提升城乡接合部中小企业消防安全管理能力的思考

杨小杰 杨海静 何林楠

摘要：当前我国企业消防管理，尤其是城乡接合部中小企业消防管理严重滞后于经济社会发展，安全隐患多，严重影响着人们的生命财产安全。文章以成都市新都区为例，采用田野调查方法，对该区域中小企业消防管理进行了深入研究，发现新都区中小企业消防管理中存在着消防体制机制不完善、缺少整体规划以及源头管控不严、消防监管理念滞后、消防基础设施和应急救援力量建设滞后、行业监管难以形成合力且监管执法不严等典型问题，笔者从健全体制机制、强化源头规划、落实主体责任、加强监督管理等方面提出了针对性的对策，以提升城乡接合部中小企业消防安全管理能力。

关键词：安全生产;应急管理;消防安全;中小企业

近年来，人们对生命财产安全的需求日益增长，对消防安全问题的关注度也越来越高，消防安全问题已经成为社会关注的焦点。

中小企业消防安全是企业安全生产管理的重点与难点。据国家统计局数据显示，截止到2017年底，我国已拥有规模以上中小企业37.6万家，实现营业收入71.4万亿元;企业数量占规模以上工业企业的97.5%，中小企业在国民经济与社会发展的重要性逐步凸显（数据来源：2017年中国中小工业企业运行报告）。同时中小企业的壮大也使其在消防管理中的短板逐渐显现出来，消防安全事故接连不断，严重影响了广大人民群众的生命财产安全。

而城乡接合部位于城市边缘，兼具城市和乡村土地性质特征，是我国城镇化过程中的产物，不仅具有空间属性，还具有独特的社会属性，是消防事故的重点防控区域。该区域是中小企业的密集地区，致灾因子多，火灾隐患重，消防设施建设相对滞后，消防压力普遍较大，消防事故时有发生，是城市消防的重点区域。

本文以城乡接合部中小企业消防安全为研究对象，探索该区域中小企业消防管理中的基本规律，以提升我国消防管理能力与水平。

1  文献综述

国外研究现状大致分为两方面：一是关于基层宣传工作的研究。王铭珍[1]认为，发达国家对基层消防工作的宣传十分重视，并投入大量人力物力和财力，比如，日本主要由消防厅利用动漫方式对基层消防工作进行宣传。李艳娜等指出英国建立消防宣传中心，对基层居民开展消防宣传教育[2]。美国建立社区消防，并对家庭火灾进行宣传和演练。二是关于灭火队伍的研究。肖文涛等[3]指出，美国组建专兼职消防队，法国拥有专业化现役消防队，日本成立志了愿消防队。

国内研究现状大致分为四方面：一是对城乡消防安全管理的研究。大多学者主张社会自主管理方式，即以居民委员会为中心，联合其他社会团体进行消防安全管理。二是基于行业类型特点提出消防安全管理对策。张朝晖[4]指出消防监管应倾向于易燃易爆领域。翟春恒等[5]从高层施工类型出发，指出从设计源头上规划消防布局、设施配比等。三是对基层社区消防安全管理方面的研究。张自军等[6]学者提出要“加强消防建设规划前瞻性意识”，建立健全消防法规体系。张忠财[7]提出要完善基层消防基础设施。四是针对基层消防安全管理对象采取有效对策措施的研究。边洁[8]提出消防安全管理的社会化，建议充分发挥企业主体责任意识，自筹消防管理队伍。

综上所述，大多数研究主要围绕着监管力量不足、监管能力弱、消防安全意识淡薄等表面因素展开，大部分建议措施治标不治本，很少有人能够从源头出发，系统地考虑构建消防管控体系。为此，笔者结合自身工作实践，对当前消防监督管理工作中的消防体制机制、源头管控、整体规划、消防监管理念、消防基础设施和应急救援力量建设、行业监管执法等方面存在的问题进行分析探究，并提出解决对策。

2  新都区中小企业消防安全现状

新都区位于成都北部，总面积497平方公里，共7个街道，2个乡镇，常住人口155.84万。近年来，成都市中心城区经济产业结构转型，武侯区、青羊区、双流区等大量“散乱污”企业因受政策影响，大批量转向新都区，形成中小企业（作坊）云集的城乡接合部。据成都市应急管理局调查数据显示，新都区违规从事生产经营的中小企业（作坊）、仓储物流企业近9000家，仓储物流场所基本都未通过消防验收。其中新繁街道和斑竹园街道尤为突出，高达2800余家，这些中小企业中80%的仓储点属于村民违规自建房、私自搭建彩钢房，消防安全隐患突出（数据来源：成都市新都区工商局）。

据近3年的统计显示，该区域火灾事故频发，灾害损失不断增加。尽管受疫情影响，2020年火灾数量有所下降，但随着疫情时期复工复产的开始，火灾数量再次上升，仅2021年前5个月就发生火灾105起，已接近2020年全年數量，火灾造成的直接财产损失金额达到了85万余元，已接近2019年全年财产损失总额。其中电气、生活用火是造成火灾的主要原因，火灾高发时段处于冬春两季和节假日期间（表1）。

从2019年1月至2021年5月火灾事故分布图中可以看出，新都区火灾事故类型主要包括居民住宅场所、交通运输车辆、企业厂房类和杂草等其他类型，其中企业厂房类和商业类火灾高达51起，占总火灾数量的25%。此外，交通运输车辆类56起火灾中，多属于个体经营性车辆。如果考虑运输车辆火灾，则新都区中小企业火灾数量占到了总数量50%左右（图1）（数据来源：成都市消防救援支队）。可见，该区域中小企业消防形势严峻，亟待提升消防管理能力，确保消防安全形势稳定。

3  新都区中小企业消防安全管理中存在的问题

3.1  消防监管机制不健全

当前应急部门和消防救援机构监管职责界定尚未完全清晰，其中调度指挥、信息通报等需要相互协同的工作机制尚未建立完善;区（市）县部分行业主管部门，安全生产职责不清，存在推诿现象;社区终端一人身兼数岗位的情况严重，加之普遍没有安全生产和消防专业背景，对消防监管无从下手，遇到全市消防专项整治工作时，这些人员往往会顾此失彼，导致基层一定程度的形式主义;行政审批部门与监督执法部门没有信息共享机制;镇（街道）、村（社区）层级，基本未单独设立应急管理机构，基层应急办普遍内设于综治办、社治办、营商办等机构，由负责环保、招商引资、安保维稳等工作的人员兼职负责日常安全生产和消防安全监管工作。

3.2  整体规划缺失

成都市中心城区经济产业结构转型，武侯区、青羊区、双流区等大量“散乱污”企业因受政策影响，大批量转向新都区、郫都区和青白江区等成都市二、三圈城市，形成中小企业（作坊）云集的城乡接合部，导致城乡接合部安全生产、消防安全和社会治安形势严峻，致使安全生产和消防安全监管工作压力倍增，且火灾事故防不胜防;非法违法建筑大量存在，源头性火灾隐患难以整治，主要分为两类：一类是历史遗留问题建筑，这类建筑又分为多种情况，如，有的是未进行消防设计审核和验收，就已投入使用多年的建筑;有的是因违法违纪案件产生的问题建筑;有的是擅自改变土地使用功能的建筑，如原批准为工业用地，现用作商业或住宅用地，无法办理有关手续;有的是拆迁安置的“三边”（边申请、边审批、边施工）建设工程，建成后却又无法办理有关国土、规划等手续;有的是在城市空地、建筑之间、安全通道、楼宇屋顶等地搭建的临时建筑。另一类是工业违法建筑，新建工业园区未编制或同步落实消防规划，企业未进行消防设计审核、验收或备案手续等现象较为突出;行政审批部门对新改扩建设项目“三同时”把关不够严，如部分中小危化仓储运输“三同时”审查不够严、部分企业的安全现状评价与实际不相符、企业安全生产费用投入把关不严等问题;市场监管部门对地址核查不够严，如部分仓储、运输企业的注册地与实际经营地不一致。

3.3  消防安全理念滞后

应急管理部门和消防部门对消防安全工作都承担着重大的责任，需要两个部门协同作战。目前，应急部门多是参与火灾隐患的预防工作，消防部门更多是参与事后扑救工作;应急管理部门的安全生产监管工作没有与消防监管工作进行有效融合，还存在着一定程度各自为战的现象，应急部门的业务处室在实际监督检查、执法中将消防隐患排查纳入检查范围，比如在检查生产经营单位的时候对于电线私拉乱接、消防通道占用、安全间距不够等与消防直接相关的问题，则归类为企业生产隐患，而非消防安全隐患，着实令人费解;消防安全监管方式落后，火灾风险隐患排查大量依赖人工巡检，大数据智能分析技术未得到有效运用，无法实现火灾预测预报。例如新都区斑竹园街道雅雀口社区消防隐患排查完全以人工为主，对隐藏的老化电线、私拉乱接等现象无能为力;村（社区）消防宣传方式过于传统，现有人力、物力难以支撑大量街道、社区消防宣传工作，宣传教育很难辐射到农村、社区等末端。

3.4  设施和队伍建设滞后

消防站和消防装备数量明显不足，不能满足《城市消防站建设标准》要求，如新都区斑竹园街道雅雀口社区消火栓缺少的问题最为严重，因街道财力有限，新增的消火栓远不能满足现实需求;农村消防基础设施和乡镇消防队建设滞后，部分区域消防水源匮乏，部分市政管网的水压水量无法满足消防用水需求;城乡接合部道路狭窄且非法占用道路现象严重，加之缺乏消火栓、消防水源等消防基础设施，灭火救援工作难以开展;镇（街道）、村（社区）基层应急救援队伍建设滞后，救援力量薄弱，村（社区）面临兼职应急救援人员流动性大、应急救援队伍实战化能力低、应急设备年久失修等问题，雅雀口社区目前消防救援兼职队伍仅4人，均由巡逻队员兼职，部分社区无兼职消防救援队伍;基层安全生产和消防网格化监管乏力，基层监管组织力量薄弱，当前全市基层的网格员队伍基本上是综治委或者社治委的队伍，安全生产和消防安全无专职网格员队伍，存在多块牌子，一套人马的现象，专职人员配备不到位，缺乏专业的监管队伍;大部分镇（街道）的消防安全工作责任不够明晰、机制不够健全、运行不够高效，消防相关的工作仅仅定于“划网格”，未开展常态化、动态化管理，同时受人员编制、经费保障等因素影响，致使基层网格管理员队伍不稳定、流动性大，业务水平不高，工作积极性不强，导致“横向到边、纵向到底、全覆盖、无盲区”的安全生产和消防管理网络未能真正形成。

3.5  行业监管未形成合力

行业部门对依法监管的理解存在分歧，对抓消防工作的认识不够到位，主动性、积极性不高，在一些领域的监管上各司其职、联动互动抓消防的局面尚未完全形成，部门依法监管难以落到实处;依据消防法，住建、公安和消防部门具有消防执法权，而應急部门无消防执法权，全市联合消防执法机制尚未形成;日常消防安全巡查流于形式，无法有效发现火灾隐患，对于已发现的火灾隐患缺乏切实有效的整改措施，如雅雀口社区消防安全管理工作目前主要依靠拉闸断电;执法部门存在一定程度“宽松软”，对企业存在的问题隐患查处不及时，发现的问题隐患整改不到位或整改后又反复出现，未形成震慑效应。

4  当前消防安全管理对策建议

4.1  健全消防体制机制

一是狠抓源头管理工作，公安、国土、住建、规划、商务、市场监管、应急、消防等行业部门要主动了解基层现实情况，审批部门要将“消防是否合格”作为审批第一条件，对于不符合消防安全标准的一律不允许审批。属行业部门联合监管的，要做到并联审核、共同验收，严把消防安全关口。住建、应急和消防等部门要加大对在建工地、金属冶炼、涉氨制冷、危化仓储运输等建设项目新改扩“三同时”把关力度，严守准入门槛。市场监管部门要认真核实好企业数量，及时清理注册地与经营地不一致的空壳企业（公司），并将企业数据共享给相关监管执法部门。二是应急管理部门应联合各相关部门，明确各行业主管部门、镇（街道）和村（社区）消防安全防控职责。建立部门之间审批、监管和执法信息互通共享机制，健全联合执法机制，各行业部门要互通执法信息，形成督促整改隐患的合力。镇（街道）和村（社区）基层要与市级对应，单独成立应急管理机构，配备专业人员，加强安全生产和消防安全的管控力度。

4.2  提升城市规划水平

一是在成都市二、三圈城乡接合部，按照产业分类，预先规划设立小企业（作坊）、仓储运输等产业小园区，做到疏堵结合，集中管理，立足长远解决安全生产和消防安全难题。二是要强化社会治理的前瞻性。应急管理部门应联合消防等职责部门，以城乡接合部总体发展规划为框架，切实编制消防规划，做到城乡（区）并举，特别是要合理布局消防站和消防设施配备。三是要做好规划的延续性。在涉及消防安全管理工作上要有超前布局的思维，确保管理工作在干部更替中逐步形成完备的管理体系。四是要加大对城乡接合部地区的资源倾斜，在经费保障上要列入年度财政预算，注重保障消防救援专兼职队伍的工资待遇和社区消防宣传经费。

4.3  落实消防安全主体责任

一是对行业部门应当承担的消防工作职责进行分类细化，明确各行业部门的消防工作领导组织和职能机构，自上而下建立起消防安全责任链条，结合行业特点自主部署针对性的消防工作，做到分类排查、分片整治、分批销案。要强化行业部门消防工作履责考核及监管追责，对行业系统发生的火灾事故，做到分类统计和处理。二是坚持消防工作与安全生产工作同部署、同检查、同考评，要将安全生产和消防安全工作上升到“一把手”工程。建立消防风险隐患台账，实施风险分级管控，狠抓隐患闭环管理。三是严格落实企业消防安全主体责任，深入推进生产经营单位“四个能力”建设，督促指导单位严格按照法律法规配备消防设施设备，落实消防管理责任。四是强化基层消防管理，建立健全村民防火公约，尤其是明确房东和承租人职责义务，倒逼村民落实消防安全主体责任。

4.4  加强消防设施建设

一是积极推进全域消防站建设，进一步优化消防队站布局，提高中心城区和城乡接合部地区布点密度，同时进一步完善老旧消防队站重建或改造工作。二是建立健全市政公共消火栓、消防车通道、消防通信等公共消防设施建设和维护管理长效机制，确保市政消火栓完好率不低于95%。三是强化建筑防火性能，建筑外墙保温材料一律不允许使用聚苯乙烯板等材料，大力推广PU、玻璃棉等阻燃材料。四是高层建筑、人员密集场所和大型场所必须安装火灾自动报警和自动灭火系统。五是大力鼓励和扶持企业进行阻燃材料和消防救援设备研发。

4.5  夯实基层消防安全基础

一是组建村（社区）志愿消防队、街道专职消防队、消防大队三级联防管理体系，补齐城乡接合部社区消防救援末梢短板，大力推行社區、街道微型消防站建设，配置人员与装备，确保“打早、打小、打了”。二是增加一线安全生产和消防监管力量，打造属于安全生产和消防安全的网格化管理队伍，增加具有安全生产和消防专业背景的人员，可以采用社会技术服务租赁承包制，缓解编制压力，提升消防管理队伍“软实力”。三是建立专兼职网格员队伍，招聘村（社区）具有一定文化且有责任感的居民，负责网格工作，将护村队、民兵队伍等吸收到网格队伍中来，推行“维稳安保、安全生产和消防巡防一体化”。四是提高居民安全责任意识，努力推行“要出租就要管安全”的理念。创新宣传方法，改变传统发放宣传册、张贴宣传标语的消防宣传方式，以更加生动活泼、群众喜闻乐见的形式去宣传。五是排查闲置厂房和空房信息，建立消防安全台账，防患于未然。

4.6  实施立体式联合执法

一是要树立命运共同体意识，改变“消防管理工作就是消防部门的责任”的观念，建立健全各行业部门、镇（街道）、村（社区）责任捆绑制度，推动形成消防安全管理的强大合力。二是要充分发挥纪委监察作用，对于在消防管理中不作为的干部，一律追究相关的责任，倒逼各级责任落实、铸就消防安全管理的铁网。对隐患整改引入媒体追踪曝光，将媒体舆论、监督的效应发挥出来，督促消防监督工作落实。三是开展精准化监管执法。建立不定期抽检的管理制度，根据抽检结果评定等次，实行精准化管理，将管理重心转移到一些屡次火灾隐患查处不改正、日常管理散漫、安全意识差的企事业单位。

4.7  创新消防安全监督模式

一是运用现代科技，提高治理智能化水平，强化“科技+”理念，发挥大数据和物联网、人工智能等新科技在社会治理中的作用，建议以新都区雅雀口社区作为试点推行“智慧用电”系统建设，实现预警预测，火灾事故发生前介入，防患未“燃”。二是全面摸排消防安全隐患定位，分级分类建立消防隐患点位分布电子地图，实现挂图作战、精准施策，为指挥决策提供智力支持。三是鼓励第三方技术力量参与消防管理。将原安监部门对安全评价技术服务评价机构的管理模式和做法，推介到消防安全管理工作中，鼓励企业购买安全生产和消防安全社会化服务。四是积极发挥社会保险作用，积极推行安全生产责任保险的同时，鼓励企业购买火灾公众责任保险。

5  结语

当前我国企业消防管理，尤其是城乡接合部中小企业消防管理严重滞后于经济社会发展，安全隐患多，严重影响着人们的生命财产安全，消防监督管理工作任重而道远。

消防监督管理和行政执法人员要重视监督执法过程中的热点、难点问题，应急、住建、公安、消防等部门要根据实际情况，勇于创新，不断探索消防联合监督管理新模式、新机制，使安全生产和消防监督管理工作更好地服务于地方经济和社会发展。

参考文献：

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[5]翟春恒，王学一.浅谈高层建筑施工现场的消防安全管理[A].河南省土木建筑学会.土木建筑学术文库（第14卷）[C].河南省土木建筑学会，2010：2.

[6]張自军，范恩强.简析城乡结合部消防安全问题与预防[J].消防技术与产品信息，2014（05）.

[7]张忠财.如何加强农村消防安全管理[A].浙江省消防协会.消防科技与经济发展——2014年浙江省消防学术论文优秀奖论文集[C].浙江省科学技术协会，2015：6.

[8]边洁.论新型城镇化背景下消防管理的社会化——以推进政府职能转变为视角[J].武警学院学报，2015（06）.

How to improve the fire

safety of small - medium sized companies

——The example of Xindu District of Chengdu

Yang Xiaojie1，Yang Haijing2，He Linnan2

（1.The Emergency Management Academy of Xihua University，Sichuan Chengdu 611743;2.The Bureau of Emergency Management，Sichuan Chengdu 610042）

Abstract：Recently， the work of fire management for corporations in China， which particularly lies in the urban-rural areas where the level of fire management lags behind the development of economy and there are a lot of potential safety risks in the fire supervision. The paper is based on the the investigation on fire safety work in Xindu District， Chengdu municiple. using the method of field research， authors make a furher research on the fire management of medium-small sized corporations in urban-rural areas， and find that there are some typical problems in fire management ，such as fire management system and mechanism are far from perfect，the lack of original planning、the administrative approvals are not strict、the ideas of fire supervision lags behind、the construction of fire infrastructure is imperfect and emergency rescue force lags behind、departments from different governmental levels are difficult to form a joint force and the supervision and law enforcement is lax， etc . In order to promote the capabilities of fire management for medium-small sized corporations in urban-rural areas， authors raise some tailored countermeasures from the aspects of mechanism，original planning， responsibility and management .

Keywords：work safety;emergency management;fire work safety;medium-small sized corporations