土地股份合作、农村集体产权制度创新与农民福利增进—— 北京狼垡二村案例

◎王曙光 郑鸾 李晨希 张栋杰 廖思潭 刘彦君

引言：当前农村集体经济发展的问题和“大兴模式”的意义

（一）问题的提出

党的十九大报告指出：“实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”当前，我国脱贫攻坚战已经取得了全面胜利，目前的重要任务是巩固好脱贫攻坚成果，推动脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接。因此，研究探讨如何发展集体经济、寻找和总结当前农村改革发展的创新模式极具指导意义。

（二）北京大兴狼垡二村在农村集体经济发展方面的探索

狼垡二村隶属北京市大兴区黄村镇，是大兴区新农村建设区级试点村。多年来，狼垡二村发扬改革创新精神，在土地股份合作、集体产权制度创新和乡村治理等方面作出的尝试和努力可圈可点，具备独到经验。北京大学课题组深入狼垡二村实地调研，结合狼垡二村村志和座谈交流成果，对比当前中国农村典型的模式、制度，总结得出农村改革发展的独特模式（下文将该模式简称为“大兴模式”）。狼垡二村在土地股份合作模式、村集体产权制度和乡村治理等三个方面进行的创新，尤其在明确集体产权归属、赋予村民更多财产权利、完善乡村治理模式等方面，进行了有益的尝试，也取得了一定的成绩。在深化农村土地制度改革的同时，狼垡二村推进集体资产确权到户以及股份合作制改革，按照本村实际村情创造性地将农村集体经营性资产折股量化到每位集体组织成员身上，改善了狼垡二村村民的生活水平。

（三）土地股份合作模式、村集体产权制度和乡村治理三个方面的联系

农村集体产权制度改革是巩固农村集体所有制的基础，也是维护农村社会稳定的必行之举。农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题，需要通过集体产权制度改革、探索土地股份合作的多种形式来解决。大力推动集体产权制度改革和多种形式的土地股份合作，能够使农民作为集体资产的所有者、管理者、受益者，产生真正的获得感，激发农村经济发展的新活力，从而壮大农村集体经济。同时，集体产权制度改革和土地股份合作也有利于促进乡村治理主体权利关系的优化，使组织与个人的关系更加明晰，提升农民参与基层治理的意识与能力，丰富基层协商民主的有效实现形式，对提升乡村治理水平具有重要意义。

可以说，集体产权制度改革是我国实施乡村振兴战略的必然要求，发展多种形式的土地股份合作是集体产权制度改革题中的应有之义，而这两者又共同为提升乡村治理水平提供了基础。反过来，良好的乡村治理水平又可为农村各项改革和尝试营造稳定、良好的环境，形成农村改革与发展的良性循环。

我国典型的土地股份合作模式和“大兴模式”的创新机制

（一）典型的土地股份合作模式

土地股份合作是土地流转的形式之一。股权化是农村集体土地制度改革的主要方向，其具体内涵为，农民将拥有经营权的土地及土地上其他生产资料折价入股，以村为单位对集体土地进行统一经营、统一利用，村民作为股东利益共享、风险共担。笔者在已有土地股份合作实践基础上，通过梳理相关文献，发现不同的合作模式在股东范围、股份确定、股权管理、收益分配等问题上存在不同操作方式。按照参与主体的不同，可以分为企业型土地股份合作制、社区型土地股份合作制两类。

企业型土地股份合作制包括“公司+农户”土地股份合作制、“公司+合作社+农户”土地股份合作制等模式。在土地股份合作中，企业发挥主导作用。具体操作模式为，村集体和农户以土地经营权折资入股，针对不同的土地类型，采用客观的评估方法；合作社将农民组织起来，采用现代农业技术或发展特色产业，将分散经营转为集中统一经营，实现规模效益；企业深度参与，负责技术支持、产品销售、市场维护、品牌建设等，一部分企业发挥合作社的功能，直接参与土地经营，组织村民生产。利益分配上注重激励机制作用，大多采取“保底租金+盈余分红”的模式。目前该模式在各地实践中广泛应用。

社区型土地股份合作制以村集体为主要运营单位，村集体发挥主导作用。在集体福利保障层面，不同地区采取的模式不同，有些地方在股权设置层面保留集体股，以维持村庄社区组织的正常运转，为村庄公益福利事业发展提供资金支持；有些地方取消集体股，选择在分红前提留资金。

梳理典型的土地股份合作模式，发现实践良好的地方往往具有以下特点与条件：

一是地方具有产业基础，具有承载就业的能力。土地股份合作后首先要解决好农民的就业问题，出路在于当地产业承接或外出务工。在乡村振兴战略背景下，地方产业吸纳劳动力实现“家门口的就业”无疑是上策。因此，具有产业基础的地方实行土地股份合作存在优势。许多地方在实行土地股份合作后，发展特色农业、加工业，让农民既成为股东，也成为工人。

二是社会保障体系较为完善。土地股份合作后土地的社会保障功能弱化，政府需要给予农民更多政策上的帮扶与支持，要求社会保障体系相对完善，农民可以放心大胆地离土离乡。

三是具有强大能力的村集体，“村庄能人”扮演着重要角色。村集体力量强大，能够在村庄集中力量办大事，实现保障兜底。资本下乡造就了一批“村庄能人”，许多人从乡土中成长，利用自身信息与能力优势，深度参与乡村治理。他们不仅在土地股份合作中抓住机会，实现村庄发展，同时也能平衡好集体与村民的利益。

（二）狼垡二村的土地股份合作模式

2000年，狼垡二村由原来的丰水区变为枯水区，传统农业产业逐渐退出。根据当年北京市委、市政府关于发展“工业大院”的文件精神，狼垡二村抓住机遇，加快发展集体经济，开始进行土地资源的深度开发，寻求带动村民集体致富的新路线。

狼垡二村从2004年开始尝试进行集体经济产权制度改革，最初以土地承包为基础，采取土地股份合作经营方式进行改革。村集体将村民的承包地进行统一经营，社员以土地承包经营权和狼垡二村的户籍入股，每人享受土地股10股，户籍股2股，当年集体分红总额400万元，人均股份分红3300元。2005年狼垡二村又将新建的中心商业大街的门面房、超市、农贸市场等集体企业的资产进行量化，社员股权结构调整为每人土地股10股，户籍股12股，2005年人均分红4000余元。2007年根据全市农村集体产权制度改革整体安排，狼垡二村继续深化产业改革，对原有《章程》和《实施办法》进行修改和完善，推行社区股份改革，以村集体全部资产为基础，成立大兴区首家社区型股份经济合作社，注册资本1.2亿元。

与其他农村依靠卖地和大搞开发来发展集体经济的简单粗暴的模式不同，狼垡二村在开发土地资源的过程中，并没有卖出土地，而是采用保护土地资源、统一管理和经营土地的方式，强化村集体的力量，充分将土地的利用价值发挥到最大。通过土地股份合作的方式，狼垡二村村集体将村民的承包地进行统一经营。

为了使得土地收益达到最大，狼垡二村村委会不满足于将土地进行租赁，而是通过加强旧村改造和“六通一平”建设，利用旧村改造后腾出的土地，建起了15000平方米的综合性农贸市场、9000平方米的商业门面房以及一座总面积达12000平方米的三层购物广场等一批商业、服务业设施。此外，还建设了两家用于“一汽大众”汽车销售、服务、维修、保养的4S店，为本地区产业升级打下了基础。2013年，村委会还建成了一所包括600个床位的老年养护院，填补了社会福利的空白点。

土地股份合作制度的实行使得狼垡二村的集体经济得到了非常好的发展。村集体的力量得到了充分发挥，只有将分散在各户的土地承包权集合起来，村集体才能对本村土地进行有效的产业建设和规划，村办企业才能够更好地发展、营利和服务于村民。狼垡二村目前以北京亿发工贸发展总公司为依托，建设村内的商业、服务业及基础设施，并提供发展平台和创收增长点。同时，长丰园物业中心、长丰园世纪农贸市场中心等村办企业在居民服务、小区供暖、农副产品、日用百货等方面为村集体经济增长贡献了力量，这一切都建立在土地股份合作的基础之上。

除了经济发展和村民分红，土地股份合作制度带来的红利也使得村集体有更大能力进行公共服务建设。狼垡二村在合作医疗、教育和养老社会保障方面进行了大量的投入。

我国典型的农村集体产权制度与“大兴模式”的创新体系

（一）典型的农村集体产权制度模式

从制度特征上看，传统的农村集体经济组织实行合作制，体现了公平原则。当现代企业制度的股份制引入集体经济产权制度后，更加强调起点公平后的效率。现阶段农村集体经济组织产权制度改革以股份合作制为主，兼有合作制和股份制的特点。在股权设置方面，以集体经济组织成员个人股为主导，部分地区经过集体经济组织成员民主讨论决定设置集体股。目前，个人股主要分为以下两种股权模式：

1.固化股权模式

固化股权模式是被全国农村广泛采用的集体经济产权制度模式。这是一种不随人口变动而调整股权的静态管理模式，即“生不增、死不减，入不增、出不减”，将原村级集体资产股权份额按一定标准量化给集体经济组织成员，实行股权量化到人、固化到户。如广东佛山市南海区在农村集体资产股份制改革中，明确提出“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的改革措施，倡导户内股权均等化，明确以户为单位进行股权登记和收益分红，明晰了集体产权归属和股权配置方式。江苏省苏州市也在2015年起对改制后的股权管理实行静态固化改革，将原村级集体资产，以户为单位实行“增人不增股、减人不减股”，不因家庭成员户籍、人口发生变化而调整股权。这种做法有利于稳定农民对其财产权利的预期，降低改革成本，减少矛盾和纠纷。

2.股权动态管理模式

少数农村地区也根据实际，从实践中探索出了股权动态管理模式。作为随人口变动而调整股权的动态管理模式，股权动态管理模式最常采用的是人口股和劳龄股。人口股主要是以农村户籍为依据按照人头进行股权划分。例如浙江省湖州市、江苏省苏州市按照某一时间节点，按人头股实行一人一股。但这种划分方式容易发生诸如子女外出求学或青年外出打工转换户籍、外嫁女与外来媳等人口与户籍变更等问题。而劳龄股又叫劳动贡献股。劳动贡献的区分一般采取活劳动时间换算法 (统一认定一个基期) 与物化劳动 (农产品产出数量或价值量) 测算法，体现了按劳配股的公平性。例如我国上海市各区无论是产权制度改革还是撤村建居集体资产的处置，在股权（份额）设置上都以“农龄”为主要依据。除了以上两种最常见的股权种类，各地还纷纷创新，经本集体经济组织成员民主讨论，设置了许多特殊股，如土地、林权、农房、资金、水利、技术、贡献、扶贫、敬老股等。

尽管个人股是集体经济产权制度的主导，但也有部分地区仍保留了集体股权。一方面，集体股更好地体现了集体公有制经济性质，另一方面，集体经济组织承担了大量的公共服务职能，需要通过设置集体股解决公共事业经费开支。典型案例包括浙江温州模式，其集体股与个人股占比为2：8；北京昌平大柳树模式的集体股与个人股占比则为3：7。

表1：狼垡二村集体产权股份设置情况一览表

（二）狼垡二村的农村集体产权制度模式

狼垡二村在农村集体经济产权制度变革中，逐步形成了富有弹性的集体产权制度和福利制度，其可继承、可流转又考虑历史贡献的股权及考虑社会公平的福利补贴制度，既能实现妥善分配农村福利权利，同时又包容接纳外来人口，作为北京大城市圈内的试点模范村，其在城镇化快速发展的进程中独树一帜，形成了许多可供借鉴的经验。

1.产权来源和股权构成

作为北京市农村集体产权制度改革试点区的先行村，狼垡二村经过了因时制宜、以人为本的改革历程。2000年前，由于家庭联产承包责任制土地确权，该村每人分到半亩地，但由于经济效益不高，京郊农民缺少农业生产的积极性，土地多被闲置。

土地股份合作经营是集体产权制度改革的重头戏。2004该村年开始尝试进行集体经济产权制度的改革，尝试采取土地股份合作经营的方式，社员以土地承包经营权和狼垡二村的户籍入股，按照每人土地股10股、户籍股2股进行分配。2005年调整股权结构为每人土地股10股、户籍股12股。

2007年根据北京市农村集体产权制度改革要求，该村成立北京大兴区第一家社区股份经济合作社，以村集体全部资产为基础（包括返租土地及新建的中心商业大街门面房、超市、农贸市场等集体企业），面向全村社员进行股权量化，集体经济产权的来源由三部分组成，一是土地股，依据承包责任制分得的土地入股；二是人口股，依据户籍给个人分得一定股份；三是劳龄股，即劳动年龄贡献股，从1956年初级社开始到1982年底分田到户为止，参加过社会劳动的年数乘以0.55就是劳动贡献股数（小数点后保留两位），将过去模糊的共同共有的产权形式改革为清晰的按份差别共有的产权形式，形成了狼垡二村独有的股权类型。这种将土地、人口、劳动贡献综合考量并实行动态管理的模式肯定了村民为村集体经济作出的历史贡献，切实保障了已不再具备劳动能力村民群体的福利。具体见表1。

此番改革有效地提升了村集体经济的活力，产生了良好的经济效益和社会效益。狼垡二村村志中记录的数据显示，2005年至2017年狼垡二村集体经济一直保持着良好的正增长势头。如图1所示，历年来村集体经济可支配总收入年实际增长率最高值超过了25%，最低值也达到了6.77%。2020年股份经济合作社账内可分配收入达7830万元，用于分红达5310万元，人均分红27168元（见图1）。以土地为主要的集体产权来源，既按照土地入股，又尊重了劳动的历史贡献，体现了集体原则和公平原则，实现了该村群体效用的帕累托改善。

2.成员权和股东利益分配

与典型的集体产权制度相比，狼垡二村所开创的“大兴模式”的特殊之处主要在于集体经济产权制度变革后的成员权和股东利益分配及村集体福利分配的灵活性。

第一，在成员的界定上，对于婚嫁、迁入、新出生人口等新增人群，制定《福利补贴制度及实施办法》，成立专门调查小组每年确认迁入人员，不纳入合作社股东，考虑到社会福利的保障，也按照100%的比例发放福利补贴。

第二，在股份的继承上，2011年起，将土地股和劳龄股可以继承写入章程，完善了成员权力范围，保障了股东权力。

第三，在分配的比例上，伴随集体经济的壮大，个人股份红利分配水平也适时提升，2008年以来10年间，村民人均股份分红增长率有7年超过了集体经济可支配总收入实际增长率。2012年将人口股由每人12股提高到14股。2015年个人分红比例由65%提高到70%，2020年进一步提高到72%。村集体分配的28%股份用于集体产权制度改革后养老金等福利补贴的发放等，逐步实现“集体留的少了，分给个人多了”。

狼垡二村的集体经济效益较好，分红水平逐年提高，村民收入也得到了大幅提升，甚至能够保障非该村户籍成员的福利补贴发放，吸引集体经济发展所需要的特殊人才前来工作。最大的创举在于其制度灵活富有弹性，能够根据福利金发放需要和该村集体经济的发展情况，渐进灵活调整集体和个人的分配比例，以人民利益为根本，跟随实际情况变动而反映调整，协调社会矛盾，完善社会福利保障。

3.组织架构

其集体经济产权制度组织架构的主要借鉴之处在于成立专门的公司对股份经济合作社进行市场化管理，村委会负责乡村治理的管理和村民代表大会的决策执行，分离村委会的经济职能和政治职能，由村委会领导干部分别主管，此举能够分散职权，使得村委会管理村务村情，村民代表大会反应民意，集体经济股份公司独立按照市场化原则、公司化制度经营管理。明确各主体权力义务界限，实现所有权和经营权分离。

“大兴模式”对于重构乡村治理的意义

（一）典型的乡村治理模式

民族要复兴，乡村必振兴。在脱贫攻坚战取得胜利后，全面推进乡村振兴，是“三农”工作重心的历史性转移，而有效的乡村治理是实现乡村振兴战略规划的有力抓手。

当前，我国农村的治理体系主要由村级党组织、村级基层政府、村民自治组织和其他组织组成。村级党组织和村委会一般并称“村两委”，在整个农村治理体系中发挥着核心领导作用。对上联系乡镇部门、对下传达信息，对内领导经济建设、对外沟通交流。村民自治组织的典型是村民议事会制度，代表全体村民的意志形成决议，交由村委会负责执行落实。

山东省莱西市的乡村治理模式是比较典型的。莱西在村民自治中实施“三配套”建设和“一统领三融合”工作体系。其中 “三配套”是指：第一，以党支部建设为核心，搞好村级组织建设，强化整体功能和村集体的领导力量，从而更好地发挥村两委在经济建设、公共服务、联系群众中的重要作用。第二，以村民自治为基础，搞好民主政治配套建设，启动内部活力，让老百姓更多参与集体决策，真正行使村民的决策权和监督权，让村民自治制度落到实处。第三，以集体经济为依托，搞好社会化服务配套建设，增强集体凝聚力。有了必要的物质基础，村两委才有发挥作用的可能。

近年来，莱西市顺应新时代农村发展需要，深化拓展“莱西会议”经验，构建了以农村基层党组织统领发展融合、治理融合、服务融合的“一统领三融合”工作体系，该体系旨在实现农村基层党组织统领下的乡村全面振兴战略目标。“发展融合”是指农村基层党组织的统筹领导之下的区域化重构，打破小规模农户原有的生产经营方式，把区域内土地、资本、人力等各类要素禀赋整合起来，推动适度规模经营，实现区域发展由“分散经营”向“集中发展”转变，带来规模报酬递增，促进集体增收、村民致富。“治理融合”是指推动乡村治理由“村民自治”向“多元共治”转变，即在原有村民自治的基础上，健全党组织领导的自治法治德治相结合的乡村治理体系。在党的领导下，厘清政府管理权、村民自治权的管理边界，树立适应新农村发展需要的乡规民约，从而构建起“多元共治”的农村治理新格局。“服务融合”方面，莱西市将适合农村党群服务中心和村庄党群服务站承接的服务事项全面下放，密织农村基层区域化党建服务网络，形成“镇党委-村党组织-网格党支部-党员中心户”的组织链条，推动乡村服务由“粗放供给”向“精准配置”转变。所有涉及到公共服务、公共管理、公共安全的事项，都统一纳入到网格服务管理中，实现“上面千根线、下面一张网”的乡村服务管理体系。

我国的乡村治理模式经过了多年探索，已经不断完善，以莱西市村民自治体系为代表的创新举措层出不穷，使我国的广袤农村地区焕发出了新的活力。

（二）狼垡二村的乡村治理模式

狼垡二村基本延用了经典的乡村治理框架，其治理体系由村级党组织、村委会、村民自治组织（村民代表大会）和其他组织（村务监督委员会）组成。特别值得一提的是，狼垡二村积极响应上级镇党委提倡的“一肩挑”目标，实行村党支部书记兼任村委会主任，实现了加强党的领导与完善村民自治的有机统一。自1986年至今，狼垡二村两委主要领导只经历过一次换届。与其他农村主要领导“走马灯”似的更换不同，狼垡二村的“两委”领导长期任职，确保了村内各项经济建设、公共服务和创新发展措施能够有序推动。在村党支部的领导下，狼垡二村设立的村民代表大会、村民委员会、村务监督委员会形成了“决策-执行-监督”的民主闭环，狼垡二村重大事项民主决策的流程见图2。村民代表大会对涉及村民切身利益的重大问题实行民主决策，村民委员会按照村民代表大会的决议执行落实，村务监督委员会负责对村务决策、村务公开、集体资产和重大事项进行监督。各个环节务实高效，决策权、执行权和监督权相互分离、相互制约、相互协调，这一公开、民主、透明的机制规范了村内权力的运行、明确了各个环节的职责所在，从源头上防止了腐败。

狼垡二村所采取的土地股份合作和集体产权制度改革模式非常灵活，这也就要求村集体必须有一个完善的乡村治理模式来支撑股份合作和产权制度改革的大量工作。不难想象，如果采取简单的、一成不变的股份合作和产权制度模式，村民对于各项财产权利的预期将十分稳定，村集体各主要领导的工作量也将会明显缩减，但村集体经济的蓬勃发展也就无从谈起。

总结狼垡二村的乡村治理模式，有几个特殊之处：第一，坚强的村两委班子作为战斗堡垒，确保了各项改革措施落实到位，使村集体经济有序健康发展、邻里和谐相处、村民福利持续增进有了坚实的保障。第二，保障了各项灵活且富有弹性的模式在村民的监管之下运作，公开、透明、民主的体系确保了灵活的模式不会留下腐败空间。第三，有效地凝聚了村集体的力量，充分发挥了民主集中制的制度优势，把各方面智慧和力量凝聚起来，形成心往一处想、劲往一处使的强大合力，有效化解了改革进程当中的矛盾和纠纷。

结论与展望

通过总结北京大兴狼垡二村改革与发展的经验和成绩，本文凝炼了具有一定参考价值的“大兴模式”，涵盖了狼垡二村的农村土地股份合作模式、农村集体产权制度和乡村治理模式。狼垡二村的模式可以为其他地区农村改革与发展提供参考，其创新精神更值得借鉴。结合“大兴模式”的经验，提出以下几点展望：

第一，配齐配强村级领导集体，建立完善的“决策-执行-监督”民主闭环，形成稳定、有民望的乡村治理体系是农村集体经济发展的有力制度保障；第二，坚持探索土地股份合作改革，设置合理的股权计算依据，探索制定精细化作价折股方案，改进当前无视土地状态的“一刀切”做法；第三，鼓励集体产权制度改革创新，建立更具弹性、以人为本的成员权界定标准和分配机制，清晰地量化每一类村民群体的股权，确保村民获得应得的股份、收入持续稳定增长。

农村集体经济的发展，既关系着农民的切身利益，也关乎农村改革与发展的大局。党的十九届五中全会首次提出，把全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展作为远景目标。在党和国家实施乡村振兴战略的宏观背景下，共同富裕这一远景目标对农村改革与发展不断提出新的要求。作为我国特有的一种经济形式，农村集体经济应勇担新的历史使命，在乡村振兴战略背景下，响应国家支持政策、积极探索因地制宜的发展路径。