校园安全管理立法研究与探索——基于全国地方学校安全管理立法分析

耿 爽 车双龙

(贵州师范大学 教育学院，贵州 贵阳 550025)

0 引言

教育是关系国计民生的基础，是实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保障。学校安全关系到学校师生的切身利益，关系到国家富强、社会和谐，是我国教育事业中重要的一项任务。学校安全包括校园食品药品安全、校园消防安全、校园人身伤害事故预防与处理、校车安全管理、校园网络安全、校园周边环境安全等等。近年来，校园安全事故频发，学校安全已成为全社会关注的热点问题。为加强对中小学安全管理，2017年国务院办公厅印发《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》(以下简称《意见》)，这是建国以来国务院关于学校安全的唯一一个指导性文件，对校园安全做出了顶层设计。此外，我国各个省份、直辖市、自治区政府、省人大常委会、省教育厅纷纷出台政策法规，如《北京市中小学校幼儿园安全管理规定(试行)》《河北省学校安全条例》《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》《福建省学校消防安全管理制度》等。这些政策法规的出台，对于校园安全问题的解决具有重要的推动作用，但我们也看到，一方面校园安全依然缺乏上位法的支持，另一方面，地方关于校园安全立法实践依然滞后，很多省份还没有出台相关政策法规。同时，地方校园安全立法中还有法律责任不明晰、事故处理及追责机制不合理等问题，因此加强地方校园安全立法研究显得尤为必要。

同时学界也对学校安全进行广泛研究，通过文献梳理，发现学者们多从学校安全的类型、问题、原因和对策等方面进行研究。一是在学校安全的类型及存在的问题上，守佳丽等指出学校主要安全问题包括重大安全事故、违法犯罪行为以及学生自身的心理问题等，并提出安全教育是预防学校安全问题的有效手段；程天君等指出我国校园安全存在应急机制不足，缺乏长效管控机制的问题。二是关于学校安全问题产生的原因，根据安全科学原理，博德的事故因果连锁模型理论认为：事故的直接原因是人的不安全行为和物的不安全状态；间接原因包括个人因素及与工作有关的因素。事故的根本原因是管理的缺陷，即管理存在的问题和缺陷是导致间接原因存在的原因，间接原因存在又导致直接原因存在，最终导致事故发生。乔媛认为学校校园出现安全隐患的原因有学校安全制度不完善，受社会风气的影响以及家庭方面的原因；强恩芳认为校园安全问题是受个人、家庭、校园、社会和自然环境共同影响产生的。三是对于解决策略，邹碧海等认为要确保校园安全需要明确安全责任，进行安全隐患排查，加强门卫安全和学校周边安全管理，形成校园综合治理长效机制；覃红等提出完善立法、创新安保体系和培育教职工“互联网+”思维的策略，构建学校安全防控体系；方益权指出要以社会安全理论为指引，有效整合和运用各种资源制定一部综合性的《学校安全法》，推动我国学校安全治理的制度化和法制化。

学界对于解决校园安全问题提出很多有效策略，但就校园安全立法，特别是对校园安全地方立法研究较少。基于此，本研究从学校安全的地方立法入手，通过分析10个省(直辖市)出台的《学校安全条例》《学校安全管理办法》，深入探讨学校安全地方立法的文本框架、内容结构以及存在的不足，进而提出完善建议，为学校安全的后续研究提供参考。

1 研究设计

1.1 样本来源

近年来，为加强学校安全管理，我国各省、直辖市、自治区的人大及人大常委会、人民政府及教育主管部门等相关部门陆续出台相关的学校安全法规、规章，共计60份地方性法规或行政规章，这些文件包括食堂食品安全管理、消防安全管理、校车安全管理、人身意外伤害事故预防与处理、学校安全等方面内容，其中以学校安全条例管理规定办法的内容最为全面，因此本研究以10个省份、直辖市出台的以“学校安全条例”或“学校安全管理规定/规范/办法”为题的地方性立法文本为研究对象，通过这10个省份、直辖市的人大常委会官网或人民政府官网获取文本内容。选择这些文本为样本，是因为这几部法规的内容基本涵盖校园安全的各个方面，具有全面性，而且颁布的单位为各省(直辖市)的人大及人大常委会或者人民政府，具有权威性。

本研究主要使用内容分析法对我国10个省份、直辖市的学校安全条例、学校安全管理规定/规范/办法进行分析研究。需要指出的是，各省、直辖市的文本名称并不统一，见表1。

表1 各省(直辖市)学校安全地方立法文本Tab.1 Local legislation text on school safety in some provinces(municipalities directly under the central government)

1.2 分析框架

初步整理这10份关于学校安全的地方立法文本，可以发现这些文本的正文部分有分为9个部分、7个部分、6个部分和5个部分的，每个部分的名称也有所不同，但总的来说涉及的具体内容大致相似，因此基本可以总结为是由总则、学校安全管理、事故处理、法律责任、附则等这几部分组成，构成较为典型的学校安全地方立法的基本文本结构，如下图。

图 学校安全地方立法的文本结构Fig. The textual structure of the local legislation on school safety

基于学校安全地方立法的科学性、合法性，结合上图，从地方立法的文本结构中选取法律依据、适用范围、原则、安全管理、事故处理、法律责任6个方面构建研究框架。

2 研究结果发现

通过对10个省、直辖市的学校安全地方立法文本的内容进行分析，笔者认为学校安全地方立法的研究可以从法律依据、适用范围、原则、安全管理、事故处理、法律责任6个方面来进行分析，将分析结果与《意见》对比，基于《意见》文件精神与要求发现地方政策文本的特点与不足。下面我们结合具体文本来进一步研究学校安全的问题。

2.1 学校安全地方立法的法律依据

学校安全地方性立法文本开篇就点明制定的法律依据，寻求司法支持，充分体现依法治国、依法治校的法治原则。至于学校安全地方立法的依据，有的省、直辖市给出具体法律法规名称，有的省、直辖市则没有，见表2。

表2 各省(直辖市)校园安全立法的依据Tab.2 The basis for school safety legislation in some provinces(municipalities directly under the central government)

由此可见，学校安全地方立法主要依据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》以及相关的行政法规，结合各地方的具体实际制定的。从而也能看出我国的学校安全工作只能依据相关的综合性法律，并没有专门的学校安全法律。

2.2 学校安全地方立法的适用范围

学校安全地方性法规、规章首先需要界定学校安全的范围，即文本中“学校”的范围。各地方条例法规的适用范围所包括的学校也有所不同，有的是“本市普通中小学幼儿园”，有的是“本市普通中小学、幼儿园、中等职业学校、特殊教育学校、专门学校”等，见表3。

表3 各省(直辖市)校园安全立法的适用范围Tab.3 The application scope of school safety legislation in some provinces(municipalities directly under the Central Government)

可以看出，校园安全地方立法的适用范围主要包括：“普通中小学”“中等职业学校”“特殊教育学校”“幼儿园”，部分省份还包括“高等学校”，少数省份包括“教育机构”“技工学校”和“专门学校”。也就是说学校安全的对象主要是参与初等教育、中等教育和学前教育的学生和教职工，高等教育还没有完全被包含其中。

2.3 学校安全地方立法的原则

在这10个省、直辖市的学校安全地方立法文本中，直接提出校园安全管理工作原则、方针的有8个，占比80%，只有重庆市和辽宁省的文件中没有提到校园安全管理工作的原则。对这些原则内容进行分析发现，最重要的原则是“预防为主”，共出现8次，其次是“以人为本”，共出现7次，再次是“社会参与”，共出现6次，然后是“综合治理”，共出现5次。除此之外还有一些出现频次较少的原则。

《意见》强调综合施策、以人为本、依法治理、分类应用的原则，要求统筹协调、科学预防、依法进行针对性治理，地方文本中的原则要求与《意见》精神高度契合。学校安全立法最主要目的是预防和减少学校安全事故的发生，保护学校师生的生命财产安全。因此，学校安全立法的首要原则是预防为主，预防优于治理，而且还要重视人，以人为本，要优先考虑师生的身心安全。学校安全工作是一个复杂的系统工程，需要政府、相关的行政部门、学校、家庭等全社会戮力同心，共同参与，综合治理。

2.4 学校安全地方立法的学校安全管理

学校安全实行校长(园长)负责制，“校长(园长)是学校安全工作的第一责任人，对学校安全工作负总责”，以及政府统一领导、部门齐抓共管、社会共同参与的学校安全工作机制。保障学校安全是各级人民政府和有关部门、学校、学生家长、学生的共同职责。

各省(直辖市)出台的法规、规章都明确提出学校安全工作需要政府统一领导，各级政府履行领导、协调、监督、检查的职责，教育行政部门做好主要的管理职责，各相关部门做好各自职责范围内的学校安全工作，学校是安全管理的主要环节，要切实做好安全管理，学生要遵守法律法规和学校的规章制度，家长应加强安全教育，履行配合学校安全必要工作的义务,具体情况，见表4。

表4 学校安全管理职责Tab.4 School safety management responsibilities

续表

通过分析表4可以发现，当前学校安全工作中，已基本形成“政府领导、相关主体各负其责”的综合治理体系，各级政府和教育主管部门起到宏观调控的功能；各相关部门协助，做好本职内的学校安全工作；学校是学校安全管理的主体，承担着主要责任，负责学校安全管理工作的具体落实；学生、家长及其他监护人是学校安全管理体系不可或缺的一部分。这些部门各主体相互连接，形成一个全方位的管理系统。通过各责任主体的主要职责可以看出，学校安全管理工作重视预防，如教育主管部门对学校的检查、监督，学校的安全教育、安全隐患排查、应急演练、对安保人员的配备、培训等，都是为了降低安全事故发生的概率，预防为主。

地方立法文本对于学校安全管理的内容大体与《意见》要求相一致，但在一些具体规定上存在差异。第一，《意见》要求“建立学校安全风险防控专业服务机制……鼓励、引导和支持具备相应专业能力的机构、组织……协助学校安全管理工作”，地方文本中对于这一要求均未提及。第二，《意见》明确规定“完善有关学校安全的国家标准体系和认证制度……”，但是地方立法文本对此并没有明确回应，只在校车安全管理和食品药品安全管理部分提到要符合国家安全标准。第三，《意见》提出要“健全学校安全预警和风险评估制度”，只有北京市、河北省、重庆市、湖南省和山东省提及这一项内容，其中河北省要求“定期开展安全隐患排查和风险评估”，重庆市的要求更加细致，明确提出“每季度至少开展1次风险评估，每月至少开展1次安全抽查”。第四，地方立法文本都回应《意见》中关于健全监督机制的要求，但是只有重庆市和陕西省对于学校安全监督做法进行了细致的可操作性的具体规定。重庆市提出“每学期至少对辖区学校安保工作进行1次全面督导检查，每月至少进行1次警情通报”;陕西省对督导形式做出要求“每年定期开展安全督导……经常性督导、专项督导等多种形式进行”。通过与《意见》、各地方间的对比可以发现，有些省份的立法文件对于校园安全管理的规定过于笼统泛化，缺乏具体操作性内容，强制性、指导性相对较弱；标准体系有待补充完善，管理类标准较为缺失。

2.5 学校安全地方立法的事故处理

通过对这10份地方立法文本的分析，可以发现其中有8份文件包含安全事故处理的内容，占总数的80%。校园安全应预防为主，但出现事故也需要遵循合法、及时、公正的原则及时妥当处理，尽量将事故损失降到最低。通过分析，可以总结出安全事故处理的基本办法：学校应按照规定在教育主管部门的指导下制定应急预案，安全事故发生后要及时启动应急预案，及时采取措施救助学生、教职工，同时要及时向上级主管部门报告情况。主管部门接到报告要尽快赶赴现场，组织救助，进行现场处置。事故发生之后，相关行政部门要及时进行责任调查和处理，学校和学生及其监护人都要配合调查工作。对学生人身伤害进行赔偿时，双方可以协商解决，也可以提请调解，或者依法提起诉讼。由此可见，各地区对于安全事故的处理已经形成相对成熟的处理程序，能够及时应对，妥善处理。但是在事故处理方面，对依法治理的原则落实的并不是很理想，《意见》中提出“构建学校依法处理安全事故的支持体系……建立法律顾问制度……发挥好安全风险防控专业服务机制的作用”，对于这方面的要求各地立法文本中只有山东省、河北省提出要聘用法律顾问，陕西省、北京市要求建立法律顾问制度，其他省份并未提及与之相关的内容。

2.6 学校安全地方立法的法律责任

通过对学校安全的法律责任进行分析，可以看出10个省(市)都明确规定了法律责任，责任主体有的比较全面，规定了各级政府、教育主管部门、相关行政部门、学校、教职工、学生、他人的法律责任，如河北省、云南省;有的规定比较简单，规定了学校、区县政府及有关部门的责任，如重庆市、辽宁省。

通过统计，发现学校安全最主要的法律责任主体是学校和相关行政部门，出现的频率为100%，其次是政府和学生。法律责任这一部分内容相对来说比较少，责任主体的责任规定较笼统，如县级以上人民政府、各相关行政部门的法律责任根据需要承担责任的严重程度依次分为给予批评、给予处分、追究刑事责任；学校、教职工、学生的法律责任根据需要承担责任的严重程度依次分为责令限期改正、给予批评、给予处分、追究刑事责任等，没有将违反规定的各主体需要承担的法律责任做明确具体的规定。

3 讨论

3.1 存在的问题

(1)缺乏学校安全管理的上位法律支持。“完备的教育政策体系应包含可作为司法依据的基本法和配套的规章条例，意味着围绕学校安全从法律到规章，从中央到地方形成一个相对完整的体系。”我国学校安全地方立法的法律依据主要是《教育法》和《义务教育法》，这些法律中虽然有涉及学校安全的条款，但是条款内容较为宽泛，不够具体，没有规定出学校安全的权利与义务，不具备规范性和操作性，我国学校安全地方立法缺乏中央立法的上位法律支持，没有出台专门的学校安全法，所以学校安全地方立法法律效力层级较低，缺乏权威性和有效性。

(2)学校安全主体多元化，忽视协同治理机制构建。安全科学原理认为管理的缺陷是导致安全事故的根本原因，学校安全管理是一个复杂系统，在管理过程中任何一个环节的管理疏忽或缺陷都会对校园安全形成威胁。我国学校安全管理工作是由政府统一领导、各部门负责、社会参与的综合治理机制，将学校安全管理分散在不同的工作部门中，这些部门之间的工作存在交叉与重合，这样的管理机制难以将责任落实到位。学校安全管理的主体多元，包括政府、有关行政部门、学校、社会、学生、家长及其他监护人，现行的学校安全治理机制只注重各部门间责任落实，做到各负其责，但是忽视了不同部门之间的协调配合，无法形成高效有序的治理局面。

(3)学校安全法律责任过于笼统，偏向于以结果代替过程的追责机制。我国学校安全地方立法中未将未尽责任的相关主体应负的法律责任明确化，模糊的、概括的描述弱化了学校安全地方立法的权利义务与法律责任之间的关系，可能导致政策难以得到有效的执行和实施。发生安全事故之后问责机制也不完善，只要发生安全事故不管有没有履职，履职的程度如何，就要对相关部门、学校及校长问责，只注重安全管理的结果不关注安全管理的过程，这就导致了权责不对等的问题。

(4)学校安全的国家标准体系有待完善。安全科学原理指出人、物及环境的不安全状态是造成安全事故的重要原因，但是当前学校安全立法文本中对人防、物防及技防的安全标准并没有形成统一标准，如对关系学生安全的学校设施设备、教学仪器、建筑材料、体育器械等相关认证工作并没有明确的强制性标准规定。对于学校安全中一些重点领域的标准制定与修订工作相对滞后，有关学校安全的国家标准体系尚未完善，出现部分学校人、物及环境的标准不合格的情况，亟待完善健全。

3.2 完善建议

(1)中央层面尽快出台《学校安全法》。当今社会是法治社会，首先要做到有法可依，我国学校安全地方立法虽然是长期以来人们积累的关于学校安全管理的科学经验和智慧的结晶，但没有专门的中央立法作为法律依据，必然缺乏应有的效力。因此为提高学校安全地方立法的权威性和有效性，出台《学校安全法》是大势所趋。要根据我国学校安全的具体情况，尽快出台专门法来指导和规范学校安全管理工作。

(2)要建立健全多元主体协同参与的治理机制。学校安全立法应成立专门的学校安全管理部门，专门负责学校安全管理工作，将学校安全的管理集中在一个部门专人负责，不会造成令出多门，职责混乱的现象。同时需要各相关部门大力配合，明确各部门的分工和职责，在学校安全管理部门的领导和协调下各司其职，提高学校安全管理的效率。要完善学校校园安全管理体系，购买专业化第三方机构的安全技术、产品来强化校园安全管理工作，将所有相关力量联合起来，发挥各自优势，形成政府、行政部门、学校、学生、家长、社会多元主体协同参与的治理机制。

(3)要增强立法的可操作性，构建权责统一的追责机制。法律的威严来自于执法必严、违法必究，要想做到执法必严、违法必究，法律法规必须有明确的权利、义务以及相对应的法律责任，需明确违反规定要付出什么代价，承担什么样的责任，这样的法律法规才能切实可行。学校安全立法也需要明确违反规定的各个主体需要承担什么样的责任，法律后果的描述要详尽具体、可操作，使学校安全法律法规真正发挥效力。既要明确各主体的责任，还要完善事故的追责机制，全面评估学校安全管理工作，不仅看重结果也要关注过程，构建权责统一的追责机制。

(4)完善学校安全的国家标准体系。根据各个学校的实际特征，以人为本，立足于保护师生健康安全，强化涉及师生安全的关键领域标准的制定与修订，尽快制定一批有关学校安全的强制性国家标准，逐步完善健全学校安全国家标准体系。如关于校园安全设备设施、安全产品及其相关人员要根据严格的程序进行标准化管理，保证所有校园安全设备设施、安全产品在源头设计、制造、使用和管理维修等方面达到国家安全标准体系的规范要求。

(5)要注重预防体系构建，从要我安全、我要安全向我会安全的预防理念转变。安全科学原理认为安全问题的直接原因是人的不安全行为和物的不安全状态，这其中的绝大部分又具有可预见性，因而是可以通过预防和应急处理措施避免的。因此学校安全管理重在预防，防患于未然，从源头阻断，尽量降低学校安全事故发生的几率，从人防建设、物防建设、技防建设方面构建全方位的预防体系。加强学校管理的规范，建立科学高效的应急处理系统。同时还要加强安全教育，提高安全意识和自我保护的能力，不断更新安全观念，注重预防理念的转变，从以前的“要我安全”的被动预防理念、“我要安全”的主动预防理念向“我会安全”的积极高效的预防理念转变，不仅要安全，更要会安全!

4 结论

(1)校园安全是学校教育工作的重要组成部分，是学校正常开展教育教学工作的重要前提，事关学校师生的生命安全、身心健康。近年来，校园安全事故频发，引发政府、社会的高度重视，为此，各省(自治区、直辖市)出台相应的法律法规、政策文件。通过对地方立法文本进行分析发现一些不足，主要有立法层级体系尚不健全、学校安全管理主体间缺乏协同统一，以及法律责任、管理主体权责不明晰。

(2)通过内容分析法，对地方立法文本进行梳理分析以及与《意见》的对比分析，结合安全科学原理发现当前学校校园安全管理立法存在的问题，进而提出应完善校园安全立法体系，统筹协调各相关主体，增加立法的可操作性，构建校园安全预防体系。

(3)当前学界对校园安全地方立法的研究较为缺乏，尤其是地方立法文本分析方面几乎是空白状态。本文使用内容分析法对地方立法文本进行分析，补充和丰富了相关研究，希望能为校园安全立法工作提供借鉴和参考。

(4)校园安全涉及的方面较为广泛，本文仅收集10个省份、直辖市颁布的以“学校安全”为题的文件，虽然权威性较强，但是文本数量较为有限。今后的研究或可根据研究目的扩大研究范围，增加文本数量，以提高研究的深度和广度。