建党百年我国卫生健康法治建设历程与启示

龚向光

(国家卫生健康委员会法规司,北京 100044)

自1921年中国共产党成立以来，特别是中华人民共和国成立以来，在中国共产党的领导下，国家大力发展卫生健康事业，人民健康水平得到了极大提高。百年来，我国卫生健康法治建设既保障和见证了卫生健康事业的快速发展，保障了广大人民群众的健康权益，也推动和引领了卫生健康事业的改革和发展，满足了人民群众日益增长和差异化的健康需求。回顾百年历程，我国卫生健康法治建设从中央苏区和根据地时期的蹒跚起步，经历了从无到有、从有到精的过程，已初成体系，基本实现了卫生健康各项工作的有法可依、有章可循。

1 建党以来卫生健康法治发展历程

1.1 1921-1949年：中央苏区和解放区对卫生健康法治的探索

从建立根据地开始，中国共产党就着手进行卫生健康法治建设的探索，为新中国卫生健康法治建设积累了宝贵经验。苏区时期，党和苏维埃政府为保障根据地人民群众健康水平和卫生健康事业的稳定发展，制定和颁布了一系列法规条例。由于历史条件的局限，当时很多条文的颁布并没有以正规法条的形式出现，而是以条例、纲要、简章、决议案、训令等形式出现[1]。1931年11月，临时中央政府成立后，通过立法形式确定卫生健康事业的地位，并对医疗卫生工作的组织管理等作出规定，先后颁布了《强固阶级战争的力量 实施防疫的卫生运动》《苏维埃区暂行防疫条例》《关于卫生工作的决议案》《关于开展卫生防疫运动的训令》《红军卫生法规》《暂定传染病预防条例》等，并在《中华苏维埃劳动法》中规定了雇工及其家属所享受的免费医药帮助。这些法律规定的制定实施，确保了苏维埃政府和红军部队卫生健康工作有章可循，有效保障了苏区军民的身体健康，也体现了中国共产党依法治理卫生健康事业的最初探索。

延安时期，1939年《边区政府工作报告的决议》提出“发展卫生保健事业，以增强人民的健康”的卫生工作指导意见。1941年《陕甘宁边区施政纲领》第十条规定：“推行卫生行政，增进医药设备，欢迎医务人才，以达减轻人民疾苦之目的，同时实行救济外来的灾民难民”，并以此作为边区卫生健康事业发展的基本原则，其他卫生健康法规都以此为准则[2]。此外，边区政府还制定了《边区卫生委员会组织条例》《边区卫生处处务规程》《边区保健药社章程》及修正草案，以及《边区医务人员管理规程》《边区医师管理条例》《预防管理传染病条例》《救护工作条例》《卫生部门暂行工作条例》《暂行卫生法》《国医国药奖励优待条例》等法律制度，推进了延安时期卫生健康事业的快速发展，促进了边区和解放区医疗卫生条件的改善，为提高边区和解放区人民健康水平作出了极大贡献。

1.2 1949-1978年：卫生健康法治的初创阶段

新中国成立后，百废待兴，各项经济、社会制度逐步建立和发展，党领导人民开启了中国法制建设的新纪元[3]。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，推广卫生医药事业，并保护母亲、婴儿和儿童的健康。1954年，新中国第一部《中华人民共和国宪法》规定：国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享有这些权利。同时，国家对卫生健康法治建设在多方面进行了探索，颁布了一系列卫生法律法规，主要有：1957年新中国第一部卫生法律《中华人民共和国国境卫生检疫条例》，这在我国卫生健康法治史上具有标志性意义；1950年卫生部公布的新中国第一部计划免疫方面法令《种痘暂行办法》、1955年经国务院批准并由卫生部发布的新中国第一部系统防控传染病法令《传染病管理办法》、1950年劳动部发布的新中国第一部职业卫生方面法令《工厂卫生暂行条例草案》、1953年第一部食品卫生管理法令《关于清凉饮食物管理暂行规定》、1951年经政务院批准并由卫生部公布的《医院诊所管理暂行条例》和《医师暂行条例》《中医师暂行管理条例》、1965年国务院批转的《食品卫生管理试行条例》等。在医疗保障方面，《劳动保险条例》(1951年)和《国家工作人员公费医疗预防实施办法》(1952年)，确立了劳保医疗和公费医疗制度；《卫生章程草案》(1958年)提出了建立农村合作医疗制度的设想[4]等。

这一时期国家发布的卫生法规涵盖了卫生检疫、职业病防治、医院管理、医疗保障、初级卫生保健、药品管理和食品卫生等方面，这些法律规范成为卫生健康法律体系的基础，标志着我国的医药卫生事业逐步步入了法制化管理轨道，开启了我国卫生健康法治建设的初期阶段。但由于我国实施计划经济体制，实施卫生管理的法律依据绝大多数为卫生部颁布的规范性文件[5]。总体而言，这一阶段的法治实践为我国卫生健康法律制度体系的进一步发展构建了雏形。

“文革”时期，社会主义法制遭到了严重的破坏，我国卫生健康法治建设基本处于停滞状态，十年间未进行系统的卫生立法活动，已有卫生法律规范也多未能得到有效执行[6]。

1.3 1978-1990年代中期：卫生健康法治的恢复重建

20世纪70年代末，卫生健康立法工作的重点放在了修订原有行政法规并重新颁布上。1978年，国务院颁布和批准颁布了《药政管理条例》《麻醉药品管理条例》《急性传染病管理条例》；1979年，国务院颁布了《食品卫生管理条例》等[7]。

1982年宪法规定，国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和传统医药，推行计划生育，保护生态环境，防止污染，鼓励举办各种医疗卫生设施，开展群众性卫生活动，保护人民健康。这充分体现了党和国家对人民卫生健康事业的关怀，为新时期卫生健康立法明确了方向，促进了卫生健康法治建设的迅速发展。1982年《食品卫生法(试行)》颁布，这是改革开放后第一部卫生健康法律，在卫生法治建设中具有里程碑意义[5]。1980年代又先后出台了《药品管理法》《国境卫生检疫法》《传染病防治法》等法律，以及《公共场所卫生管理条例》《化妆品卫生监督条例》《医疗事故处理办法》等一系列行政法规。仅在1987-1989年3年间，就出台了1部法律和13部行政法规，卫生健康立法走上了快车道。其间，卫生部还发布了大量部门规章，如1982年《全国医院工作条例》、1984年《疟疾防治管理办法》、1987年《禁止食品加药卫生管理办法》、1988年《医务人员医德规范及实施办法》等，同时各地也结合实际发布实施了一批地方性卫生法规和规章，共同构成了卫生健康法律制度体系。

这一阶段卫生健康立法的特点：一是以保障人民健康为中心，加强公共卫生领域立法，对传染病防治及食品卫生、环境卫生、职业卫生、学校卫生和放射卫生等五大公共卫生领域进行了相应立法；二是适应我国改革开放的需要，加强可能涉及进出口的健康相关产品及国境卫生检疫立法，如药品、化妆品、食品管理等；三是适应私营经济的快速发展，制定了加强劳动者保护和针对私营经济重点领域(如食品卫生等)的立法；四是医政领域立法仍处于起步阶段，除医疗事故处理办法外，仍主要以部门规章和规范性文件进行管理为主。这一阶段的立法，虽然相关卫生健康法律制度的位阶不同，但都在相关领域进行了开创性探索，为后续卫生健康立法提供了宝贵经验。

1.4 1990年代中期-2010年：卫生健康法律制度体系初具雏形

党的十四大提出建立社会主义市场经济的目标，党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，明确提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的总目标，相关经济领域、行政领域等立法工作随之逐步展开。在此大背景下，卫生健康领域立法工作呈现整体推进态势，并在各领域全面展开。

医疗管理领域，相继制定颁布了《执业医师法》《医疗机构管理条例》《医疗事故处理条例》《护士条例》《乡村医生从业管理条例》《医疗废物管理条例》《人体器官移植条例》等一系列法律法规及《中外合资合作医疗机构管理暂行办法》《人类辅助生殖技术管理办法》《医疗美容管理办法》等大量部门规章，有力地规范了医疗秩序，增强了医疗领域依法监管力度，推进了医疗机构(包括社会办医)规范发展。

在公共卫生领域，相继制定了《母婴保健法》和《职业病防治法》，修订了《传染病防治法》和《食品安全法》，出台了相关法律实施条例和《艾滋病防治条例》《血吸虫病防治条例》《疫苗流通和预防接种管理条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》等一批行政法规及部门规章，有力地保障了母婴、劳动者等特定人群的身体健康安全，推进了疾病预防控制、食品安全、病原微生物实验室生物安全等相关领域公共安全建设。

在计划生育领域，先后制定了《人口与计划生育法》《计划生育技术服务管理条例》《社会抚养费征收管理办法》《流动人口计划生育工作条例》，有力地保障了计划生育这一基本国策的依法推进；在卫生健康公益方面，先后制定了《红十字会法》《献血法》《红十字标志使用办法》等法律法规，确立了无偿献血制度等，推进相关公益事业有序开展；在行政执法领域，卫生部相继颁布了《卫生行政处罚程序》《卫生行政执法处罚文书规范》《卫生行政许可管理办法》等部门规章，保障卫生执法的规范开展。

这一时期的卫生健康立法主要呈现以下特点：一是立法侧重点不再局限于公共卫生或药品、食品安全管理等某个领域，经过这一时期的努力，涵盖医疗、公共卫生、药品和食品、计划生育管理、卫生健康公益等卫生健康各个领域的相关法律制度得到进一步加强和完善，极大地充实了我国的卫生健康法律制度体系。二是医疗管理的相关法律制度基本建立，虽然除《执业医师法》外，医疗机构、护士等其他方面的管理都以行政法规或部门规章、规范性文件的形式体现，但适应市场经济体制的医疗管理法律制度体系已具雏形。三是公共卫生相关法律制度体系进一步健全，修订了《传染病防治法》，建立了突发公共卫生事件应急制度；修订了《食品安全法》及其实施条例，建立了职业健康相关制度等。特别是针对部分单个重点疾病制定了相应的法律制度，如《艾滋病防治条例》《血吸虫病防治条例》等。四是立法形式更多地利用了行政法规的形式，如2001-2010年的10年间，共制定了行政法规22部(其中《中医药条例》和《疫苗流通和预防接种管理条例》已为现行法律取代)，远超过前十年的8部和后十年的4部。

1.5 2011年至今：卫生健康法律制度体系的不断完善

2011年初，全国人大常务委员会吴邦国委员长宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。党的十八大将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，加强党对全面依法治国的集中统一领导。党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面依法治国的总目标。2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上讲到法律体系形成时指出：“这是我们取得的重大成就，也是继续前进的新起点。形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”2020年，中央全面依法治国工作会议明确习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。

这一阶段，卫生健康领域紧密结合实际，针对相关重点领域，法律制度体系得到不断完善和健全，出台的卫生健康法律法规主要包括《基本医疗卫生与健康促进法》《精神卫生法》《中医药法》《疫苗管理法》《生物安全法》《医疗纠纷预防和处理条例》《人类遗传资源管理条例》《残疾预防和残疾人康复条例》等，修订了《食品安全法》《食品安全法实施条例》《传染病防治法》《药品管理法》等，并制修订了《医疗质量管理办法》《医疗技术临床应用管理办法》《院前医疗急救管理办法》《医疗机构投诉管理办法》等一大批部门规章。

特别是2020年实施的《基本医疗卫生与健康促进法》，是我国卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律，首次在法律上规定了涉及卫生健康事业发展的一些基础性问题，如公民享有健康权；卫生健康事业根本宗旨：坚持以人民为中心，为人民健康服务；卫生健康事业性质：坚持公益性；基本制度：国家建立基本医疗卫生制度，建立健全医疗卫生服务体系，保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利；医疗卫生人员职业精神：敬佑生命、救死扶伤、甘于奉献、大爱无疆等。同时，法律也将行之有效的相关医改政策提升为法律制度，如分级诊疗、医疗联合体、家庭医生签约、现代医院管理制度、医疗机构分类管理、基本药物制度等。且首次将爱国卫生运动纳入法律制度，并提出一系列的健康促进制度。《基本医疗卫生与健康促进法》的颁布，有利于落实宪法规定，加强顶层设计，进一步完善了卫生健康法律制度体系。

这一时期卫生健康立法的特点：一是在前期法律制度体系已初具雏形基础上，在一些重点领域取得突破，如制定《基本医疗卫生与健康促进法》《精神卫生法》《中医药法》《生物安全法》等。二是根据时代发展和社会需求的变化，加大制修订力度，修订了《传染病防治法》《食品安全法》《药品管理法》，并根据原先的《疫苗流通和预防接种管理条例》制定了《疫苗管理法》等。三是医疗管理的相关法律制度进一步完善，制定了《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗质量管理办法》《医疗技术临床应用管理办法》《医疗机构投诉管理办法》等法规规章。四是发挥立法对改革的引领推动和规范保障作用，适应深化机构改革、“放管服”改革和转变政府职能需要，及时对卫生健康领域相关法律法规进行修订，并加大部门规章和相关规范性文件的制修订力度，确保重大改革于法有据。五是维护法制统一，建立并开展行政规范性文件合法性审核和公平竞争审查制度，定期清理行政规范性文件和相应部门规章。

2 我国卫生健康法治建设的主要成就

中国共产党成立百年来，我国卫生健康法治建设始终在党的领导下，践行习近平总书记提出的“坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”的总要求，坚持以人民健康为中心的核心理念，围绕不同时代面临的形势和任务，加强各项法律制度建设，形成了包括15部法律、38部行政法规和90余部部门规章以及大量地方性法规规章组成的卫生健康法律制度体系，涵盖医疗服务、公共卫生、食品药品等健康产品及中医药、卫生健康公益等各方面。具有中国特色的卫生健康法律制度初成体系，基本实现了卫生健康各方面工作有法可依、有章可循。

一是规范公共卫生与保健的法律制度。我国相继制定了《传染病防治法》《职业病防治法》《母婴保健法》《精神卫生法》等一系列法律法规，涵盖疾病预防控制、疫苗接种、突发公共卫生事件应急、职业病防治、公共场所卫生、学校卫生、放射卫生、母婴保健和生殖健康权益保障、精神卫生等各领域。

二是规范医疗服务的法律制度。我国先后制定了《执业医师法》《乡村医生从业管理条例》《护士条例》和《医疗机构管理条例》等对机构、人员进行管理的法律法规，以及《医疗事故处理条例》《医疗纠纷预防和处理条例》《医疗废物管理条例》《人体器官移植条例》等对医疗服务过程进行管理的法律制度等，基本形成了包括机构、人员和特定技术准入、服务管理、患者权利保护、鼓励和调动医务人员积极性等在内的医疗服务法律制度体系。

三是规范食品、药品、化妆品和医疗器械等与人体健康相关产品的法律制度。我国先后制定了《药品管理法》及其实施条例、《食品安全法》及其实施条例，以及《疫苗管理法》《化妆品监督管理条例》《医疗器械监督管理条例》《血液制品管理条例》《放射性药品管理办法》《麻醉药品和精神药品管理条例》《医疗用毒性药品管理办法》等法律法规，以加强对食品、药品、化妆品、医疗器械等与人体健康相关产品的监督管理，保证其产品质量，规范流通使用，保障人民群众身体健康。

四是规范中医药保护的法律制度。为了继承和弘扬中医药，保障和促进中医药事业发展，国家制定了《中医药法》《中药品种保护条例》等。特别是《中医药法》，第一次从法律层面明确了中医药的重要地位、发展方针和扶持措施等，为中医药事业发展提供了法律保障。《中医药法》的通过实施对中医药事业发展具有里程碑式的重要意义。

五是规范卫生健康公益事业的法律制度。为了促进卫生健康公益事业的全面发展，发扬人道主义精神，我国制定了《红十字会法》《献血法》和《红十字标志使用办法》等法律制度，确立了中国红十字会的性质、工作方式、自愿参加制度等，同时确立了健康公民自愿献血制度等。

3 对当前我国卫生健康法治建设的主要启示

卫生健康法律制度是中国特色社会主义法律制度体系的重要组成部分。在近百年的发展历程中，卫生健康法治建设既需要服务于我国革命斗争和社会经济发展大局，又有其自身的特点，即必须以公民生命健康权益为中心。回顾我国卫生健康法治发展的百年历程，对当前卫生健康法治建设主要有以下几点启示。

3.1 坚持党的领导

党的十八届四中全会指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”卫生健康法治建设取得的成就，最根本、最关键的就在于坚持了党对立法工作的领导，特别是使党各个时期的重大政策在相关卫生法律制度中得到充分体现。在中央苏区和延安时期，针对疫病流行、卫生状况差、缺医少药等情况，党领导制定的一系列卫生法规，有力地阻止了传染病和地方病的肆虐，提高了人民健康水平，并在实践中逐步探索出了预防为主、中西医结合、与群众运动相结合等卫生工作原则，这也在新中国成立后被确立为卫生工作方针。新中国成立后，针对广大地区特别是农村地区卫生资源短缺的状况，建立健全各级基层卫生组织，满足人民群众的卫生需要，成为卫生工作的一项重要任务，卫生部先后发布《关于组织联合医疗机构实施办法》《县卫生院暂行组织通则》《县属区卫生所暂行组织通则》等办法规定，建立健全基层卫生机构工作全面展开，到1952年底，一个涵盖全国县、乡、村的医疗卫生网络初步形成，有力地保障了人民群众生命安全[8]。在2016年全国卫生和健康大会上，习近平总书记指出“要毫不动摇地把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上”；2019年通过的《基本医疗卫生与健康促进法》明确规定“医疗卫生事业应当坚持公益性原则”，并在相关法律条文中充分体现公益性要求。实践证明，卫生健康法治建设只有在中国共产党的领导下，始终坚持将党的重大决策部署及时反映到相关法律制度中，卫生健康法律制度才不会脱离中国国情和现阶段发展实际，才能保证最广大人民群众的根本利益得到实现。

3.2 坚持维护人民群众身体健康安全

中国共产党自诞生之日起，就坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，并矢志不渝地为之奋斗。正如2014年10月习近平总书记指出的：“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”卫生健康法治自中央苏区探索开始，就始终将维护和增进人民群众身体健康安全放在最核心地位。在中央苏区第二次苏维埃代表大会上，毛泽东将“许多人生疮害病”提升到党群关系的新高度，与党的执政联系起来，这也使中央苏区出台了一系列有关传染病防控的法律制度，其开展的卫生防疫运动也开辟了我国群众性爱国卫生运动的先河。在新中国成立后，不论是“五四宪法”还是“八二宪法”，都对如何保障人民健康权利作出明确规定。为落实宪法规定，《基本医疗卫生与健康促进法》明确规定“国家和社会尊重、保护公民的健康权”。在卫生健康各项立法中，都将落实人民群众健康权贯彻始终，如《母婴保健法》的立法目的就是“保障母亲和婴儿健康，提高出生人口素质”，《执业医师法》的立法目的之一是“保护人民健康”，《精神卫生法》的立法目的是“维护精神障碍患者的合法权益”等等，这些都反映了卫生健康法律制度虽涉及领域不同，但均以保障公民生命健康权益为根本目的。只有将保障人民群众生命健康安全落实到卫生健康立法全过程，使相关的卫生健康法律及其实施能充分体现人民健康权益，满足人民群众对幸福美好生活的追求，法律制度才有持久的生命力。

3.3 坚持立足国情和卫生健康发展实际

我国卫生健康事业经过改革开放后的探索和改革，逐步走出了一条符合我国国情和特色的卫生健康事业发展道路。相应地，我国的卫生健康法治建设始终坚持从我国国情和卫生健康发展工作实际出发，既顺应时代发展和社会进步新要求，又把握卫生健康事业发展规律和医药技术进步脉络，因势而谋、顺势而为，走出了一条具有中国特色的卫生健康法治建设之路。一是始终结合经济社会发展和政府在不同时代的定位进行立法，如苏区和陕甘宁边区的卫生健康立法，就具有鲜明的地方地点和浓郁的时代色彩[9-10]；再如《艾滋病防治条例》的“四免一关怀”、《血吸虫病防治条例》的“对经济困难农民的血吸虫病治疗费用予以减免”等法律制度，只有在经济社会条件允许后才能出台并落到实处。二是始终结合卫生健康事业发展状况和面临问题进行立法，如中央苏区的《苏维埃区暂行防疫条例》提出发现9种传染病应及时报告、隔离，陕甘宁边区的《预防管理传染病条例》将法定报告传染病调整为二类11种，1955年的《传染病管理办法》调整为甲乙二类18种[11]，1978年的《急性传染病管理条例》调整为二类25种，1989年的《传染病防治法》调整为甲乙丙三类35种。三是针对面临的新形势和新问题进行立法，如随着经济社会发展，精神卫生问题越发受到重视，2012年及时制定了《精神卫生法》。四是强调卫生健康立法的专业性，如针对医疗技术的快速发展，国务院2020年将《生物医学新技术临床研究和转化应用管理条例》列入立法计划。

3.4 实现立法与重大改革决策相衔接

我国卫生健康立法始终将卫生健康事业发展和广大人民群众面临的主要卫生问题作为立法基础，顺应社会发展的新要求，落实习近平总书记提出的“凡属重大改革都要于法有据”和“发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用”等要求，正确把握改革、发展、稳定的关系，实现立法和改革决策相衔接。在《基本医疗卫生与健康促进法》中，不仅将深化医改中行之有效的相关制度以法律的形式加以固定，更对一些不适宜的举措坚决予以禁止，如该法规定的“以政府资金、捐赠资产举办或者参与举办的医疗卫生机构不得设立为营利性医疗卫生机构”“非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益”“政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构”等。另外，在推进“放管服”改革过程中，及时修订涉及的法律法规，努力做到重大改革于法有据、立法也能主动适应改革需要。

我国卫生健康法治建设的历程已充分证明，坚持党的领导是卫生健康法治工作不断取得进步的根本保证，坚持维护人民群众健康权益是卫生健康法律制度的生命所在。在新时代，要坚持以习近平法治思想为指导，贯彻落实全面依法治国基本方略，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，坚持以人民为中心，积极响应人民群众对卫生健康的新期待、新需要，完成全国人大和国务院立法计划中明确的《医师法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应对法》《生物医学新技术临床研究和转化应用管理条例》等法律法规制修订工作，结合健康中国战略实施，加强重点领域立法，提高立法质量，为推进卫生健康领域治理能力现代化、提高人民健康水平提供有力的法治保障。