国家治理视野下的教育自主性：必要、可能与限度

刘争先

(四川师范大学 教育科学学院，四川 成都 610068)

随着中央将国家治理体系和治理能力现代化定为全面深化改革总目标，教育治理体系和治理能力现代化成为教育领域的紧迫议题。学术界基于不同的立场和视角，从治理理论寻找“选择性传统”。[1]一方面，有学者从多中心治理的观点出发，提出政府应该放权，保障作为专业治理的教育自主性，如学校自治、教师自主等。[2]另一方面，有学者从对元治理的强调，提出国家(政府)在教育治理体系中的绝对中心地位，即作为“元治理的唯一主体”。[3]两种观点涉及国家在教育治理中的角色和教育自主性的空间问题，二者实际是一体两面的关系，即教育和权力关系问题。

教育自主性即是在教育和权力关系的问题论域进行讨论。自主与控制的二元框架不能展示教育自主性议题的复杂性。为了更全面地理解教育自主性，我们可以从宏观的教育与国家关系、中观的教育组织系统以及微观的教师实践等层面予以讨论。不同层面的教育自主性都涉及国家与地方治理、外部与内部控制、集体与个人自主等维度。宏观与中观层面提供了微观层面教育自主性的结构性背景，国家与地方治理、外部与内部控制则限定了集体与个人自主的可能空间。不同层面的教育自主性既可能相互促进，也可能相互制约，原因在于其自主性产生的来源不同。比如，随着国家政策的变化，国家放松了对教育系统的外部控制，学校的自主性得以增加，但教师并未获得更大的行动空间。[4]

微观层面的教育自主性已有丰富的研究[5]，伯恩斯坦的教育机制理论(pedagogic device)细致地探讨了中观层面教育自主性何以可能。[6]然而，已有研究过于强调教育场域中教师作为专业行动者的能动性，忽视了宏观视角下国家作为现代社会的治理主体及其所具有的特征对形塑教育自主性的重要性，加之教育治理体系与治理能力现代化是在国家治理体系与治理能力现代化的背景下提出并作为其重要组成部分，因而，在讨论教育自主性的时候，有必要从国家治理的视野具体阐明教育自主性的必要性、可能性及其限度。

一、教育自主性的必要性：弥补国家失败导致的主体缺位

教育自主性的必要性并非不证自明的问题。一方面，教育自主作为一种现代教育理念，得到教育研究者和教育实践者日益广泛的关注和支持。因而，任何对于教育自主性的限制或削弱都是不合理的，是需要予以批判的。[7]另一方面，鉴于教育与政治关系的社会现实，人们普遍对教育自主性持悲观态度。即便是批判教育学的代表人物，阿普尔(Michael Apple)对于教育能否改变社会的看法也并不乐观：“这个不一定。因为它取决于许多人是否愿意为此付出大量艰苦而不懈的努力。”[8]两方面的诉求最终都指向教育自主性，因而我们首先需要论证教育自主性的必要性。

人类教育的领导权经历了从家庭到社会，最终由国家掌握的变迁。19世纪以来，教育领导权由社会到国家的转变是伴随着现代化尤其是现代国家建构的进程而完成的。欧美各国纷纷对原有的教育行政体制做出相应的变革，把教育纳入国家掌控之中，将教育作为一项公共服务提供给国民，以实现公共教育目的。[9]作为教育与国家形成关系研究的“集大成者”[10]，格林(Andy Green)认为，世界各国创建民族性国家教育体系的主要动力在于“为国家提供受过训练的管理者、工程师、军人，推广占统治地位的文化和灌输普遍性的国家意识形态，铸造新兴的民族国家的政治和文化统一体，巩固统治阶级意识形态的霸主地位”[11]。基于对教育发展与国家建构之间关系的考察，格林明确提出“快速构建的国民教育体系既是加速的国家形成过程的推动因素，又是这一过程的产物”[12]。正因为教育与国家的密切关系，尤其是国家建构对教育发展的重要作用，国家的兴衰对教育而言意义重大。

国家兴衰成败的原因及对策是国家理论研究的核心议题。在讨论国家失败前，我们首先要区分失败国家(failed state)与国家失败(state failure)。国家失败是一个国家在实现其对内对外职能过程中遭受挫败的一种事实。国家对内对外职能的全面、持续失败会导致最终成为失败国家。任何国家都不会承认自己的国家是失败国家，但能够承认在具体国家事务上的国家失败。学术界对于国家失败的研究达成如下共识：“发达国家的国家权力过剩或政府干预过多，与发展中国家权威不足或国家能力缺失，均可导致国家失败的结果。”[13]刘易斯(William Lewis)指出：“政府可能会由于做得太少或做得太多而遭到失败。”[14]从国家能力的角度看，国家失败可以分为两种：一种是国家不具备有效的基础性权力导致国家无能；一种是国家专断性权力缺乏有效制约导致国家失灵。

在国家基础性权力的层面，国家治理的首要任务是增强国家能力，推动经济增长，更好地满足民众的公共福利需求。然而，现实的情况是，“大多数政府没能履行那些非常基本的功能，而它们是国家作为一种制度被创立的理由”[15]。普通民众一方面期望国家提供的公共服务越多越好，一方面希望国家的权力越小越好。福山(Francis Fukuyama)在考察了很多发展中国家的政治衰败后指出，这些国家的政治发展焦点往往是建立法治和民主负责制，忽视了国家能力建设。福山指出，“实际上，为了启动经济增长，强大的政治制度往往是必需的；恰恰是它的缺席，将失败或脆弱的国家锁进了冲突、暴力和贫困的恶性循环”[16]。

在国家专断性权力的层面，国家治理需要在限制国家专断性权力的同时，增强国家基础性权力。严格地说，国家专断性权力不可能完全消除。首先，在国家紧急状态下，国家需要法律许可范围内的专断性权力。[1]其次，在民主国家，尽管国家权力受到民主选举和问责制的制约，统治阶层在执政中期或依法不可连任时，可以暂时摆脱选民的制约。因而，即便在国家基础性权力强大的情况下，若国家专断性权力得不到有效的制约，将导致国家失败。对此，公共选择学派进行了系统的研究。公共选择学派认为，政府失败是现代市场经济国家的政府干预所产生的一种普遍现象。正如市场失灵会导致市场失败一样，国家自身也会失灵，如果国家权力超越了合理的界限，就可能导致国家失败。[17]

国家的专断性权力是一把双刃剑，从国家治理的角度看，在两种情况下，可能导致国家失败。首先，国家借助其专断性权力，强制地方政府按照国家的统一部署行动，造成地方政府在执行政策时缺乏必要的灵活性，无法有效实现国家治理的目标，从而导致国家失败。其次，国家借助其专断性权力，制定偏离国家治理目标的政策措施，诱发国家权力的正当性危机，从而导致国家失败。

我国自秦始皇统一六国，建立大一统王朝以来，长期保持着超大规模的治理疆域。一方面，国家内部族群、文化等方面存在广泛差异；另一方面，国家地理空间、人口规模等方面的治理规模使得国家权力下渗基层社会的治理成本剧增。面对超大规模的国家治理规模及负荷，由于国家基础性权力相对有限，国家治理体系的缺陷，国家周期性经历着王朝的兴衰更替。与此同时，由于国家治理规模及负荷，为了获得治理的有效性，国家必须给予地方政府在具体政策执行时的灵活性，从而产生了代理人监控的难题。为了纠正地方政府的过激行为，确保国家的一统权威，国家必须掌握专断性权力。在这一国家治理的逻辑下，中国形成了强国家传统。中国的强国家传统在实现社会整合，推动教育发展方面具有积极作用。也正是在这个意义上，赵鼎新明确指出，后发国家能够发展起来的必要条件是“强国家传统”。[18]然而，不受限制的国家专断性权力将诱发国家权力的正当性危机，最终降低国家治理的有效性。

民国初年，军阀割据，政局更迭，政府无暇也无力实现其包括发展教育在内的各项国家职能。此时，各地教育会在晚清的基础上继续发展，并联合成立区域性、全国性的教育组织，在时局艰难的条件下努力推动教育发展。在江苏省教育会、全国教育会联合会等团体的推动下，在学制改革、发展中等教育等方面取得显著的成效，有力地弥补了国家缺位对教育造成的消极影响，使得北京政府时期教育事业得以承继和发展。[19]

正是认识到国家专断性权力滥用的风险，1930年，复旦大学教育系主任章益在引述柏拉图、亚里士多德等人的观点，论证“国家对于教育的权力”的同时，呼吁国家实施教育的权力需要受到限制。章益将教育行政的事项分为外形和内质两类讨论国家教育的权责。(1)教育的外形包括：检查学生出席，改善教学环境，规定学年长短，教师之资格及薪额，校舍建筑的样式和用材，学校图书仪器之设备，等等。教育的内质包括：教材，教法，课程的编制，教科书的选择，训育方针，学校生活和精神，教师的训练，等等。国家不能专断教育的内质。“因为要保持地方和私人发展的自由。消极方面，防制刻板划一和少数人滥用政治的权力等危害；积极的方面，要以自由实验为进步的基础”，因而“不可轻易受着垄断”。章益据此对比法国、英国和德国三种教育职权类型，阐明国家专断教育的内质对于教育自主性的危害。[20]

由于无论是国家基础性权力引发国家治理的有效性危机，还是国家专断性权力诱发国家权力的正当性危机，最终都会导致国家失败。因而，教育必须有其自主性，从而使得在国家失败时，可以借助教育自主性，补位或者平衡国家失败引发的种种问题，实现教育与国家的良性互动。在国家治理的视野下，国家失败的发生是由于国家缺乏现代化的国家治理体系和教育治理能力。由此，基于教育与国家的密切关系，确立教育的相对自主性，既是弥补或者平衡国家失败导致的主体缺位的需要，也是推进教育治理体系和教育治理能力现代化的需要。[21]

二、教育自主性的可能性：源自国家能力的结构及其不足、限度与悖论

教育再生产理论是教育社会学解释教育和权力关系的重要理论。作为西方第一本运用马克思主义分析学校教育再生产功能的经典，鲍尔斯和金蒂斯1976年出版的《资本主义美国的学校教育》提出了著名的“符应理论”。“符应理论”认为资本主义的学校教育在再生产劳动力的同时再生产资本主义的社会关系。[22]“符应理论”因其结构决定论而抹杀了行动者的主观能动性，低估了学校教育对社会再生产的影响。为了驳斥鲍尔斯和金蒂斯的符应理论，不同的学者主要从教育场域的内在结构(布迪厄、帕斯隆和伯恩斯坦)、行动者的主观能动性(如阿普尔、吉鲁)两方面阐述了教育的相对自主性问题。

然而，鉴于教育的相对自主性问题是在教育和权力关系的论域所引发并讨论的，作为现代社会权力关系的核心主体，国家的视角是不可或缺的。我们认为，国家能力的结构为教育的相对自主性提供了可能空间。所谓国家能力的结构，即国家基础性权力和国家专断性权力的关系及其组合方式。不同国家能力的结构形成不同的国家治理模式，如集权型国家治理模式和分权型国家治理模式。不同的国家治理模式决定了不同的教育自主性空间。相较于集权型国家治理模式，分权型国家治理模式下的教育自主性空间较大。

在集权型国家治理模式下，国家将各种权力集中于中央政府，从治理的内容和形式两方面造成了国家治理的负荷。在治理内容方面，集权型国家由各级政府负责提供各种公共服务。在治理形式方面，集权型国家通过特定的国家权力组织形式，将各项国家事务的最终决定权收归中央政府，“政令自中央出”。随之，相应的责任和压力也由全国集中于中央政府。在这种国家治理模式下，一方面，国家需要保持一统体制，维护中央政府的权威；另一方面，国家需要处理存在族群、语言、宗教、经济发展水平等差异的地方事务，国家内部的多元差异使得国家必须授予地方因地制宜的灵活性。周雪光系统地探讨了集权型国家一统体制与有效治理之间的矛盾。[23]正是这一矛盾给了集权型国家治理模式下教育自主性的可能空间。

此外，即便集权型国家拥有强大的国家专断性权力和基础性权力，民众仍可以消极抵制。斯科特的系列研究呈现了极权主义国家所推动的失败项目[24]，高压统治下逃避国家控制的高地民族[25]，以及村庄农民的日常反抗，包括偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、装疯卖傻、暗中破坏等[26]，细致阐明了国家权力正当性对于国家治理有效性的影响。

在分权型国家治理模式下，国家将各种权力依法赋予不同的职能部门及各级政府，从治理的内容和形式两方面分散了国家治理的负荷。伯恩斯坦从符码分类原则与架构原则的强度变化、不同场域之间的权力关系和社会控制方式之间的关系的角度，认为教育的相对自主性取决于符码分类的强度。[6]基于伯恩斯坦的观点，我们可以进一步推论：教育场域与国家权力的分类与架构的强度影响着教育的自主性程度。如果我们将分类视为教育场域与国家权力之间的界限，将架构视为国家能力的强弱，根据分类和架构强弱值的变化，建立更为细致的从宏观层面讨论教育自主性的分析框架(图1)。

图1 教育场域与国家权力关系的理想类型

基于图1，我们可以根据教育场域与国家权力关系的理想类型，在宏观的国家层面讨论教育自主性问题。我们认为，根据教育场域与国家之间的界限明晰程度可以将教育体系区分为集权型教育体系(如法国、中国)和分权型教育体系(如英国、美国)，分别对应于集权型国家治理模式和分权型国家治理模式。不同类型教育体系更多是提供了教育的相对自主性的可能空间，然而，教育自主性能否转化为实践，从国家层面而言，取决于国家能力的强弱。这就表明，我们不能单单从教育体系是集权型还是分权型来判定教育自主性的程度。例如，相比一个拥有强大国家能力的分权型教育体系，拥有较弱国家能力的集权型教育体系的教育自主性的程度更高。因而，教育场域与国家权力之间界限越模糊，且国家能力越强，教育的自主性越低；反之，教育场域与国家权力之间界限越明确，且国家能力越弱，教育的自主性越高。图1中，四个象限中教育的相对自主性程度的高低依次为：象限Ⅳ>象限Ⅲ>象限Ⅰ>象限Ⅱ。

根据这一理想类型的区分，我们可以增进已有研究的认识。阿切尔(Margaret Archer)指出，高等学校的自主性取决于大学与政治、经济体系在宏观的国家层面的结构关系。她认为，高等院校的经费是否依赖国家等因素对大学的相对自主性程度产生重要影响。[27]基于图1，可以发现，阿切尔更多从国家权力渗透教育场域的三个方面，亦即从国家权力与教育场域之间界限的维度思考教育自主性问题。延续这一分析路径，阿切尔此后具体阐述了集权式和分权式两种不同教育结构下教育体系的起源。[28]按照上述理想类型，阿切尔的研究主要从横向角度解释教育场域与国家权力之间界限程度，以此分析教育的自主性。对于纵向层面，国家权力如何下渗到不同层级的教育组织显得不足。相较而言，国家能力的概念可以有效地解决这一问题。更关键的是，无论是集权型还是分权型，国家都有可以拥有强大的基础性国家权力，进而在纵向层面将权力下渗到教育组织的不同层级。

从上述关于国家能力的结构的讨论中可以发现，无论是集权型国家治理模式还是分权型国家治理模式，都可以发现教育的自主性。在此，我们需要从国家能力的不足、限度和悖论的角度进一步阐明教育的自主性何以可能。

第一，国家能力的不足提供教育自主性的可能空间。所谓国家能力的不足在此主要指的是国家是否具备推动教育发展的财政资源和人力资源等。以晚清为例，晚清政府为了确保修身、读经等课程起到维护清政府统治的目的，通过中体西用的价值分配，教科书编审，教员的培养与检定，严格的学堂管理、考试制度以及视学制度，草创了一套教育机制。

晚清开启了中国现代国家建构的进程，国家开始从传统的间接统治转向直接统治。为了推动新式教育的发展，晚清相继成立了学部、学务处、劝学所，建立起从中央到地方的教育行政系统，将国家权力渗透到基层教育。在此过程中，国家试图将地方督抚、士绅的教育权力收归国家。然而，限于晚清的军事危机和财政危机，不论是学部还是学务处、劝学所，都无法获得最低限度的财政资源和人力资源。晚清国家与社会关系的变化在削弱国家控制能力的同时，提升了学校、教育组织等社会团体在教育中的影响力，这些社会力量借助再情境化的机会，通过修身等课程，传递平等、权利等现代民主观念。与此同时，晚清政府在清末新政中渐次实施的地方自治，允许成立会党组织，允许学生自治等政策，为社会力量，尤其是维新派、革命派吸引及动员学生创造了良好的结构性机会。而政府在学生发起学堂风潮、学生运动后的保守应对措施，如开除学生、严禁干政以及剥夺学生的选举权等，使得获得民主观念启蒙的学生从反对学堂的专制管理走向反抗清廷的专制统治，“以致育才之举转为酿乱之阶”[29]。

第二，国家能力的限度提供教育自主性的可能空间。所谓国家能力的限度在此主要是指国家能力存在其自身的边界，其原因需要从国家自身和国家能力所作用的对象两方面予以分析。

首先，从国家自身来讲，国家能力的实施依靠的是相应的国家职能部门。从横向看，国家政策的实施需要依靠相关国家职能部门的协作。从纵向看，国家领导者阶层，国家各中央机构的领导阶层与地方层次的国家官员对于问题的理解和利益考量存在差异和分歧。因而，国家存在着无法完全弥合这些差异和分歧的限度。例如，南京国民政府时期，国民党中央训练部和国民政府教育部共同负责教育的实施，然而，中央训练部和大学院对于教育的定位是存在差异的。中央训练部作为国民党党务部门，其行动逻辑是执政党的政治逻辑(logic of political)，强调通过教育塑造国民党统治的正当性。蔡元培领导的大学院作为教育行政部门，其行动逻辑是教育系统的专业逻辑(logic of professional)。蔡元培希望教育的实施可以遵循教育的基本规律，确保教育的相对自主性。由于共同负责教育实施的中央训练部和大学院对于教育的理解和定位不同，为教育行动者提供了自主空间。

其次，从国家能力所作用的对象而言，对象群体的多元化决定了国家无力针对每一类型的群体制定有针对性的政策措施。在此，我们以自晚清至民国的教科书编撰问题上国定制与审定制的争论予以说明。国定制的优点在于全国统一标准，达到“一道德而同风俗”的目的，确保价值观念的统一。审定制的优点在于可以针对各地各学校的实际编撰教科书，具有灵活性的优势。然而，国定制教科书不仅不符合中国地域差异的现实，也将导致教科书领域因缺乏竞争而质量低下。[30]

第三，国家能力的悖论提供教育自主性的可能空间。所谓国家能力的悖论是指国家能力与国家权力正当性之间的内在张力问题，这也是国家治理的有效性与正当性之间的张力问题。

鉴于教育在塑造国家权力的正当性基础，培养国民的身份认同，促进社会整合中的作用，国家以及其他社会力量会积极争夺教育机制的话语权和控制权。在这个过程中，国家是否有能力掌控教育机制直接关系到教育在国家治理过程中是起到正面作用还是产生负面影响。而国家能力的增强并非简单地意味着国家权力正当性的提升以及社会整合的实现，因为不受制约的国家能力将引发民众的抵制，削弱国家权力正当性，甚至促发国家权力的正当性危机，导致社会整合的失败。因此，问题的关键在于国家与社会力量对于教育的价值取向尤其是国家权力正当性基础的理解是否能达成一致。在国家与社会对于国家权力正当性基础的理解存在分歧时，掌控教育机制的一方将决定教育的价值取向及发展变迁轨迹。晚清改革开启了国家建构进程，清王朝开始由传统国家转型为现代民族国家，国家权力的正当性基础日益发生转变。社会力量日益认为国家权力的正当性奠基于民主选举制度，提出培养立宪国民。然而，清政府并未明确意识到其权力正当性基础的转变，仍旧试图通过修身、读经课程教授儒家伦理以固守儒法帝国权力的正当性基础。清政府与社会力量对于国家权力正当性基础的不同理解使得二者对于国家治理路径的选择必然发生分歧，最终加剧晚清国家与社会的分离，加速晚清帝国的崩溃进程。

上述讨论表明，国家能力的结构和国家能力的强弱都会影响教育自主性的程度。国家能力的结构为教育的相对自主性提供了可能空间，而国家能力的强弱则决定了教育自主性能否转化为实践。此外，当国家借助于国家能力，制定并执行教育政策，试图实现社会整合并塑造权力正当性时，不论是国家能力的不足、限度，还是悖论所引发的问题，都将为教育自主性带来相应的空间。

三、教育自主性的限度：否认或忽视国家自主性

在教育政策的实施过程中，不论是国家能力的结构与强弱，还是教育机制，都使得教育的相对自主性得以可能。我们已经从教育与国家关系层面讨论了教育自主性的必要性和可能性。然而，确认教育相对自主性的必要性以及可能性，并非意味着教育具有绝对的自主性。教育的自主性是有限度的。

对此，涂尔干有深入的思考。涂尔干明确否认存在“绝对自主的个人”，“绝对意义上的自主性根本就不存在”。因为，绝对自主的个人观念“从自身个人的抽象概念出发，并从中挖掘内容。既然有了绝对自主的个人的既定观念，他们便只依赖于自身，无视历史的先辈，也无视社会环境”。[31]

个体能够享有的自主性，并不是对自然的抗拒——这样的反叛不仅很乏力，也不会有结果，无论其矛头所针对的是物质世界的力量，还是社会世界的力量。对人类来说，自主意味着理解他不得不承受的必然性，并基于对各种事实的充分认识去接受它们。我们不可能违背事物的本性去制定事物的法则，不过，我们却可以自由自主地思考它们，也就是说，通过思考把它们变成我们自己的东西。[32]

涂尔干认为，自主性的前提是对社会事实必然性的认识和尊重。“约束是一切社会事实的特性。”[33]因而，无论是对于个体、社会力量还是国家，都需要不断寻求相应社会事实的必然性，在尊重这一必然性的基础上主张其相对的自主性。

涂尔干之所以探讨自主性的限度问题，源于他和同时代的思想家对于法国大革命“拒不妥协的个人主义”的反思。[34][35]涂尔干认为，法国大革命时期的不断革命就是因为人民公意的任意性无法受到有效的约束。“对于我的意志已经决定的事情，我的意志也可以取消它。可变性是意志的本性，意志无法作为任何稳定事物的基础。”[32]涂尔干认为，个体意志的任意性源于作为立法科学的伦理学提出个体可以凭借理性推理建立道德法则，因而个体有“凌驾于社会秩序之上的无限的权力”。个体凭借运用理性或服从道德法则可以完全自主地行动，从而导致了个人的主观性和任意性。因而，革命后的实证主义社会学学者开始思考如何通过社会法则的发现来限制人民意志的任意性问题。“必须从社会本身的性质中去寻求对社会生活的解释。”[33]

因而，我们一方面反对绝对自主的国家，绝对自主的国家就是拥有不受限制的专断性权力的极权主义国家；另一方面，我们也反对绝对自主的社会和个人，社会和个人也只拥有有限理性，而且可能只从私人利益出发，把私人意志当作公意。对此，孔德(Auguste Comte)指出，人民主权学说“只是用人民的跋扈，或者更正确点说，用个人的跋扈，替换了国王的跋扈”[36]。因而，无论是国家、社会还是个人，都只拥有相对的自主性，其自主性限度的根本原因在于社会事实的必然性。(2)在福柯看来，由于知识与权力的关系，所谓的“自我”“法则”都是在权力的影响下建构出来的，是虚构的。因而，福柯否认存在着任何类似于自主性的事物。参见詹姆斯·马歇尔：《米歇尔·福柯：个人自主与教育》，于伟，等译.北京师范大学出版社2008年版，第77-83页。

这就是我们所拥有的唯一的自主性，也是唯一对我们有价值的自主性。它不是我们从自然中预先建构的自主性，也不是我们在我们与生俱来的构造性质中所发现的自主性。相反，正因为我们获得了事物的更完备的知识，所以我们自己塑造了这种自主性。[37]

基于上述讨论，我们可以从教育与国家关系的角度进一步思考教育自主性的限度。从教育与国家关系的层面看，世界各国创建民族性国家教育体系的主要动力在于：“为国家提供受过训练的管理者、工程师、军人，推广占统治地位的文化和灌输普遍性的国家意识形态，铸造新兴的民族国家的政治和文化统一体，巩固统治阶级意识形态的霸主地位。”[11]国家建构是国民教育体系建立的根本原因。国民教育具有鲜明的政治属性。因而，在确证教育自主性的同时，不能为了避免国家专断性权力对教育的侵蚀，简单而武断地割裂教育与国家的互动关系。认识教育与国家之间的互动关系，是理解教育自主性限度的首要因素，也是根本因素。这也就决定了我们在讨论教育的自主性问题时，必须在教育与国家关系的论域进行思考，承认国家自主性，即国家需要借助教育提升国家治理能力的有效性，也需要通过教育塑造国民对于国家的认同感，增强国家治理的正当性。

现代社会，接受教育既是一项权利，也是一项义务。这一表述明确地表达了教育功能的双重性。从个体的角度，接受教育是公民的权利，学校是一个机构，旨在将儿童培养为自主的个体；从国家的角度，接受教育是公民的义务，学校是一个“政治性”机构，旨在将儿童培养为国家的公民。教育在个体和国家之间承担着双重使命。教育作为社会的重要组成部分，首先，社会的权利来自国家的保障；其次，社会也存在任意性。因而，我们教育的自主性是相对自主性，而不是绝对自主性。“绝对意义上的自主性根本就不存在。”[32]不论是个体、社会力量还是国家，都需要根据教育与国家的互动关系以及国家治理面临的具体任务，在个体与国家之间寻求平衡；否则，就可能利用其自主性造成非预期的危险。

在此，我们以民国初年的例子予以说明。南北议和之后，北京政府仍然面临着严重的军事危机、财政危机和正当性危机。在袁世凯复辟失败后，政局更迭更加频繁。当时的中国，正如亨廷顿(Samuel Huntington)所言：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”[38]由于民国初年政局不稳，国家治理的首要任务是实现稳定的社会秩序，因而教育的价值取向应是促进社会整合。然而，历经新文化运动对于个人解放的倡扬，当时教育界、知识界对于公民权利与义务、教育目的价值取向的认识发生了转变。

此时知识界和学生群体中对于权利，尤其是所谓公意的诉求，近似于涂尔干所批评的法国大革命时期人民追求公意而形成的“拒不妥协的个人主义”。卢梭的“主权在民”“公意”学说早在清末就传入中国，尽管清廷视其为谬论邪说，但知识界将其作为革命的思想资源，广为推崇传播。民国成立之后，知识界进而将卢梭学说作为巩固新生共和的关键，通过报刊、教科书等方式传播。“主权在民”“公意”学说成为五四时期的重要信念。[39]在这种背景下，当时政局的频繁更迭，固然是不同政治力量博弈的结果，然而，学生运动等力量因“拒不妥协的个人主义”，以众意的名义对抗政府及教育部门也是不可忽视的重要因素。社会团体因其立场和所处位置的局限，无法从国家的视角认识和处理教育在国家治理中的作用，使得国家治理的任务难以有效实现。

从国家治理的视野出发，国家与社会的关系问题可以阐述为：随着国家直接统治的建立，国家权力逐渐渗透到社会的各个方面，国家与社会在反复的沟通与博弈中不断调整着自身的边界。正如米格代尔所指出的：一方面，我们看到现代社会中无处不在的国家权力，国家机构对于民众日常生活产生的持续而深刻的影响；另一方面，我们也应注意到国家的政策在实际执行中与官方预期的背道而驰，这一点在微观层次的政策实施中表现得尤为明显。[40]

国家与社会的分离源自对于西欧现代民族国家形成历史经验的考察。对于这一历史进程，自由主义学者将其阐述为社会力量争取权利并制衡国家权力的过程；而国家中心主义学者则关注在这个过程中国家如何将权力下渗到基层社会，实现社会整合。国家与社会关系并非是二元对立，而是彼此嵌入，差异共生。两种立场的差异源于国家观不同。对此，涂尔干清晰地认识到现代社会面临着国家能力在不断增强而个人对抗国家权力的权利也同样获得发展的矛盾图景。针对国家强制与个人自由之间的张力，涂尔干明确指出：“解决这个难题的唯一途径，就是要反驳认为个人权利是先天的前提，指出有关这些权利的制度的确明显属于国家的任务。”他进一步解释道：“我们能够理解，在国家职能逐步拓展的同时，个人并没有消弭。我们也看到，个人的发展也不会使国家走向衰落，因为他本身在某些方面就是国家的产物，因为国家的活动从根本上就是要解放个人。就事实来说，历史给出了最权威的证明，这种因果关系就是道德个人主义的进程与国家的进步之间的关系。”[32]

综上所论，现代国家建立公共教育源于国家层面的政治考量，由于否认或忽视国家自主性，持教育绝对自主立场者将教育与国家之间视为零和博弈关系，而非动态的互动关系，进而无法从国家层面思考教育的必要性，固守教育的绝对自主性，最终造成国家无法有效实现其合理的国家治理。因而，我们主张的是教育的相对自主性。没有也不应有毫无限制的教育自主性。

四、结语

教育自主性可以从宏观的教育与国家关系、中观的教育组织系统以及微观的教师实践等层面予以分析。从宏观和中观的角度，教育自主性源于国家能力的结构以及国家能力的不足、限度与悖论，国家无法掌控教育机制的各个环节；从微观的教师个体角度，教育自主性源于教师在实践层面寻求自主的结果。这就表明，一方面，宏观的教育与国家关系层面以及中观的教育组织系统属于教育自主性的结构性条件，限定了教育相对自主性的可能空间。当强大的国家能力试图掌控教育机制的各个环节时，教师仅能在非常有限的空间享有自主权。在不考虑国家能力的正当性悖论时，如果国家能力足够强大，可以做到福柯式的全景式监控，那么，即便教育实践具有联合实践的人际互动特性，教师个人实际拥有的自主空间也极为有限。另一方面，即使国家有意愿也有能力掌握教育机制的各个环节，但由于国家能力的不足、限度与悖论，加之教育个体对于专业自主的理解，借助教育机制尤其是再情境化场域，教师个人仍可在微观层面享有自主性。换言之，宏观层面教育自主性的降低或丧失并不意味着微观层面教师的降低或丧失。相应地，教育系统相对于政治、经济自主性的增强并不必然意味着学校自主性的增加，学校自主性的增强也不必然意味着教师自主性的增加。因而，我们需要分层次讨论教育自主性的可能性，关注教育自主性可能性的不同方式，以及由谁享有自主性。只有分别澄清不同层次的教育主体所享有的自主性，才能明晰在具体的教育问题中不同的教育主体所应承担的教育责任。

教育治理体系是国家治理体系的有机组成。为了准确理解教育治理体系现代化，我们需要从国家治理的角度分析教育自主性。从国家治理的角度看，国家作为治理的主体并不意味着教育自主性的丧失。弥补国家失败导致的主体缺位是教育自主性的必要性，国家能力的结构及其不足、限度和悖论则为教育自主性提供可能空间，否认或忽视国家自主性则使教育自主性存在必然的限度。教育自主性有其独立的价值。然而，教育自主性也有其限度。没有也不应有毫无限制的教育自主性。教育自主是一个程度的概念，而非零和的概念。我们主张的是教育的相对自主性。