河长制下的抚河流域保护治理对策研究

姚立强 冯丽 孙可可 陈肖依

摘要：河长制是中国新时期河湖管理保护工作的制度创新，也是对江河湖泊监管的重要抓手，是贯彻水利行业强监管的重要制度保障。抚河作为鄱阳湖重要支流、江西省第二大河流，抚河流域是多个国家和省级发展战略叠加区，区位优势明显。为研究河长制下的抚河流域保护治理对策，以问题为导向，从流域层面梳理了抚河流域在保护治理中存在的问题，主要表现在：河湖水域岸线空间边界不清、水污染防治系统性不足、水生态环境局部问题突出、水生态监测能力较薄弱等方面。在此基础上，结合抚河流域实际，提出了流域保护治理的相应对策，并建议从组织协调、监督考核、投资机制和社会参与等4个方面深入推进河长制。

关键词：流域保护治理;河长制;河湖管护;抚河流域

中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.12.021

文章编号：1006 - 0081（2021）12 - 0119 - 05

0 引 言

“河长制”是中国当前在河湖管理中的一项制度创新[1]，可解决地方涉水部门管理职责分散问题，形成河湖管理保护的合力，其基本架构可概括为责任、任务和制度三大体系部分。建立省、市、县、乡全覆盖的河长体系，落实河长制水资源保护、水污染防治等六大任务和构建长效河湖管理保护机制，是确保河长制落地生根，促进流域保护治理的关键[2-4]。

2019年全国水利工作会议提出，在“水利行业强监管”方面，要重点抓好对江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水利资金及行政事务工作等方面的监管。在对江河湖泊监管方面，要以河长制为抓手，以问题为导向，全面监管“盛水的盆”和“盆里的水”。2021年5月，水利部印发《河长湖长履职规范（试行）》，将进一步发挥河湖长制在河湖保护治理中的作用。

江西省委省政府积极推动实施河长制，河湖管理保护制度体系基本形成，河湖生态环境有效改善，河湖保护治理工作取得了明显的成效，河长制从“有名”到“有实”初步形成[5]。在抚河流域河长制工作中，成立了党政同责、覆盖全水域的省、市、县、乡、村五级河长制组织体系，由省领导担任抚河流域省级河长，设立市、县、乡、村四级河长1 609人;不断优化制度建设，出台河长制会议、信息共享、督办、考核、督察、表彰评选等相关配套制度，法制化建设加快推进，持续有力开展“清河行动”，以问题为导向进行专项整治。基本形成了部门协同的联动格局，不断创新常态长效的河湖管护机制，河长制运行效率不断提升[6-7]。

为更好发挥河长制在抚河流域保护治理中的作用，解决流域现状存在的典型突出问题，本文从河长制主要任务目标出发，以问题为导向，研究河长制背景下抚河流域保护治理对策，以期为抚河长效保护提供借鉴参考。

1 研究区域概况

抚河是鄱阳湖水系的重要支流、江西省第二大河流，抚河流域地处赣东南，东南部与福建接壤，河流自南向北汇入鄱阳湖。流域面积1.59万km2，涉及抚州市的临川区、东乡区、广昌县、南城县、南丰县、黎川县、宜黄县、崇仁县、金溪县、资溪县和南昌市南昌县、进贤县共2个设区市12个县（市、区）。流域内生态环境优美，文化底蕴深厚，产业特色鲜明，属海西经济区、原中央苏区振兴发展区、大南昌都市圈等多个国家和省级发展战略叠加区，在全省经济社会发展和生态环境保护中占有重要的地位[8-9]。

抚河流域东、南、西三面环山，地勢总体南高北低，渐次向鄱阳湖平原方向倾斜，流域内山地、丘陵、平原面积比例分别为27%，63%和10%。流域内河湖水系众多，共有流域面积50 km2以上河流97条（其中流域面积1 000 km2以上河流5条，分别为抚河、黎滩河、临水、崇仁河、东乡水），常年水面面积1 km2以上天然湖泊1个（抚州市城区的梦湖），流域内有大型水库2座（洪门水库、廖坊水库）。多年平均降水量1 678.8 mm，多年平均水资源总量为168.85亿m3，其中4～6月份来水占全年总量近一半，已建水库、水厂、堤防等各类水利工程近3.8万座，为流域内生产生活提供了重要水安全保障。流域内动、植物资源丰富，省级以上保护动物、植物分别达144种、127种之多。流域内环境敏感区众多，其中省级以上自然保护区6处，省级以上湿地公园12处，具体分布如图1所示。

抚河是重要的生态通道，上游为赣东山地森林生态屏障，下游连接鄱阳湖生态屏障，生态区位重要。抚河承担着赣抚平原灌区和廖坊灌区生产生活用水任务，对保障粮食安全有重要作用。抚州市是向莆经济带的核心增长极，向东衔接海西经济区，向北融入“南昌大都市圈”，区域经济发展前景良好。

2 水生态环境问题分析

河长制推行以来，虽然抚河流域保护治理工作取得了一定的成绩，但社会经济高质量发展与河湖管理保护之间的矛盾依然存在，局部河段水生态环境问题较突出。

2.1 河湖水域岸线空间管理边界不清

水域岸线空间管理边界不明晰，河湖水域岸线空间缺乏统一规划，各类功能分区缺乏统筹，管理部门协调联动缺乏基础依据，各相关部门依据各自行业法规对水域岸线进行管理，各有侧重，各自为政，管理机制不顺。根据《江西省河道（湖泊）岸线利用管理规划》，抚河共划分岸线功能分区19个，岸线总长324 km，其他均未划定岸线功能分区，由此增加了岸线分区管理的难度，影响了岸线分区管控落实成效。此外，存在岸线管理主体不明确，多行业、多部门管理的现象;河湖划界进展较滞后，完成管理范围划界的河道约52 km;非法采砂活动在局部河段时有出现，需持续加强管控整治;港口岸线等布局有待进一步优化。城乡建设与河湖水域岸线空间保护之间的矛盾依然存在，侵占河湖水域岸线、与水争地现象时有发生，水面萎缩、河湖连通受阻，调蓄能力下降，生态功能退化。

2.2 水污染防治缺乏系统性

抚河流域内工业企业集中沿江分布，入河污染负荷高、强度大，水环境风险较高，需要长时期的优化调整结构和布局，如：①抚河东乡区段因污染负荷高，水质有超标现象;②污水收集与处理设施建设不足，表现在城镇污水收集和处理能力不高，部分污水处理设施与配套管网不匹配，难以充分发挥污水处理作用，县城建成区污水集中处理率仅为80%左右;③大部分污水处理厂尚未达到再生水利用标准，污水资源化利用水平不高，老城区因河道两岸预留空间小等原因，雨污分流管网建设不足，河道水环境系统性治理难度高;④农村污水处理设施建设相对滞后，建制镇目前污水收集率不足50%，存在污水直排现象，成为农村水环境的重要点源污染;⑤因农药化肥不合理使用、小规模畜禽养殖占比高、畜禽养殖点布局不合理等因素，使得农村面源污染问题突出，流域内现有畜禽养殖场约1 400余处，禽养殖粪污综合利用率现状不足70%。

2.3 水生态环境局部问题突出

（1）城镇污水处理厂规模偏小，配套管网缺失、破损，污水收集困难，管理制度不健全，使得流域内部分河段水质超标现象时有发生，主要集中在抚河东乡区流域。

（2）农村污水处理厂建设相对滞后，农药和化肥使用量逐年增加，畜禽养殖配套污染防治设施不完善，农膜使用不合理。

（3）水土流失强度较大，属于江西省内水土流失比较严重的地区，以水蚀为主，集中在抚河下游的沙丘地区，部分县区的水土流失严重，以至河床淤积，河道缩窄，危害抚河流域的生态安全，影响人民群众的正常生产和生活。

（4）小型水库虽然已全部退出承包养殖用途，但仍有部分水库水质尚未恢复。

（5）山塘水环境质量普遍较差。山塘水域养殖和周边禽畜养殖现象依然比较普遍，生活垃圾胡乱弃置与生活污水排放等行为威胁着山塘水环境质量，全流域城镇生活垃圾无害化处理率现状仅约78%，农村生活垃圾处理率更低。

（6）抚河流域主要生态敏感区众多（仅省级以上湿地公园便达12处），但分布较为零散化、破碎化，加之主要湖泊受水闸调控影响，江湖连通性不佳，湖泊环境容量和种质资源补充受限，围湖开发、围网养殖等活动压缩了河湖水生生物生存空间，导致水生生物多样性下降，对区域水生态系统产生不利影响。

2.4 水生态监测能力较薄弱

抚河流域现有水文站14处、水位站26处，主要分布在抚州、南昌两设区市境内，部分中小河流、666.7 hm2（1万亩）及3 333.3 hm2（5万亩）以上堤防未设置水文（位）站点或水文（位）站点不足，少数有河流的县城及重要乡镇附近未设置水文（位）站点。随着流域内经济社会的快速发展，社会对水文信息的需求愈来愈广泛，现有站网与当前河湖管护需求不相适应。另外，水文基础设施设备更新缓慢，测验手段现代化程度较低，信息传输不畅，时效性差，部分已有水文（位）站点的测洪标准及设施设备不能满足需要。

抚河流域水功能区水质监测断面已比较完善，但主要集中在干流河段，较小支流河段水质监测点位、设备、人员、信息化水平、自动化程度相对不足，水量水质监测实验室信息化建设尚处于起步阶段，仅少部分机构配备了实验室信息管理评价系统。

3 流域管护治理主要对策

3.1 加强入河排污口整治

针对部分入河排污口布局不合理、监测不完备等问题，①强化对重点企业排污、重要入河排污口的监管，严格规范管理程序，坚持依法依规，公开透明;②加强入河排污口设置的规范化审批，完善入河排污口台账，定期对已设置的排污口进行监督检查，发现问题及时督促整改;③以排污总量为抓手，实行排污口动态化管理，完善入河排污口的监控设施建设，实现重点排污企业自动监控;④开展入河排污口布局優化的专题研究，不断推进入河排污口整改提升。根据抚河流域保护治理规划，近期全面完成非法或设置不合理的入河排污口整改任务，实行“身份证式”管理，并实现规模以上入河排污口监测率100%，规模以下排污口进一步规范化管理。

3.2 强化污染源整治

坚持问题导向、系统谋划、综合施策的原则，针对抚河流域保护治理中的突出污染源，系统性开展抚河流域生活污染、工业污染、农业污染、船舶港口污染等污染源整治工作[10-11]。①针对生活污染，推进城镇污水收集管网建设及运行维护，提高污水收集率，实施污水处理设施提质增效工程及污泥无害化处置工程，实现污水全收集、全处理、高回用，近期实施设区市城市污水处理提质增效工程以及乡镇污水治理巩固工程，远期逐步推进到人口密集的中心村;②针对工业污染，加强污染源头管理，优化工业企业结构和排污布局，鼓励企业节水减排，禁止下游高污染企业转移至上游，推行工业园区污水集中处理，加强排污自动监测、联网监控设施建设，近期推进国家级生态工业示范园区建设，远期逐步清除距离抚河岸线周边1 km范围内未入园的化工企业;③针对农业污染，重点加强畜禽养殖污染整治，以规模化、集中化、资源化为目标，发展绿色高标准畜禽养殖业，采取集中处理与分散处理相结合的方式，加强农村污水收集和处理设施建设，解决农村污水收集率不高、处理标准低的问题;④针对船舶港口污染，推广应用低排放节能型船舶、改造或淘汰环保标准低的船舶，近期加强港口和船舶污染物接收、转运和处置设施建设，远期重点加强船舶港口污染监管制度、应急处置制度建设，形成稳定完善的港口船舶污水处理机制。

3.3 加强城乡水环境治理

加大水质较差水体的排查治理力度，全面排查环境风险，严防出现新的劣Ⅴ类水体，对有下降趋势的断面及时排查，分析原因，加快治理，防止断面水质下降，近期制定并实施消灭劣V类水整治工程;加强退水口污染物监测监控，严格控制污染物入河总量;以美丽示范河湖建设为目标，建设河湖生态保护带，形成河湖保护的有效屏障;对淤积堵塞河道，实施生态清淤工程，减少内源污染;改善江湖连通性，适时进行生态补水，增强湖泊自净能力;分批组织实施重点河流、水库、山塘的水环境综合整治工程，推进养殖水库山塘退养，已退养的防止复养，根据需要适当开展底泥疏浚，推行绿色生态养殖;近期以重要饮用水源地周边和水质需改善控制单元内村庄为重点，实施农村水环境治理，远期重点推进建制村农村环境综合整治工程、农村无害化卫生厕所建设、城乡生活垃圾第三方治理等工程。

3.4 完善水生态环境监测体系

（1）完善水生态环境监测网络。广泛运用物联网、大数据、人工智能、智能装备等现代技术手段，建立覆盖抚河流域的智慧监管网络;优化主要河流、重要湖库、市县跨界、饮用水水源地、河流源头保护区监测断面，确保监测数据具有代表性，逐步实现自动监测;在11处水文测站、10处地表水水质自动监测站、8处地表水系界河监测断面、5处地表水环境国控监测断面的基础上，整合水资源、水环境、水生态、河道岸线、水土保持等数据，建立水利、生态等多部门监测站网的协同布局、数据共享机制，加强薄弱环节、问题突出区域的站点布设，逐步形成完善的水生态环境监测网。

（2）加强水生态环境监测能力建设。完善抚河流域监测机构建设，建设市级和县级农村饮水水质检测中心，重点加强水质监测和检测设施以及人员专业能力建设，加快实验室信息化建设，提高数据采集处理、分析评价和交换共享能力，提高水生生物监测能力，提升突发水污染事件的应急监测能力，建立健全应急监测装备体系。

3.5 加强生态流量保障

在已有控制断面、水利水电工程最小下泄流量基础上，依据生态系统调查成果，进一步复核优化河道生态流量目标;编制抚河流域各水系河流的生态流量保障方案，并加以实施;加强生态流量下放的日常监管考核、监测预警，确保抚河干支流控制断面的生态水量得到有效滿足，保护流域水生生态系统;加强抚河干流枯水期水环境承载能力研究，按照提升抚河枯水期水环境承载能力的要求，推进重点区域水系连通等生态工程建设，制定抚河流域水利工程联合调度方案，保障抚河重点河段合理的枯水期水位及生态流量;以自然河湖水系、调蓄工程和引排工程为依托，推进河湖水系连通工程建设，构建循环通畅的河湖水系连通格局。

3.6 实施重点区域生态保护修复

针对抚河流域内6处自然保护区、2处国家级水产种质资源保护区、12个省级以上湿地公园等重点区域，开展边界范围和功能划定，加强监测和监督管理，近期摸清生物多样性保护优先区域本底状况，远期建立完善的生物多样性观测、评价和预警体系，并实施抚河干流及主要河湖增殖放流;实施水土保持生态建设工程，近、远期完成水土流失综合防治面积分别达到1 329，2 807 km2;实施抚河干流及主要支流生态岸线建设，推动沿岸码头、废弃厂矿及堆积地、现有林地中的“天窗”、裸露地等绿化，完成岸线修复，恢复岸线生态功能。

4 结 语

江西省省委省政府积极推动实施河长制以来，抚河流域的保护治理工作取得了显著成效，然而依然存在诸多现实困境。对于以河长制为抓手，实现抚河流域的长治久安，提出以下建议：

（1）加强组织协调。加强抚河流域河长制工作的组织领导，强化河长湖长履职尽责和多部门间联动，狠抓工作落实。建立流域各地区间联席会议、问题督办、信息通报、考核问责与激励、工作验收等相关制度，保障河湖保护与治理工作有序推进。

（2）严格监督考核。将河长制相关工作内容纳入责任部门年度绩效考核。以问题为导向，设置抚河流域保护治理目标清单、问题清单、任务清单，通过探索有效办法、完善务实工作机制保障考核任务的顺利完成，并以严格监管考核工作促使流域保护治理目标的实现，压实抚河流域保护治理各项工作的责任。

（3）健全投资机制。落实河湖保护与治理工作经费，尤其是重点问题河段的水环境治理、生态保护、河长制日常监管等工作经费。拓宽投融资渠道，统筹国家资金和社会资本，健全河湖管理保护长效投入机制，形成对抚河流域水环境整治、生态保护修复、河湖管护等项目的长期稳定投入。

（4）推动社会参与。充分发挥网络等多种媒体的舆论导向作用，加大对抚河流域河长制和河湖保护治理工作的宣传，让水资源节约、水环境保护、水生态修复的理念真正转化为自觉行动。加大对河湖管理工作中先进典型的宣传与推广，引导广大群众自觉履行社会责任，努力形成全社会积极参与抚河流域保护治理的良好氛围。

参 考 文 献：

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（编辑：李 晗）

Research on protection and management countermeasures of

Fuhe River Basin under river chief system

YAO Liqiang1，2， FENG Li3，S UN Keke1，2， CHEN Xiaoyi3

（1. Water Resources Department， Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010， China;   2. Hubei Key Laboratory of Water Resources & Eco-Environmental Sciences，Wuhan  430010， China;   3. China Railway Water Conservancy & Hydropower Planning and Design Group Co. Ltd，Nanchang 330029， China）

Abstract： The river chief system is an innovation in the management and protection of rivers and lakes in China. It is also an important grasp for the supervision of rivers and lakes， and an important system guarantee for the implementation of strong supervision of the water conservancy industry. The Fuhe River is an important tributary of Poyang Lake and the second largest river in Jiangxi Province and the Fuhe River Basin is a superimposed area of multiple national and provincial development strategies， with obvious geographical advantages. In order to study the protection and management countermeasures of the Fuhe River Basin under the river chief system， this paper sorts out the problems of the Fuhe River's water ecological environment from the river basin level： the Fuhe River Basin's waterfront management， water pollution problems， local water ecological environment， and water ecological environment monitoring et al. On this basis， combined with the actual conditions of the Fuhe River Basin， corresponding countermeasures for river basin protection and governance are proposed， and it is proposed that the river chief system should be further promoted from four aspects： organization and coordination， supervision and assessment， investment mechanism and social participation.

Key words： river basin protection and management; river chief system; river and lake management and protection; Fuhe River Basin