但是在很多农村地区，信息化水平还处于发展初期，发展进程缓慢，信息化水平较低。信息化建设滞后，不能将信息化很好地投入到农业生产中，大部分农村地区的集体土地使用管理中信息化数据库仅仅只反映土地利用现状。信息化技术可以在一定程度上提高生产水平，使生产信息适时进行更新，有很强的时效性，不但可以节约人力成本，还可以节约经济成本，减少不必要的损耗，使资源分配变得更加合理。由于现阶段大部分农村地区没有全面提高集体土地管理信息化水平，一定程度上制约着经济的发展。

3.解决农村集体土地使用过程中问题的对策

3.1 完善农村集体土地管理制度

对农村集体土地使用中的管理严格立法监督。在农村居民中建立基层组织管理委员会，一起对集体土地管理制度提出相应的完善意见，让老百姓真正参与到制度完善过程中。加强对征用土地程序的审批，规范土地征用制度，让人民群众的知情权受到保护，集体土地使用过程中的环节都能公开化、公平化、透明化。在农村集体土地制度制定的过程中，要找到政府、农民群众、集体土地使用者的平衡点，尽量做到更加合理，更加完善。把集体土地的用途作为制定制度的标杆，以市场作为辅助，确立合理的农村集体土地经济利益分配。完善集体经济组织的运作机制，加强对农村集体土地使用的管理，将集体土地的收益与人民群众的利益结合起来，保障每个村民的合法权益不受侵犯，保障完善的农村集体土地制度下的集体经济稳定增长，使农村居民可以从中获得更多的经济收益。

目前，我国正在积极探索集体经营性建设用地入市，缓解了城市用地短缺和农村粗放用地之间的矛盾。《中华人民共和国土地管理法》在立法层面作出了规定。土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。新土地管理法明确规定集体用地的入市范围为工业、商业等经营性用途。积极意义在于盘活农村集体土地资产，促进了农村集体经济的发展。集体土地入市是一项双赢的利好政策，一是为城市的发展提供了土地资源，缓解了经济发展和土地资源有限性之间的紧张关系；二是农村村民也可以分享到集体土地入市所带来的经济利益，即获得土地的增值收益。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠予、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。表明城乡同类同价的平等地位，但是在实际操作层面如何合理分配土地收益，还必须结合各地的实际情况制定具有可操作性的法规政策加以明确。

3.2 提高集体土地集约利用率

早期的做法：要有效提高集体土地的利用效率，科学合理地制定农村建设规划，将村民居住点和企业合理布局，促进产业和人口的积聚。在建设社会主义新农村中，应把分散的居民居住点集中起来，引导村民向中心村集中居住，如果农村有条件的话，在征求村民的同意下，可以建造多层住宅，可以更有效地完成农村集体土地的集约使用。鼓励村民进行土地置换，对于自愿向村镇迁移的农民，可以按照退宅还耕面积等量置换城镇房屋面积。即土地置换。近年来的做法有以下几点：一是城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成。建新拆旧项目区(以下简称项目区)应在县级行政区域内设置，合理确定折旧建新规模。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。二是旱地改造为水田。通过数量换取质量，积极开展旱地改造为水田工作进行耕地的提质改造，提高耕地产能。“旱改水”难点在于，解决水源问题。要求项目区周边有充足水源，能够满足新增水田的灌溉要求。所以科学合理规划建立起连接项目区与水源地的配套沟渠和泵站尤为重要。在旱改水项目立项阶段，要做好水源调查和准备工作，并进行项目可行性分析，并由批准立项的县级国土资源部门编制实地踏勘报告。据调查，每公顷水田需要水量约为11250立方米。要根据水田的种植面积计算用水量，提前做好蓄水设施等配套工程。三是全域土地综合整治。是指在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进城乡一体化进程的一项系统工程。目前我市共有4个全域土地综合整治项目试点项目，通过全域土地综合整治试点推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。宅基地退出，是指农村集体土地的使用者农村村民将宅基地使用权依法归还给所有权人，即集体经济组织，并获得合理的经济补偿。宅基地的退出可以提高土地的利用效率，可以使土地资源得到的利用，也有利于耕地保护，盘活农村土地资源服务乡村振兴战略。

3.3 加强农村集体土地使用信息化管理

在农村集体土地信息化管理中，可以把农村土地规划与城乡建设相结合，将城镇居民集体土地使用的有效方法应用到农村集体土地使用中，信息化就成了它们之间的纽带，把农村和城镇紧紧联系在了一起。农村土地信息化管理工作，可以加快现代化农业产业结构的前进步伐，有利于当代现代化农业的快速发展，同时也能够加快农村集体土地的流转过程，为农村实现产业化发展创造更好的条件。在对农村集体土地进行信息化管理的过程中，需要对以前农村集体土地的使用情况和当前的发展状况做充分的了解和分析，对农村集体土地的使用和规划进行合理的布局，使农村集体土地信息化的使用与当前的发展总趋势相适应。对信息化治理方案进行具体的落实，确保建立起符合现代化农村集体土地使用方案，促进土地的使用更具特色化和规模化。

加强农村集体土地信息化管理，一是农村集体土地房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。具体做法可以结合各地实际情况，借鉴城镇不动产确权登记颁证的经验。二是遵循自愿原则。依照法律的规定充分尊重农村村民意愿。三是有偿原则。盘活利用闲置宅基地和闲置的住宅，要结合当地的实际制定合理的补偿标准。切实维护农村村民的合法权益。其中补偿资金的来源可以考虑多元化的来源，如政府的财政，如用于房地产开发也可以由开发商承担部分资金用于补偿。补偿标准可以参考城镇不动产评估方式进行，并进行公示，接受社会的监督。四是将农村宅基地纳入数据库进行动态管理。一方面可以摸清家底。使法律规定的农村村民一户只能拥有一处宅基地原则得到贯彻执行；另一方面使法律规定的宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准得到充分地落实。同时有利于适时地开展管理和监督。五是积极探索鼓励进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地的方法，如积极开展就业培训和文化知识培训，提高农村村民进城就业的能力。使其具备在城市工作和生活的能力，尽快融入城市生活中。

4.结语

我国是一个发展中的农业大国，农民最根本的利益与集体土地息息相关。要强化农村集体土地的管理，积极维护农村居民的合法权益。在立法层面，要制定一系列配套的法律法规来规范集体土地使用行为。其次，在技术层面，要制定一系列规范和规程为农村集体土地的使用提供技术指引。其中需要加强生态保护的整治，农村生态环境的改善，根据不同地区的实际情况制定农村集体土地使用方案，采取切实可行的农村集体土地使用策略。最后，在信息化管理层面，要将更专业的信息化技术手段运用到农村集体土地使用的各个环节中，使农村集体土地的使用更高效、更科学。有利于农村集体土地的合理使用和农村经济效益的稳定增长，有利于助力乡村振兴战略目标的实现。