金融支持成渝地区双城经济圈建设—— 基于服务“一极两中心两地”发展定位的分析

◎毛中根 杨庆祥

研究背景及意义

当前中国特色社会主义进入新时代，国民经济发展进入新阶段，经济社会发展实践必须贯彻协调发展理念。继京津冀、长江经济带和粤港澳大湾区之后，成渝地区双城经济圈建设上升为国家区域发展重大战略，这是协调发展理念转化为发展实践的重要内容。推动成渝地区双城经济圈建设，是党中央作出的重大决策部署，对形成优势互补、高质量发展的区域经济布局具有重大意义。为实体经济服务是金融的天职，经济高质量发展要求把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节。金融支持成渝地区双城经济圈建设，既是金融服务国家发展战略和重点领域的体现，也为深化金融供给侧结构性改革、推动完善区域经济高质量发展金融体系带来了新机遇。

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议明确提出，推动成渝地区双城经济圈建设；2020年10月16日，中共中央政治局召开会议审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，会议强调要突出重庆、成都两个城市的协同带动，注重体现区域优势和特色，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源（简称为“一极两中心两地”，即国家赋予的发展定位）。成渝地区双城经济圈建设逐渐成为国内学者研究的重点。目前国内学者关于金融支持成渝地区双城经济圈建设的研究，主要涵盖政策性金融支持成渝地区双城经济圈建设、农信机构支持成渝地区双城经济圈建设、金融支持成渝双城经济圈机遇或建设西部金融中心等几个方面。结合成渝地区双城经济圈“一极两中心两地”定位，进行金融支持必要性的理论分析，以及围绕成渝地区双城经济圈建设的金融支持经验总结和下一步如何进行金融支持的研究还比较少。我国区域经济发展目标是形成优势互补、高质量发展的区域经济格局。不同的区域经济需要不同的金融支持。因此，本文从成渝地区双城经济圈建设实际和功能定位出发，结合金融支持区域实体经济发展理论，对金融支持成渝地区双城经济圈建设的必要性进行分析，总结金融支持成渝地区双城经济圈发展的经验，以期为金融更好地服务成渝地区双城经济圈建设提供借鉴。

（一）打造区域增长极需要金融支持

根据区域经济和经济发展理论，区域经济发展需要打造增长极。而成渝地区在我国西部经济条件相对较好，是西部地区经济发展的重要增长极，有望打造成为中国经济“第四极”。重庆主城和成都是国家中心城市，在成渝地区现代化程度较高，但相对于长三角、粤港澳大湾区等东部地区，其发展能级还不够。特别是区域交通基础设施网络远未建成。而打造区域增长极需要形成统一开放、竞争有序的商品和要素市场，这就需要加强区域间基础设施的合作，实现生产要素按照比较优势在区域内的优化配置。同时，聚焦国家重大战略，成渝地区在5G网络、数据中心等“新基建”、新型城镇化和重大工程等“两新一重”领域投资潜力巨大。要深入推进重大区域发展战略，促进各种要素跨区域自由流动和优化重组，充分发挥重大区域战略的新增长极效应。成渝地区大量基础设施投资的形成，需要金融的大力支持。金融由于具有跨期和跨地区配置经济资源的功能，在支持成渝地区打造增长极方面具有独特优势。值得注意的是，相对于东部发达地区，地处西部的成渝地区在收益和风险方面，不一定是金融的最优选择。如果仅发挥市场机制作用，金融资源不仅可能无法自动加大对成渝地区的支持，甚至可能从该地区流出。

（二）打造区域经济中心和科技创新中心需要金融支持

根据地理经济学相关理论，经济中心必然产业集聚。成渝地区产业协作，重点在电子信息、先进材料、汽摩配件、食品饮料、装备制造、能源化工等传统优势产业，这需要增强全产业链优势，并完善产业分工体系。同时，根据国家发改委2020年9月发布的《关于扩大战略性新兴产业投资，培养壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号），成渝地区还要以智能网联和新能源为主攻方向，共建高水平汽车研发生产制造等新兴产业基地；顺应产业数字化趋势，聚焦集成电路等领域，联手打造具有国际竞争力的电子信息产业集群。无论是发展产业还是进行科技创新，都面临不确定风险。金融具有分散风险和缓解信息不对称的作用，对于不同阶段的产业培育会有不同金融服务，还有满足不同风险偏好的股权债权融资，以及围绕创新链、人才链、产业链和政策链开展的金融服务的融合，使得金融在支持产业发展和科技创新中具有独特作用。但是值得注意的是，金融资源不必然与产业发展、技术创新相结合，而有可能脱离重点支持领域，在银行系统内自我循环，或者流入房地产等宏观调控禁入行业。

（三）打造内陆对外开放新高地和高品质生活宜居地需要金融支持

贯彻新发展理念、构建新发展格局，需要更高水平的对外开放，形成陆海内外联动、东西双向互济的对外开放新格局。从经济空间讲，成渝地区双城经济圈位于“一带一路”和长江经济带交汇处，在沟通东亚与东南亚、南亚方面具有独特区位优势，是加快建设内陆开放枢纽的理性选择。当前，成渝地区通过高水平共建西部陆海新通道、协调优化中欧班列（成渝）线路和利用长江黄金水道和铁路，正在扩大与相关国家和地区的贸易投资的深度合作，打造对外开放高地。外汇管理政策与跨境贸易投资便利化程度密切相关，成渝地区的外汇管理“放管服”改革将提升国际支付结算便利度，更好地促进其利用国际国内两个市场、两种资源。同时，成渝地区双城经济圈高品质生活宜居地建设需要绿色低碳转型，对开发绿色金融和碳金融产品提出客观要求。然而值得注意的是，在贸易投资便利化、金融扩大开放的情况下，一些短期跨境资本可能趁机大进大出追求短期利润造成区域金融风险；且绿色金融和碳金融在中国尚处于发展初期。

金融支持成渝地区双城经济圈建设的实现机制及绩效评估

（一）金融支持成渝地区双城经济圈建设的实现机制

金融支持成渝地区双城经济圈建设，从实现机制上看，主要通过战略引领、金融主动、多方联动等三位一体系统安排，推动金融资源更大限度、更高效率配置到成渝地区双城经济圈。

1.坚持党的全面领导，实施科学战略规划对金融支持的引领。坚持党对经济工作的全面领导，是中国特色社会主义制度的一大优势，是做好经济工作的根本保证。作为战略规划引领，党中央出台《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。这是党领导成渝地区双城经济圈建设的纲领性文件，描绘了成渝地区双城经济圈建设的美好蓝图。金融支持成渝双城经济圈建设“一极两中心两地”，既是坚持党对经济工作全面领导的要求，也是抢抓发展机遇、培育自身扩大成渝地区公共交通票务互通范围。为推动实施成渝地区双城经济圈建设，四川和重庆两地分别与中国人民银行、银保监会、证监会等进行高层互动、协调合作，与中国工商银行等银行机构签署战略合作。此外，两地部门和市县政府还与全国性银行机构分行及地方法人金融机构开展合作。据不完全统计，2020年两地共签署了超过10个合作框架协议或合作备忘录，形成金融与政府协调合作的局面，是营造多层次金融支持成渝地区双城经济圈建设氛围、提供金融支持两地实体经济的重要外部条件。新的发展优势的内在需要。国家制定和实施的成渝地区双城经济圈规划，引导金融机构对该地区的未来发展形成良好预期，可以增加对未来现金流的预测、降低风险发生概率的估计，形成金融加大支持成渝地区双城经济圈建设的基础制度安排。

表1：金融支持成渝地区双城经济圈建设主要指标情况

2.坚持市场对资源配置的决定作用，不断提升区域金融资源配置效率。成渝地区双城经济圈建设，不断打破区域、时空壁垒，两地联合启动“BSN成渝链”、争取最高人民法院统一区域内司法裁判尺度和加强司法执行联动等，以及中国农业银行等全国性银行机构出台专项文件打破两地分行行政区域划分、加强内部合作，实现金融资源在区域内自由流动，使有限的金融资源更多配置到对区域经济发展影响大、牵扯产业链条多、在区域内具有较强带动作用的项目和企业，支持区域经济高质量发展。同时，成渝地区发挥特殊内陆开发区位优势，创新规则制度支持地区人民币跨境结算和人民币贸易资产跨境转让，通过渝新欧铁路和西部陆海新通道，持续加大与“一带一路”沿线国家经贸往来，扩大金融开放，推动金融资源在国内国外两个市场有效配置。不断改革限制金融资源在成渝地区内部自由流动的体制机制，扩大内陆金融开放的水平和层次，是发挥金融支持成渝地区双城经济圈建设内生动力的主要举措。

3.坚持协调合作，构建多层次金融支持体系。金融支持成渝地区双城经济圈发展，是一项系统工程，不仅需要发挥金融内生动力，而且需要金融系统和各级政府以及部门的合作。成渝地区双城经济圈建设战略实施以来，四川和重庆两地地方金融监督机构、银保监部门签署合作备忘录；两地人民银行积极推动金融服务同城化，创新推出税收跨省异地缴库新模式，进一步提升跨省经营纳税人的缴库便利性；实现乘车码在两地公交地铁的互通互用，逐步

（二）金融支持成渝地区双城经济圈建设的绩效评估

成渝地区双城经济圈战略为金融发展提供了新的空间，金融机构抢抓成渝地区双城经济圈建设机遇，加大了对该地区的金融资源配置，助推成渝地区建设“一极两中心两地”。总体而言，自成渝地区双城经济圈建设战略实施以来，金融支持成渝地区双城经济圈建设效果明显，金融资源投入增长高于全国平均增速。根据中国人民银行相关分析报告，2020年，重庆市社会融资规模新增8101亿元，同比增加2131.4亿元，各项贷款增速13.1%，高于全国平均水平0.6个百分点，贷款占社会融资比重为60%；四川省社会融资规模新增1.4万亿元，同比增加4705.5亿元，各项贷款增速13.7%，高于全国平均水平1.2个百分点，贷款占社会融资比重为58.7%；四川和重庆两地贷款余额和社会融资规模增量同比增长分别为43.6%、13.39%，均高于全国增速（见表1）。

除了总量指标外，还要从结构上分析。由上文数据可知，银行机构仍是金融支持成渝地区双城经济圈建设的主力。因此，分析银行机构特别是不同类型银行机构对经济圈支持情况，是研究金融支持成渝地区双城经济圈建设的重要内容。由于目前尚没有成渝地区双城经济圈的金融专项统计，且四川省和重庆市两地的部分经济指标公布内容详细程度不同，在数据处理上，有的指标用四川省和重庆市指标相加代表成渝地区双城经济圈相关指标，有的用四川省指标作为一个表达的替代。根据中国银保监会四川监管局2020年四季度四川银行业统计数据，可以整理得到2020年末四川省银行业金融机构贷款余额占比，超过10%的有大型商业银行、政策性（含开发性）银行、城商行和民营银行、农合机构以及股份制商业银行，这些金融机构是支持成渝地区双城经济圈建设的主导力量（具体见图1）。由于城商行和民营银行以及农合机构在该地区均为地方法人机构，可以将其归为一类，所以对该地区支持力度最大的三类银行机构依次为大型商业银行、地方法人银行机构和政策性（含开发性）银行，其中，2020年末，大型商业银行、地方法人银行机构贷款余额增长均超过14%，表明支持力度大于全国平均水平（12.50%）。2020年末，四川省政策性（含开发性）银行贷款余额增长为11.77%，虽然比全国贷款余额增速低，但是比三家政策性（含开发性）银行总行贷款余额增速高9.33%（通过对2019年、2020年年报整理得到），高出2.44个百分点。这说明政策性（含开发性）银行对成渝地区双城经济圈的支持力度大，具体见图2。换言之，大型商业银行、地方法人银行机构以及政策性（含开发性）银行作为金融主导力量，支持成渝地区双城经济圈建设力度也明显高于全国平均水平（见图2）。现结合三类机构围绕成渝地区双城经济圈“一极两中心两地”发展定位，将金融支持具体情况可以作如下分析：

数据来源：根据中国银行保险监督管理委员会四川监管局2020年四季度《四川银行业数据》整理。

数据来源：根据中国银行保险监督管理委员会四川监管局2019年四季度和2020年四季度《四川银行业数据》整理。

1.政策性银行对具有带动作用的重点项目和重点工程加大支持力度，助推中心城市提升能级并辐射带动区域发展。政策性和开发性金融在支持服务国家发展战略中具有不可替代的作用。国家开发银行（简称国开行）、中国农业发展银行（简称农发行）和中国进出口银行（简称口行），是我国的政策性和开发性金融机构，肩负为国家发展战略提供政策性金融支持的责任，由于这类银行机构负债业务的特殊性，其资产业务有期限长、规模大和利率低等优势，且经营目标不以盈利为主要目的。成渝地区双城经济圈建设战略实施以来，三家银行分别与重庆、四川进行高层协调合作，在支持具有重要带动作用的重点项目和工程方面力度明显加大。一是支持重庆主城和成都作为国家中心城市能级的提升。国开行向成都武侯等城市更新项目授信196亿元，向重庆市轨道等重大项目累计授信近600亿元，助推重庆和成都完善国家中心城市功能。二是支持基础设施互联互通项目，提升区域辐射带动能力。农发行向重庆累计投放贷款150亿元，用于支持构建成渝地区双城经济圈新格局发展和现代基础设施网路建设。口行融资支持的广安市过境高速公路东环线及渝广高速支线前锋至小沔段高速公路联合通车，成为重庆直辖以来、川渝首次联合通车的一条省际高速公路。三是支持建设绿色化城市，助推高品质生活宜居地发展。国开行为重庆广阳岛国家级绿色发展示范项目、成都李家岩水库输水管道等重点项目提供300多亿元的授信支持。特别是农发行2021年出台《关于支持成渝地区双城经济圈建设的实施意见》，从聚焦信息共享和标准共建、聚焦提升综合化服务能力和加大政策倾斜力度、推动先行先试等三个方面明确差异化支持政策，发挥农业政策性银行的职能作用，助推成渝地区建设和发展。农发行相关会议指出，2021年上半年，农发行四川省分行新营销贷款项目1092亿元，调查评估925亿元，审批716亿元，发放643亿元，同比多放155亿元，比年初增加345亿元，增长11.5%，贷款发放额、净增额居全国农发行系统第二名。农发行重庆分行累计审批贷款260.11亿元，投放贷款173.63亿元，贷款余额1667.94亿元；重点项目储备库在库项目528个、金额2917.87亿元，分别较2021年年初增长24.53%、23%。

2.大型商业银行加大对重点产业项目的创新支持，助推经济中心和科创中心建设效果明显。大型商业银行是中国特色金融体系的国家队和主力军，也是市场化、国际化程度高的银行机构，对于区域经济发展的特殊性在于可以调动全国资源，利用先进金融技术对重点产业发展提供支持。从中国工商银行（简称工行）、中国农业银行（简称农行）、中国银行（简称中行）、中国建设银行（简称建行）、交通银行（简称交行）和中国邮政储蓄银行（简称邮储）等六家大型商业银行2020年年报分析，都视国家区域经济发展战略为发展机遇，有五家银行在年报中都明确提到成渝地区双城经济圈是未来业务发展空间。一是重点产业项目。农行重庆市分行把金融助力“成渝地区双城经济圈建设”作为全行持续稳健高质量发展的“一号工程”，发挥机构网络优势、人才队伍优势、业务先发优势、综合金融优势，2020年1月至9月即审批成渝地区双城经济圈建设包含重点产业等在内的项目54个，金额588亿元，投放贷款79亿元。二是支持区域产业链供应链体系。中行重庆市分行围绕重庆创建10个国家级数字经济应用示范高地，支持5G网络覆盖、人工智能融合应用平台等新基建项目，与惠普等600余家电子产业链企业开展合作，截至2020年6月末授信余额超过220亿元。三是支持对外经贸。2020年9月，工行重庆市分行经备案成为重庆首批贸易外汇收支便利化试点银行，按照便利化方式为渝新欧办理服务贸易外汇收支结算6笔、金额合计1018万美元。中行开立四川首笔“一单制”项下中欧班列跨境人民币进口信用证，在全国复制推广。2020年12月，农行出台服务成渝地区双城经济圈建设工作意见和21条差异化支持政策，给予双城经济圈建设最优政策支持。文件明确加大对成渝地区双城经济圈重点项目、重点业务的支持，并开通绿色审批通道，给予战略经济资本优惠；围绕成渝地区双城经济创新发展需要，将农行重庆市分行纳入普惠金融产品创新基地，同时开展科创企业服务试点，优先推广各类创新金融产品，提升服务科创企业的能力。2021年一季度，农行重庆市分行在大数据智能化产业、服务实体经济等方面进行全面拓展，实现制造业贷款投放44.45亿元。

3.地区内法人金融机构更加注重将成渝地区双城经济圈作为业务发展重心，差异化支持经济中心建设。成渝地区的法人金融机构均为地方中小金融机构，功能定位就是服务地方经济社会发展，作为地方法人机构，管理层级少、决策链条短，在适应市场变化创新求变的发展中起着关键作用，具有经营灵活、围绕当地发展创新金融产品和金融服务便捷等优势。重庆农商行、重庆银行和成都银行是成渝地区双城经济圈的三家上市地方法人银行，对其金融支持地方经济的分析具有代表性。一是立足区域经济，助力地方发展。重庆农商行把握成渝地区双城经济圈建设机遇，2020年贷款余额5078.86亿元，增长708.01亿元，增幅16.20%，增量份额保持重庆第一。重庆银行支持成渝地区双城经济圈建设，2020年全年投放信贷资产超90亿元，对相关区域信贷投放量增长30%以上。成都银行抢抓成渝地区双城经济圈建设和成都加快建设全面体现新发展理念的城市重大发展机遇，截至2020年末贷款余额2840.67亿元，增长521.68亿元，增幅22.50%。二是贴近本地市场，加大对小微、“三农”等薄弱环节的创新支持。重庆农商行不断创新在线产品和服务渠道，优化办贷流程，提升客户体验，通过线上和线下深度融合，2020年末小微、“三农”和县域信贷均位列重庆第一。重庆银行坚持服务地方经济、服务小微企业、服务城乡居民，利用大数据分析技术创设系列金融产品，助力中小微企业解决融资难题，截至2020年末实现单户授信总额1000万元及以下小微企业贷款余额364.51亿元，较上年末增长44.02亿元；客户数47252户，较上年末增长17267户；运用“新六产助农贷”“三变改革贷”“助旅贷”等产品，助力农村一二三产业融合发展，截至2020年末普惠型涉农贷款余额增长13.21亿元。成都银行在成都市范围内启动面向中小微企业的稳企惠企“同舟行动”，实行“单列额度、专属产品、精简流程、限时办结、降低利率、减免费用”等六大举措，截至2020年末普惠型小微企业贷款增长30.9%。

4.多层次保险保障和多层次资本市场支持质效提升，为改革开放高地建设金融赋能。中欧班列（重庆）货运保险项目实现应保尽保，有力支持重庆涉外经济发展战略。根据中国人民银行重庆营管部相关分析报告，重庆农业保险为116.4万户次，农业种养殖户提供风险保障480.5亿元。成都开办27个政策性农险品种，农村土地流转履约保证保险、生猪绝对价格保险等多项保险品种为全国首创，农业保险深度和密度在中西部领先。2020年8月，新三板西南基地在成都揭牌，成都市成为西部唯一同时拥有上交所、深交所、新三板三大全国性交易场所区域服务基地的城市。成渝地区双城经济圈发展基金注册成立，母基金首期规模50亿元，引导社会资金形成300亿元基金集群，主要投向成渝地区双城经济圈集成电路、智能制造、新型显示、新材料、新能源、生物医药等战略性新兴产业以及智慧城市、新基建、国企混改等领域。总规模50亿元的成渝地区双城经济圈科创母基金设立，首期规模10亿元。重庆创投基金孵化培育企业能力提升，35只创投基金实缴规模42.7亿元，投资188家实体企业。截至2020年末，成渝地区双城经济圈境内新上市企业14家，总数达到193家，实现股权融资550.5亿元。

从服务成渝地区双城经济圈建设发展定位实现角度完善金融支持的政策建议

（一）坚持和完善党对金融支持成渝地区双城经济圈建设的集中统一领导

一是制定成渝共建西部金融中心规划，为金融支持成渝地区双城经济圈建设作出顶层设计，明确不同类型金融服务支持重点，引导金融机构行为，为成渝地区双城经济圈建设目标定位实现营造良好的竞争合作金融环境。二是建立总揽全局、协调各方金融支持双城经济圈的领导体制机制，完善宏观货币政策、微观监管政策和金融开放政策的协调配合，对标成渝地区双城经济圈建设发展定位，对需要金融支持的具有区域影响力的重点企业、重点项目、重点产业等加大协调对接，形成金融支持成渝地区双城经济圈建设的合力。三是健全考核评估制度，完善金融支持的相关配套监管措施，建立金融支持成渝地区双城经济圈建设专项统计，及时评估金融支持的发展效果，强化对金融机构的激励约束，督促金融机构加大对成渝地区实体经济特别是关系“一极两中心两地”发展定位密切相关项目的支持力度，防范资金外流及套利空转等风险，确保区域金融安全。

（二）建设适应“一极两中心两地”发展定位需求的多层次、差异化金融供给体系

一是充分发挥政策性银行和大型商业银行“头雁效应”。参照中国农业发展银行和中国农业银行支持成渝地区双城经济圈建设做法，鼓励政策性银行和大型商业银行根据机构优势，结合成渝地区双城经济圈建设发展定位实现需要，出台或完善专项支持文件，优化内部绩效考核、授权政策和资源一体化配置，调整与成渝地区发展相匹配的信贷计划，协调两地机构加大对区域优质重点项目和重点企业支持。二是支持地方法人银行发挥独特作用。支持区域法人银行机构通过重组、上市等多渠道补充资本金，强化金融科技手段运用，大力创设符合支持经济中心定位有关重点产业特点的金融产品和服务，增强服务成渝地区双城经济圈建设的意愿和能力。三是健全多层次资本市场和保险风险分担机制，助力区域科技创新。培育区域私募基金、风险投资基金、QDLP等发展，支持地区股权交易中心合作，逐步实现与北京证券交易所、沪深证券交易所及新加坡等境外证券交易所的转板等合作，不断满足区域企业特别是科技企业的多元化融资需求；支持保险创新产品参与区域科技创新风险分担，激发科技创新活力，支持科技创新中心建设。

（三）打造标准统一、布局合理的区域金融基础设施

一是以需要金融支持的重点产业链、重点项目为切入点，完善跨地区、跨部门、跨领域守信联合激励机制和失信联合惩戒机制，加快设立金融法院，支持区域金融改革创新，营造良好金融生态。二是布局特色证券交易所，发展壮大重庆国家金融科技认证中心，支持金融科技应用、绿色金融、碳金融、农村金融、产业链金融等试点，以试点解决金融支持成渝地区双城经济圈建设存在的难点和痛点，加大对改革开放高地和高品质生活宜居地建设的金融创新支持，并积极在区域复制推广。三是建设设施先进、信息广聚、服务高效的金融数据中心，优化成渝地区金融业灾备布局体系，优先支持地区传统技术架构升级，不断提升区域清算、结算、登记、托管等系统专业化水平。

（四）加大区域金融干部选配和人才队伍协同建设力度

根据成渝地区双城经济圈建设对区域金融改革发展需要，联合出台更加开放、有效的金融人才政策，建立金融人才共享数据库，为成渝地区双城经济圈建设提供关键金融人才支撑。将金融干部培养、选拔纳入地方政府重要日程，打造精通金融工作的干部队伍。树立重实干、重实绩的用人导向，支持在成渝地区双城经济圈建设中大力培养金融机构高管人才。充实成渝地区监管部门人员力量，加大交流轮岗力度，强化正风肃纪反腐，坚决惩治金融腐败。