土地储备工作中存在的问题及对策

魏善行

摘要：众所周知，我国土地资源比较丰富，但是由于我国人口众多，土地利用还存在着一定的不足。为更好地管理和利用我国的土地资源，提高土地资源的利用率，必须做好土地储备工作，以促进土地资源的进一步开发。为此，本文作者以A市为例，结合多年的工作经验，简要阐述了土地储备工作中存在的问题及对策。本文仅供业界同行参考。

关键词：土地储备;问题;对策

土地储备工作是指各级政府在其职权范围内取得土地使用权，包括土地的取得和征用。在法律程序的指导下，通过多种途径，是国家土地资源管理的重要组成部分。这有助于解决当前土地供需矛盾，促进土地合理利用，是符合中国市场基本规律和政府行为的土地利用制度改革。提高土地集约利用水平，推进城市化进程具有十分重要的意义，1996年上海建立了第一个土地储备制度。目前，该制度已经形成了制度框架、部门间的合作、制度的理论和技术支持，积极促进了我国土地的高效集约利用。本文探讨了土地储备管理中存在的问题及管理机制。

1土地储备存在的问题

1.1地方政府对土地储备融资的过度依赖

一些地方政府缺乏经济发展资金，严重依赖土地储备的融资功能，随着城市化进程的加快和土地供求矛盾的加剧，土地储备的融资功能越来越重要。国家加大了土地调控力度。在市场疲软和土地销售低迷的背景下，土地供应适度紧缩，在市场上涨的情况下，土地供应有所增加。许多地区的发展都存在着资金不足的问题，由于土地资源稀缺、政府主导，土地储备融资功能成为地方政府融资的重要手段。导致土地储备规模不断扩大，资金不断到位，为城市化建设提供了资金保障。我国大部分省份土地储备基金总额占土地储备基金总额的40%以上，高达80%，过度依赖土地储备基金，无法与市场需求相匹配。

1.2赔偿标准不统一，相关法律不健全

目前，我国五种土地储备中有四种可用于现有建设用地和新建建设用地，我国建立的土地储备制度最初主要用于存量建设。土地储备工作包括地价、附属补偿、安置、土地企业建设等费用[1]，国家始终坚持以人为本的原则，重点保护失地农民的合法权益，充分尊重公民的财产权，逐步完善和理顺既定的补偿标准。但是，由于相关法律的不完善，这些补偿标准的界定不够明确，双方都考虑到各自的需要，补偿价格差异很容易发生。土地储备处置工作应从全面建设和谐社会入手，更加慎重。

1.3部门间的协作和协作效率低下

土地储备工作是一个系统工程，涉及规划、交通、财政、国土等多个部门，需要各部门之间加强协调与配合，而在我国政府部门的机构设置中，这些部门又不属于同一体系，沟通不多，协作配合效率很难提高。因为手续繁琐，再加上一些责任划分不清楚，各部门之间会出现一定的推诿，从而降低土地储备工作的效率。

2优化土地储备的对策

2.1改进再开发的奖励政策

强化土地一级市场管理，实行“统一规划，统一收购，统一供应”的土地供应机制。加大对收储土地的管理力度，制定土地增值收益分配、分配方案和使用监管的政策措施，建立收储土地统一管理机制。探讨土地增值收益合理的比例分配方式，充分调动各城区和收储对象的积极性，规范有序地推进城区闲置低效工业用地的再开发。对A市城区低效用地进行摸底调查，针对中心城区改造企业、城中村等低效用地制定增值收益分享激励政策，全面有序推进城市管理。探讨制定相关政策，围绕A市工业项目“西减东加”战略，企业“红黄蓝”退出制度，政府财政平台建设，土壤污染治理，加大城市用地规模，建立工作机制，并将其纳入A市“十四五”发展规划。

2.2建立征地资金运行的保障机制

确保储备土地报批、征收补偿、拆迁环节资金充足，确保经省政府批准的储备土地征地工作一次完成，不因补偿不到位而延误。确保前期开发阶段储备土地资金及时到位，实行“三通一平”（通电、通路、通水、通电），达到基础建设条件，实现土地收益最大化。确保土地储备程序整体实施资金的有效落实和顺利运行，加强政府各部门之间的统一协调，集中力量做好保障工作。

2.3合理确定土地储备和供应规模

本文提出了土地储备系数、土地储备周期、土地储备总量和分类的概念，以满足房地产市场的合理需求，保证城市基础设施建设的资金需求，实现土地收益最大化。科学合理地预测住宅用地的储备规模，有序地稳定土地供应，降低房地产市场的波动风险。

2.4科学把握土地储备，合理安排供应时间

依据城市控制性详细规划和年度土地储备计划，结合人口变化预测、住房普查数据、商品住宅库存、房地产用地供应潜力及近三年实际供应规模，合理安排、有序调整储备土地供应总量、结构、布局、时序和方式，全力保障重点领域的公共服务和基础设施建设，提高储备土地的使用效率。科学规划，统筹平衡，合理安排各方面的土地供应，在多目标上寻求动态平衡。

2.5征地补偿与城市基础设施建设深度融合互补

行业规划整合，土地收购储备与城市基础设施建设分属不同的行政部门，工作机制也不一样。在编制土地储备计划和基本建设计划时，要加强部门间的统筹协调，发挥各自优势，实现有效互补。收支额度应互补，土地收购储备收益应根据土地市场状况、城市基础设施投入及发挥作用的时间长短进行合理预测。基建投资要根据城市建设规划，按具体项目确定建设规模、标准。

2.6前期设计阶段，建立土地大储备模式

探讨将城市设计纳入规划条件，作为出让储备土地的前置条件，将储备土地供应的相关内容纳入A市法规和技术标准，深度融合储备土地收储流程，建立完善“出让前纳入出让条件—出让后纳入审批内容—竣工后纳入规划核实”的“三纳入”工作机制，确保重点区域城市设计能够有效指导土地供应。逐渐探索建立“五统一”（统一规划，统一征收，统一管理，统一开发，统一供应）的土地大储备模式，把住宅用地纳入土地储备机构统一储备，着力构建由“生地”向“净地”“熟地”转变的运作机制，真正发挥土地储备作为土地一级市场“调整器”的作用[3]。

3結论

总之，尽管土地储备工作发展迅速，但仍缺乏可供借鉴的经验。开发利用过程中，应结合实际，及时发现土地储备工作中存在的不足和问题，进行研究和及时调整，为开发利用奠定良好的基础。

参考文献：

[1]刘浩.新形势下土地储备转型路径研究[J].农家参谋，2019（22）：160-162.

[2]张裕利.我国土地储备制度转型研究[J].农业开发与装备，2018（11）：181-182.

[3]马骁，翟婧彤，王振坡.我国土地储备制度转型研究[J].中国房地产，2019（12）：124-134.

烟台市土地储备和利用中心 264000