家庭发展与社会治理体制机制创新

高扬

此文为“社区治理共同体的建设路径研究”课题阶段性成果

社会治理体制机制建设是加强和创新社会治理的关键环节。改革开放以来，我国经济社会各领域都发生了深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会治理方式也发生了很大变化。然而，现有的社会治理体制仍难以适应快速而深刻的社会变迁的需要。因此，如何形成具有中国特色的社会治理理论，创新社会治理体制机制，构建与我国家庭发展相适应的社会治理新格局，是重大现实问题。

一、家庭发展对社会治理体制机制提出了新要求

自改革开放以来，国内持续的经济发展、大规模的人口流动、各项人口政策的推行等重大经济社会变迁与全球化潮流日益交织在一起，共同见证了中国婚姻家庭的巨大变迁，家庭的组合变得较以往更复杂，家庭的凝聚力渐趋薄弱，现有的社会治理体制机制难以适应我国家庭快速而深刻的变化。因而契合当代家庭发展的社会治理体制机制就成为当前函需解决的重要问题。特别是在我国处于社会转型的历史条件下，从我国当代家庭发展的现实与未来的角度来审视社会治理体制机制创新，不仅是人口理论发展的理性要求，而且也是加强和创新社会治理的必然要求。

1、我国家庭结构的深刻变化要求创新社会治理体制机制。首先，家庭结构日益表现为核心化、小型化。随着社会流动的加强和代际关系的转变使城乡家庭小型化、居住人少化趋势明显。近年来，主干家庭的比率逐年下降，联合家庭则趋于消失，核心家庭的发展空间越来越大。家庭内部亲属结构关系也日益简化，家庭养老压力增加。其次，家庭形式逐步表现为多样化、松散化。随着市场化和国际化的进程，人们的家庭观念意识也在发生深刻变化，家庭又呈现出多樣化的发展趋势。丁克家庭、单亲家庭、二胎家庭、单身家庭、空巢家庭、同居家庭以及跨国跨地区婚姻家庭等多样化的家庭形式在我国也不断出现，预计在后期还会得到增加。家庭形式已经一改过去传统的、单一的模式，逐渐朝着多元化的方向发展。

2、我国家庭功能的深刻变迁要求创新社会治理体制机制。传统的家庭功能结构注重养老抚幼、生育教育、生产生活等作用的发挥，由于当今的家庭日益与社会融为一体，家庭功能结构日渐淡化，出现了几个显著变化：第一，儿童教育与老人赡养功能的部分外化。一些原来由家庭承担的儿童教育和老人赡养功能转归社会承担，出现了部分外化的现象。第二，生产功能的社会性回归。现代社会已把社会生产从家庭生产中分离出来，回归于社会。第三，家庭从“生产单位”变为“生活消费单位”。现代家庭随着市场经济的发展，逐渐将消费作为家庭的重心，通过消费，来满足自己多样化、更高层次的需要。第四，家庭从“经济政治共同体”变为“心理文化共同体”，更加注重心理感情和精神文化生活。

3、我国家庭发展带来的新问题要求创新社会治理体制机制。很多过去可以由家庭帮助解决的问题如养老、单亲抚养、疾病照顾等逐渐成为社会问题，这些都是我国社会治理面临的新任务。一是人口老龄化问题。根据第七次全国人口普查结果显示，2020年11月1日零时，60岁及以上人口为26402万人，占总人口的18.70%，比上年末增加0.54个百分点;其中65岁及以上人口为19064万人，占总人口的13.50%，增加0.46个百分点。据中国老龄协会提供的预测数据，老龄高峰将于2030年左右到来，并会持续十余年到21世纪中叶，60岁及以上的老人可能超过4亿，65岁以上的老年人则会达到3亿左右。人口老龄化的发展趋势使独生子女家庭的养老支持能力开始受到日趋严峻的挑战，有不少家庭会山现不堪重负。二是人口流动带来家庭不稳定。流动人口规模达到历史新高，流动人口流量、流向、结构和流动人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。2020年第七次全国人口普查，我国流动人口总量已接近3.8亿，与2010年第六次全国人口普查相比，流动人口增加1.5亿人，增长69.73%。流动人口现象为社会治理带来了很多不安定因素。三是家庭的各种内部因素造成家庭的缺损。有关数据显示，全国近年来离婚率达到3.4‰，我国每年约新增90万出生缺陷婴儿。各种传染性疾病和恶病呈高发趋势，各种意外性死亡的人口越来越多，如交通事故、食物中毒，生产安全事故等。另据统计，我国每年15-30岁独生子女死亡人数至少7.6万人，由此带来的是每年增加约7.6万个失独家庭。以上各种原因，都会给家庭带来不幸，由此引发的养老等一些列问题亟待解决。

二、扬州加强社会治理的经验做法及存在问题

近年来，扬州市在不断加快经济建设的基础上，大力推进社会建设与社会治理创新，着力解决社会治理中的突出问题，取得了一定的成绩，也积累了不少经验。

（1）扬州社会治理的基本经验

第一，以改善民生为重点加强社会治理。扬州市委、市政府一贯高度重视以民生为重点的社会建设与治理，自2002年以来，每年都发布以民生为主题的1号文件。从解决困难群体和弱势群体的生活困难开始，扬州的社会治理重点不断提升，从解困民生发展到普惠民生、和谐民生，再到幸福民生，形成了更加关注生态环境、更加注重物质生活和精神生活水平的同步提高的社会治理模式。

第二，以促进经济发展为准则加强社会治理。实践表明，社会治理的加强，为扬州的经济发展提供了和谐的社会环境，提供了人力资源和人才资源的支撑，提供了扬州经济发展的精神动力。

第三，以注重社会公平为首要加强社会治理。多年来，扬州不仅重视社会治理创新，同时更加重视社会治理成果的共享，注重社会公平，包括教育公平、分配公平、就业公平和社会保障公平等等，从而维护社会稳定与和谐。

第四，以体制机制创新为保障加强社会治理。扬州历来重视社会治理体制机制创新，在社会治理过程中不断推进体制机制创新，如逐步推进基础教育均衡化，不断深化医疗卫生事业改革等。

（2）扬州社会治理存在的主要不足

第一，社会治理体制不完善。健全的社会治理制度和机制是进行有效社会治理的基础。社会治理体制创新需要建设四个机制，即社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。目前，扬州市为社会治理职权划分和职能配置、法律法规及政策制定以及社会治理机制等还不完善。

第二，社会组织和公众参与不足。扬州市社会组织参与社会治理还出于初始阶段，需要大力加强。在科技教育、医疗卫生、文化事业等领域，政府管不了、管不好的现象时有发生，造成了社会治理成本高而效率低的缺陷屡见不鲜。

第三，治理方式和手段简单粗放。目前，我市的社会治理体制仍然基本属于传统模式，治理手段和方式单一传统。政府包揽绝大部分社会治理功能，但政府各部门的管理又处于分割状态，社会治理相关部门之间合力不强，存在“各个部门都在管，管理死角仍然多”的现象。

此外，还有社会治理理念滞后、政府职能转变不到位、基本公共服务跟不上群众需求等等。

3、当前家庭发展的新形势给社会治理带来的启示

家庭是社会的支撑，没有家庭的健康和可持续发展，就不会有社会的健康和可持续发展。党委、政府在制定发展战略和各项政策、规划时必须充分考虑到家庭的因素与作用，保证多数家庭在社会转型和急剧变动的环境中，始终得到维护和发展。和谐社会是社会资源兼容共生的社会，是社会结构合理的社会，是行为规范的社会，也是运筹得当的社会。党委、政府在制定社会治理政策时，要全面系统地考虑到家庭发展变迁带来的新问题，兼顾各方，兼容并包，用尽可能低的社会成本，最大限度地发挥社会资源的作用。

例如养老问题，扬州市已于1987年就进入老龄化行列，且人口老龄化速度急剧提升，据最新老年人口数据显示，我市60周岁以上老人有115.91万，占总人口25.20%。人口老龄化使得养老问题凸显，已成为政府和社会必须面对的问题。有58%的老年人不愿意和子女同住，19%的老年人对所居住的社区环境不满意，26%的老年人对目前的住房条件不满意。想入住养老机构而没有入住的原因42%是因为没有合适的养老机构，他们盼望有价格合适、出行方便、环境优美、服务齐全的养老机构。但是，调查显示，在家庭养老功能日益弱化的基础上，扬州养老服务存在社区养老不尽人意、机构社会化养老很难满足需求等突出问题。因此，各级党政和有关部门应把发展养老服务列入社会治理的重要内容，纳入经济与社会发展规划，加大建立和完善各類社会保障制度，包括养老保障，医疗保障等，明确工作目标，认真落实责任，切实提高保障水平。由此可见，家庭结构、功能的发展与变迁，对社会治理创新发挥着巨大的推动作用。

三、社会治理体制机制创新的反思与前瞻

社会治理体制是社会治理的机构及其运行方式的设置，社会治理机制是一定的社会治理制度和体制的结构设置及其功能。社会治理创新是一个系统工程，既涉及社会治理制度体制，也涉及社会治理机制问题，无论是哪一领域的社会治理改革与创新，都不可避免地涉及到体制和机制问题。因此，研究社会治理创新应该以立体思维思考社会治理体制机制改革与创新问题。从家庭发展对社会治理的影响来看，创新社会治理体制机制，构建与我国家庭发展现状和趋势相适应的社会治理新格局，建议从以下几个方面着手：

1、切实加强组织领导，不断提升社会治理水平。一是转变政府职能。在加快发展经济的同时，加快推进社会建设，切实加强社会治理创新。把社会治理作为重要内容纳入经济社会发展规划，加快制定、修订涉及加强社会治理的一系列规范性文件，建立完善加强社会治理的规章制度体系。二是加大财政投入。不断改进政府对社会公益事业的投入模式，逐步完善公共财政体制。进一步加大对社会治理领域人力、物力、则力的投入，确保有人干事、有钱办事，为加强社会治理、维护社会稳定提供有力保障。三是加强社会治理工作的组织协调。逐步打破所有制、部门、行业界限，进一步形成社会公益事业举办主体多元化的格局。同时，明确社会治理工作扎口部门，建立社会治理工作联席会议制度，统筹社会治理工作，协调解决社会治理工作中遇到的问题和困难。

2、大力发展养老事业，构建全方位养老模式。一是要加强领导，落实责任。各级党政和有关部门应把发展养老服务列入议事日程，纳入经济与社会发展规划，明确工作目标，认真落实责任。并确定各级民政部门为同级政府发展养老服务业的综合协调部门，同时明确各部门（社保、老龄委、财政局）的职责，各有关部门要加强协作，密切配合，认真解决养老服务业发展中的问题，促进养老服务业健康发展。二是要巩固家庭养老的基础地位。政府应建立补贴制度，财政设立专项养老补贴资金，对居家养老的老人，采取发放服务券的形式，将补贴拨放给社区，为老人购买服务，制定具体发放标准，并以政策加以规范。民政和卫生部门应为家庭养老培训和储备专业化的护理队伍，以满足家庭养老的需求。三是促进社区养老服务发展。搭建社区养老服务平台，为老年人特别是高龄、空巢、多病伤残以及白天无人照顾的老人，提供日托、陪伴、家政、送餐等日常生活服务。建议在每个社区建立一所社区卫生服务站，并按照服务人口配齐医生、护士等医务人员。同时鼓励大、中型医疗机构的医疗服务向社区延伸;建立老年健康治理档案与咨询服务平台，及时为老年人开展健康讲座、咨询、检查、保健、治疗等服务;整合、开发、合理利用社区内的各种资源，为老年人提供学习、娱乐和体育活动场所;培育社区老年人群团组织，倡导有专业特长的老年人回归社区，以老年大学、社区图书室、社区课堂等为载体，在老年教育、社区教育中发挥积极作用。社区应着力发展互助性、收费低的生活服务组织，组织志愿者主动上门服务，以解决老人的实际困难。四是发挥机构养老的补充作用。政府直接设立的养老服务机构，应以中档次、非赢利、护理型养老服务机构为主，重点解决社会急需、市场又不能满足的养老服务问题。对于高档养老服务机构，则应实行市场化、产业化运作机制。对此政府制定相应的政策，支持社会力量投资兴办养老机构。同时政府应给予一定的扶持，如在贷款方面给予支持，并享受免税和减费政策，而且在供水、供电、供热等方面享受价格优惠，同时加强监管，引导其健康发展。

3、实施“三管齐下”，助推“失独家庭”风险化解。据卫生部发布数据显示，在中国，至少有一百万个“失独家庭”，并以每年7.6万个的速度递增。这意味着不用太久之后的中国，将有1000万的家庭成为“失独家庭”。有一项“社会应该怎么救助失独者”的网络调查显示，近八成网友认为应推行政府主导的失独者家庭社会保障机制，六成网友认为应放宽对失独者的领养条件，近五成网友认为应提高对失独者的养老保险投入，近四成网友认为应组织专业人员加强心理救助。目前国家和各地政府对“失独”家庭也已经有一定的政策，但是这些政策实际上仍需进一步完善充实。一是要加大经济支持。据2001年12月份出台的《中国计划生育条例》第27条规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。但对于这个“必要的帮助”究竟是什么样的标准且如何实施并没有明确说明。2007年全国各省市开始推行计划生育家庭扶助政策，“失独家庭”每人每月100-270元扶助金，但这难以解决他们的养老、医疗等问题。2012年6月5日，国家计生委表示，将加大对失独家庭的关注。因此建议出台相关政策，把对“失独家庭”补偿标准提高，以扶持失独老人安度晚年。二是要加强生活照料。从“失独家庭”的现状来看，政府虽然在持续推进对这个群体的关注，却一直停留在对具体的经济政策作一些细枝末节的修改，始终难以彻底解决失独群体目前面临的多重生活问题。因此要发展社区照顾，在“失独家庭”所生活的社区内，由政府人员、专门工作者、民间团体、志愿者、社区群众等对“失独家庭”提供行动帮助、家务助理等，以帮助解决适度老人的生活难题。同时，大力发展社会性的养老，包括机构养老以及社区养老。三是要提供情感慰藉。可由政府主导、社会组织参与，组织各种精神帮扶活动，比如以“亲情牵手”项目为载体，鼓励大学生、部队官兵等青年群体，与失独家庭结为国策亲戚，为他们提供精神慰藉和亲情抚慰;或者由专业心理咨询师或社工师对失独老人进行心理辅导和心理支持。

4、加快培育发展社会组织，创新政府服务方式。一是积极培育和发展社会组织，加大扶持力度，建立社会组织与事业单位公平竞争机制。发展包括社工在内的志愿者服务、协助单亲家庭、隔代教养家庭、身心障碍者家庭或单身家庭等高风险家庭自立。充分发挥企事业单位、社区自治组织、人民团体、行业协会等组织的作用，广泛动员各种社会力量参与家庭领域的社会治理和服务。二是建立政府向社會组织购买社会服务的机制。制定出台社会组织参与政府购买服务和承接政府有关职能的实施意见，从制度和机制上为这项工作的发展提供保障。三是建立政府委托社会组织承担社会事务管理的机制。加大委托力度，将更多的社会治理事务委托给社会组织，并通过建章立制来不断推进。四是建立促进社会组织自身建设的激励机制。协助社会组织加强内部管理，建立和完善各项规章制度，提高内部管理水平。强化对社会组织的监督管理，建立第三方评估机制，对社会组织进行评估，通过奖励、表彰、评定信誉等级、签订委托合同等方式，激励社会组织与政府之间开展广泛合作。

5、创新社区管理服务机制，实现行政管理和社区自治管理良性互动。一是以服务群众为重点，提高社区服务质量和水平。优化社区服务结构，健全社区服务功能，设立多层次的服务内容。大力兴办社区服务中心、服务站点，为居民提供劳动就业、计划生育、老幼托管、扶残助残以及政策法律等多方面的服务;建立以小区为范围的家庭支持（服务）中心，支持有需求长期照顾的家庭，减轻其照顾负担。二是发动公众参与，完善社区居民自治机制。培育社区居民自治意识，积极探索创新社区自治的有效方式，健全社区居民自治规章，规范社区民主决策程序，不断提高社区自治和民主决策水平，围绕提供家庭服务，协助各种型态家庭增进配偶、亲子、亲属间的良性互动。三是健全社区民意表达和监督评价机制。尊重、保护有关家庭多元的价值观念和行为方式，引导社区居民以理性、合法的形式表达个人意愿，畅通民意诉求渠道。进一步深化社区事务公开制度，保障社区居民的知情权、参与权、监督权。

6、加强社会公共安全管理，着力维护社会和谐稳定。一是提升流动人口服务管理水平。进一步改进流动人口服务工作，从基本民生入手，不断改善流动人口的生活条件，切实维护流动人口合法权益。对流动人口实行分级分类管理，对高危人员采取措施实行严控，进行重点管理。切实加强对流动人口居住相对集中地区的管理，对治安问题突出的重点地区进行集中整治。加强资源整合，完善信息平台，加快推进流动人口与综合治理信息管理系统建设，实现流动人口信息社会化采集、动态化管理。二是完善应急管理机制。进一步加强应急管理体制机制建设，着力推进以乡镇、街道为重点的基层应急管理工作，提高基层应急处置能力。动员组织志愿者、社会组织等社会力量参与应急管理，建立政府、企业、社会组织等多元主体之间的应急管理互动机制。三是创新基层公共安全管理体制机制。着力推行基层公共安全管理组织领导一体化，进一步加强乡镇、街道政法综治中心和村（居）综治工作站规范化建设。加快建立各类社区平安建设志愿服务组织，广泛开展各种形式的群防群治活动，最大限度地动员和组织社会工作者、社区居民有序参与社区平安建设，提高群防群治水平。

中国是个大家庭，这个大家庭的稳定和发展，需要千千万万个小家庭的健康发展作支撑和基石。只要各级政府要重视和关注家庭发展，围绕家庭发展不断创新社会治理体制机制，就能有效地促进社会和谐，为经济社会发展提供坚强保障。

参考文献：

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