碳中和目标下的政府制度创新

王 凤，安芮坤，赵璟祎

(西北大学 经济管理学院，陕西 西安 710127)

气候变暖是全人类面临的巨大挑战，其深层的经济学理论渊源在于环境治理中的“公地悲剧”。为此，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)于2018年10月提出控温1.5℃(全球平均气温比工业化前升高1.5℃)的目标，认为如果将全球升温控制在此范围内则可以避免许多环境灾难，世界各国纷纷表态支持。中国作为发展中国家的代表，亦向全世界作出了减碳承诺，2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会和气候雄心峰会上都承诺我国碳排放将在2030年前达峰，并在2060年前实现碳中和，简称为中国的“3060”目标，此后各界积极探讨实现该目标的对策。本文在厘清碳达峰与碳中和的实质差异基础上，结合我国宏观经济发展特征和现实条件，提出实现碳中和目标的经济发展模式，以及政府制度创新的政策建议。

一、 碳中和目标的内涵

碳达峰易而碳中和难。“碳”常被误认为是指二氧化碳，其实不然，它是包含多种温室气体排放在内的二氧化碳当量，IPCC规定用其统一度量整体温室效应，将包括二氧化碳在内的全部温室气体折算成二氧化碳当量的数值，即在一百年里，多种温室气体的温室效应对应的具有相同效应的二氧化碳的质量。“碳达峰”(Carbon Peak)是指在某一个时间点，二氧化碳的排放量达到峰值，不再继续增长，之后逐步回落。“碳中和”(Carbon Neutrality)则是指由人类活动形成的二氧化碳排放量和人为的二氧化碳吸收量相互抵消，在一定时间段内达到平衡，即通过人为管理的生态系统(如植树造林、农业、土壤)，或者通过工业处理(如碳捕集和碳封存或再利用)等多种途径或形式，对国家、企业、团体或个人在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放量加以抵消，从而实现二氧化碳的零排放。因而，碳达峰可以在无减碳压力下自然达到，碳中和则要求进行实质性减碳直至实现相对零排放。如果没有碳中和的约束，碳达峰会随着经济增长轻松实现，但在当前的碳中和目标约束之下，要在2060年前实现碳中和或是零碳，碳达峰值越高，就意味着需要更多的碳减排才能抵消之前的高排放，实现碳中和的难度就越大。

为了应对气候变化，世界各国普遍提出了零碳目标。截至2021年9月，国际上已经提出碳中和目标的国家有134个，这些国家的GDP占全球GDP的75%、人口占全球总人口的53%、碳排放量占全球碳排放总量的73%。其中，有53个国家以国家法律(或拟议立法)、政策宣示等形式，明确提出碳中和目标，包括世界前十大排放国的中国、日本、德国、加拿大、英国和韩国，部分国家碳中和目标的承诺时间和形式如表1所示。日本在2021年5月以立法形式确立了2050年前实现碳中和的目标，并提出各地政府需制定并执行减排计划、各地政府应对公众推行绿色低碳的生活方式、政府需每年公开总体碳排放量等一系列减排措施；德国在2021年修订了2019年出台的《气候保护法》，将2050年前实现碳中和的目标提前至2045年，并承诺在2030年前减排至1990年碳排放量水平的65%；加拿大在2021年6月29日通过了《加拿大净零排放问责法案》，确立了2050年前实现碳中和的目标并要求制定5年减排计划。除芬兰拟在2035年前实现碳中和、奥地利和冰岛拟在2040年前实现碳中和、德国和瑞典拟在2045年前实现碳中和以及中国、印度尼西亚、哈萨克斯坦和乌克兰拟在2060年前实现碳中和外，其余各国均计划于2050年前达到碳中和。在工业发达国家中，英国于2019年6月率先宣布具有法律约束力的承诺，目标是温室气体净排放为零。欧盟紧随其后，于2020年3月做出类似承诺。全球十大煤电国家中的5个也已做出承诺，包括中国、日本、韩国、南非和德国，这些国家的煤电发电量在全球的占比超过60%，而这之中我国的煤电发电量占到50.2%[1]。

表1 部分国家碳中和目标承诺时间和形式

中国以政策宣示的形式向世界承诺碳中和。除了“3060”目标以外，还包括诸多具体的减排任务，如：到2030年中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上等。2020年底，生态环境部已经正式出台全国碳市场配额分配方案，率先在发电行业正式实施。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式上线运营，约占我国二氧化碳排放量近四成的发电行业2225家重点排放单位被纳入首批碳排放权交易市场，这标志着中国政府已经开始充分利用市场机制控制和减少二氧化碳排放。可以预计，这一举措很快会在钢铁、建筑、有色金属、化工、石化、煤炭等行业进一步推进。

二、 实现碳中和的经济发展模式

1. 宏观经济发展累积形成的优势

按照习总书记已经为发展指明的方向和目标，需要结合优势与约束条件，选择恰当的经济发展模式。目前，我国宏观经济发展累积形成的优势主要有四点。

第一，制度和政策优势。在宏观政策方面，中国早在“十二五”发展期间就提出了加快建设资源节约型和环境友好型社会、提高生态文明水平的发展理念，并首次将碳排放强度作为约束性指标纳入规划，确立了绿色、低碳发展的生态文明建设方向。进入“十三五”发展期间，政府将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列为“五位一体”的中国特色社会主义总体布局，由此提出经济高质量发展和绿色发展的理念。在政府治理能力方面，中国经济长期快速发展和社会长治久安正是中国特色社会主义制度的优势体现，习近平总书记将其总结为“我国社会主义制度能够集中力量办大事，要形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制”[2]。

第二，绿色产品的生产与消费具有巨大的市场潜力。中国经济在过去二十余年里一直保持较高速增长，GDP增速年均达到了11.11%，2020年人均GDP达到72 000元(相当于11 148.79美元)，已经突破1万美元大关，按照此发展规模和速度，未来市场对绿色产品的供应和需求都具有很大潜力。2012年“杜邦中国绿色生活调查研究”显示中国消费者对绿色产品的认知和需求不断增强，在绿色产品消费方面有着巨大潜力[3]。《2019绿色消费趋势发展报告》指出，与京东平台所有产品的销售增幅相比，2019年绿色消费相关产品销量增幅高出18%，同时企业对销售绿色商品意愿不断增强，消费者对绿色家装和绿色食品的关注度也不断提高[4]。绿色产品的不断创新和推广又会形成更多的市场需求，有利于快速形成新的商业模式。

第三，中国在绿色技术及其相关新兴产业领域已有一定积累。在新能源汽车、光伏发电、数字化服务等领域还具有相对领先优势。根据中国汽车工业协会的数据，我国新能源汽车的产量从2011年的0.84万辆增长至2018年的127万辆，截至2021年9月，新能源汽车保有量为678万辆，比2020年底增加了186万辆，同比增长37.8%；据国际能源署(International Energy Agency)统计数据，2020年全球光伏发电量为680 952 亿瓦时，其中，中国光伏发电量为269 726 亿瓦时，占比达到39.6%，美国光伏发电量尚不及我国光伏发电量的一半；蚂蚁集团早在2016年就开发了蚂蚁森林个人碳账户，种植树木的数量也突破了2亿棵，依托支付宝互联网金融平台的在线支付功能实现可查询的碳足迹及可计算的碳减排；互联网电商京东在2020年借助光伏发电降低了企业自身约2 000吨的二氧化碳排放，并因其投放和使用新能源汽车每年在全国范围内协助降低了约12万吨的二氧化碳排放[5]。

第四，转型愈早愈有利于降低转型成本。相比发达国家在人均GDP为3万到4万美元甚至更高水平上的转型，如果中国在人均GDP为1万美元水平上转型，将会支付较低的转型成本，即节约投资在传统非绿色产品上的生产和运营成本，将这些节约下来的资金直接投资于绿色产品。据世界银行统计，中国2020年千人乘用车保有量为188辆，而美国、欧盟和日本碳达峰时千人乘用车保有量分别约为845、423和575辆，是否要等到碳达峰时再转型呢？一定不是。中国早已从2012年起就在积极推进新能源汽车发展，替代传统的燃油车，进而控制移动源产生的温室气体排放污染。目前中国已经成为全世界最大的新能源汽车市场，2020年全球共销售324万辆新能源汽车，中国新能源汽车销售量为133.7万辆，占比已经超过了40%。

2. 宏观经济发展中面临的两大约束

第一，目前我国人均碳排放水平相对较高。2019年中国人均碳排放量已达7吨，已经远超世界和欧盟人均4.8吨和6.7吨的碳排放水平[6]，中国2030年实现碳达峰目标并不难。但是，结合碳中和目标的约束，此时的碳达峰水平越高，未来减碳压力就越大，实现碳中和的难度就越大。

第二，我国经济发展水平依然有待提升。尽管中国整体GDP水平在2010年已经位居世界第二，成为世界第二大经济体，但是2020年我国人均GDP刚刚超过1万美元，居民人均可支配收入为32 189元(相当于4 981.43美元)，与中等发达国家相比还存在很大距离。因而，经济发展依然是要务，习近平总书记深刻指出：“共产党打江山、守江山，为的是让人民过上好日子。”党的十八大以来，国家经济发展的一个目标就是切实提高城乡居民收入，不断改善人民生活水平。

因此，实现“3060”目标的经济发展模式选择，需要坚持两个“不”的原则。一是不走弯路，即要彻底摒弃发达国家曾经走过的高污染高增长的老路，降低经济发展的环境代价。发达国家在过去半个多世纪的经济发展经验和教训告诉我们，高污染高增长的发展模式必然会带给人类毁灭性的灾难，诸如比利时马斯河谷烟雾事件、伦敦烟雾事件、纽约空气污染事件以及洛杉矶光化学烟雾事件等恶性环境污染事件因为“增长极限论”的提出而终结，近二十年来基于可持续发展理论的生态经济、绿色经济以及低碳经济发展模式被当今世界广泛认可。试想如果我们依然走老路，按照投入产出效率原则分析一下，未来经济发展所产生的收益是否可以弥补当下和未来的生态环境损失呢？特别是在面对人口红利变小、社会未富先老、人均自然资源匮乏等日益凸显的发展障碍时，走老路只会付出更大的环境代价。二是不能停滞不前，即为了减少碳排放或是降低污染水平而不发展经济或是低速发展，这样就难以提升人民的生活水平。我国的人均GDP仍与发达国家有很大差距，国内经济发展中的区域发展不均衡、产业结构不合理、贫富差距大等多方面问题都十分突出，经济停滞根本不能解决这些问题。因此，我们认为当下别无选择的经济发展模式就是低碳或零碳加较高增长的发展模式。借鉴发达国家曾经高污染高增长经济发展模式的经验教训，考虑到我国当下经济发展与发达国家的巨大差距，以及习总书记提出让人民过上好日子和共同富裕的发展目标，我们今天的发展模式必然是要推动企业进行低碳和零碳技术创新，激励企业加大节能减排、环保投资、低碳生产等投入力度，加快发展绿色产业，逐渐形成低碳或零碳加较高增长的经济发展模式。

三、 实现碳中和的政府制度创新

沿着低碳或零碳加较高增长的经济发展模式，实现碳中和目标需要政府进行相应的制度创新。当务之急，是要构建以市场机制为核心的减碳制度体系。首先，国家层面采用绿色GDP进行各级政府与宏观层面的统计与考核，形成能够全面反映经济活动成本与收益的绿色责任账户，并将其分解到各个减排主体，即建立各级政府(国家、省、市、区等)、企业和个人的绿色责任账户，确定各个主体的减排责任[7]，政府和企业需要率先垂范。其次，企业层面需要政府积极推进企业落实减碳目标，激励企业进行绿色技术创新，鼓励绿色技术产业的发展。绿色技术必须是高技术含量和高生产效率，少排放或是零排放，而且与落后技术相比有低成本的竞争优势。除了传统的命令控制型政策以外，需要更多地使用环境经济政策进行调节，如碳市场、碳税、绿色金融和绿色标准等。最后，还应该考虑个人层面的减碳政策，即政府引导个人积极参与低碳生活和消费方式。

1. 构建碳责任账户制度

基于外部性理论的政府环境治理政策之一就是构建各级政府和企业的碳责任账户制度，进而通过碳排放权交易市场实现减碳。碳责任账户不仅包括账户主体因自身活动而产生的碳排放量，即需要承担的减排责任，还包括可排放、可抵消的碳排放量，即政府发放的碳排放配额、因自身参与低碳活动而产生的可抵消的碳排放量。碳责任账户制度就是对碳排放量产生、碳排放配额以及可抵消的碳排放量在碳责任账户中进行分类、核算、记录、汇总、分析、核查等各项工作的规章制度，是进行碳责任核算工作准则和方法的总称。当前我国建立碳责任账户的难点在于如何进行碳责任的界定与核算。一种思路是可以借助我国正在试行和推进中的政府自然资源资产负债表编制和披露制度，在此基础之上构建绿色GDP考核制度。2015年11月8日国务院下发《编制自然资源资产负债表试点方案》的文件，其中明确要求了“内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市”五个地区作为试点先行编制自然资源资产负债表，同时要在2018年底前编制完成，然而截至目前五个试点地区的自然资源资产负债表仍未公开，相应的自然资源资产负债表编制准则的建立也仍处于停滞状态。因此，自然资源部应加快跟进推动试点地区自然资源资产负债表的编制工作，并与发改委、财政部、审计署、林业和草原局、农业农村部、水利部等有关部门协同推进各地政府自然资源资产负债表的编制工作，尽快出台自然资源资产负债表核算、编制的统一标准和方法，推动各层级政府编制自然资源资产负债表，构建我国自然资源资产负债表体系，规范和指引我国各层级自然资源的量化、核算工作以及绿色GDP等重要指标的计算工作，为各级政府、企业建立碳责任账户提供可靠依据。

2. 规范运行碳排放权交易市场，完善交易机制和管理体系

碳交易市场的前提条件是在清晰界定产权和落实绿色责任账户的基础之上进行碳交易。借鉴欧美国家推动发展起来的碳排放权交易市场，依然实行自愿减排原则，依靠政策推动和道德感召是远远不够的。当前我国碳交易市场存在信息不够公开透明、交易方式单一、碳交易标准未形成、碳价格不合理等问题[8]。尽管是在电力行业先行交易，建筑、煤炭、钢铁等行业也即将进入碳市场的交易范围，政府需要尽快构建起包含符合市场供需特点、价格机制、交易原则和法律责任等内容的碳交易机制。首先，生态环境部应尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》等相关法律法规，明确交易市场主体的权益以及相关监管惩处标准，保障碳交易市场的有效合法运行。其次，政府应实行全方位网络式管理，依法完善配额价格、核算、监测、奖惩等机制，从多方面加强对碳排放权交易市场的监管，真正建立起规范、高效、有序的碳排放权交易市场。再次，各级政府应在全国年碳排放总量目标的基础之上设立各地合理的、明确的年碳排放量目标，从宏观层面上把控碳排放权的发放，按照各地重点排放单位不同碳排放量水平进行合理分配，可以使用“祖父原则”，即参考企业历史排放水平的同时纳入对企业的减排技术发展水平进行综合考量，得出更为合理的排放单位和碳排放配额。最后，设立单独政府部门监测本地区排放单位碳排放量水平的变化，在确保排放单位数据真实性的基础上及时调整碳排放权的发放，激发碳排放权交易市场的活力[9]。

3. 尽快出台相关碳税政策

源于庇古税理论的碳税指通过税收直接对价格进行干预，即通过改变相对价格引导经济主体的减碳行为，进而达到降低碳排放量这一最终目的[9]。国际上有单独实行碳排放权交易市场政策或是碳税政策的国家，也有同时运行两种政策的国家，鉴于我国碳排放权交易市场已在电力行业率先实施，并很快会扩大至其他高碳排放量行业，因而碳税政策的建立需要考虑到碳排放权交易政策，建立碳税和碳排放权交易市场两种政策并行的减碳机制。首先，要确定碳税征收范围，考虑到碳排放权交易政策，可以对不在碳交易范围内的中小型企业实行累进制碳税制度，而对大型企业的超标排放，则按照高起点的碳税税率征收碳税。此外，在缴纳碳税及参与碳排放权交易的企业之间需要进行一定程度的分离，明确碳税征收范围，避免政策重叠累加，从而更为全面地控制我国企业的碳排放量[10]，发挥碳税政策与碳排放权交易政策的协同作用。另外，类似环境保护税，碳税也可以全部归为地方财政收入，在提升地方政府执行积极性的同时增加地方财政收入，有利于建立我国减碳长效机制。其次，在建立碳税税种方面，既可以单独设立碳税，也可以在现有的环境保护税基础上增设“二氧化碳排放”税目，在降低成本的同时更快地建立起我国的碳税制度[9]。最后，由于碳税政策在短期内无法实现减碳与经济增长的双重红利效应[11]，因此，在推行碳税制度中应考虑经济发展的阶段性特征和区域差异，在初期设立较低的碳税税率，对于减排成效显著的企业进行碳税补贴，在不同地区实施差异化的碳税制度等，使碳税政策达到更有效的减排效果。

4. 落实碳金融制度

碳金融是旨在减少温室气体排放的各种金融制度安排和金融交易活动的总称[12]，其政策目标是政府通过信贷杠杆调节资本流向低碳或是零碳企业，促进减碳技术创新。2016年，中国人民银行、财政部等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，将绿色金融定义为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。碳中和债券作为新兴绿色金融模式刚刚起步，2021年3月18日由国家开发银行发行首单200亿元的碳中和专题绿色金融债券，包括浦发银行、中金公司、中国银行、工商银行等14家银行参与其中，截至7月份已有129只碳中和债券发行，规模合计达1 348.94亿元，涉及电力、热力、交通运输、金融、采矿等行业。目前的障碍在于各家商业银行要真正落实将贷款资金流向低碳或是零碳企业，而非为了银行自身经营业绩和短期利益截留资金，中央银行和政策性银行在此更要先行。因此，各地政府一方面需要加强对商业银行贷款审批流程的监管，出台相关法律法规，确保低碳、零碳企业获得融资支持，提升绿色金融制度的公平与效率；另一方面也需要加强对新成立的低碳或零碳企业进行绿色金融制度的宣传与引导，打造积极、高效、互通的碳金融体系。同时，政府应积极推动开展商业银行管理层和员工的相关培训，提升从业人员的综合素质，创新绿色金融产品，发挥绿色金融机制在引导资金流向绿色产业的关键作用。

5. 完善政府补贴机制，鼓励企业进行绿色技术创新，促进绿色产业的发展

绿色技术创新和绿色产业发展是实现双碳目标的核心驱动力，也是我国实现产业绿色转型升级的关键，因此，政府应加大对企业绿色技术创新的扶持力度和监管力度。尽管政府补贴政策备受诟病，但在实践中发达国家和发展中国家都惯常使用该政策手段。我国政府补贴政策运行中的主要问题是政策的靶向性不准确，未必使补贴资金真正运用于政策导向的目标；政府补贴资金监管乏力，没有规范的运行机制；科研成果未能有效地产业化和市场化转移。因而，需要完善针对双碳目标的政府补贴政策。首先，提升多种针对性补贴政策力度。在现有的针对绿色技术创新和绿色产业补贴政策的基础之上，提高扶持力度，包括为绿色产业提供更高的创业资金支持力度，提高研发资金补贴金额，提高根据企业的绿色创新能力进行不同程度奖励的标准，并继续扩大对新能源汽车、清洁能源、节能环保、绿色服务、新兴储能技术等绿色产业企业的补贴政策。其次，保障补贴机制执行和实施过程中的公平与效率。政府相关部门应规范运行政府补贴机制，监管部门也需要加强对相关企业以及有关部门的监督管理，做到全过程公开透明，构建规范良好运行的政府补贴机制。另外，针对绿色企业的全清洁生产过程补贴，包括企业的绿色采购、节能减排、清洁生产及环保投资等行为，激励企业在生产全过程中践行减排工作。最后，加大对诸多研究机构的绿色技术研究的支持力度，包括对有资质的研究院所的碳中和技术的资金支持，增加对碳捕集利用和封存技术、氢等新能源、土壤碳汇、固碳技术等研究的经费支持与奖励，同时也应发挥政府的桥梁作用，在研究院所与企业之间搭建有效的沟通渠道，推动多方交流合作，加快实现科研成果的产业化，推动绿色技术创新发展。

6. 提升产品绿色标准，建立健全我国绿色产品标准体系

根据《关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》(国办发〔2016〕86号)中提出的“到2020年，初步建立系统科学、开放融合、指标先进、权威统一的绿色产品标准、认证、标识体系，实现一类产品、一个标准、一个清单、一次认证、一个标识的体系整合目标”，我国部分行业已经开始建立相应的绿色标准体系，包括绿色食品标准、绿色制造标准、绿色建筑标准、绿色金融标准、绿色债券标准、绿色技术标准及绿色投资标准等，但这些绿色标准体系普遍存在评定指标不完善、评价标准主观性过强、与各地区企业实际情况不符、各标准体系之间未能共同促进行业绿色发展等问题[13]。结合当前我国碳中和目标，政府需要通过高标准倒逼企业进行绿色技术创新。首先，更新各级政府目标责任考核体系，包括绿色GDP、碳排放、减碳绩效等指标，平衡经济发展与节能减排指标之间的权重；其次，参考国际或是发达国家已有的产品绿色标准，拔高我国相应产品的绿色标准，形成与国际水平接轨的产品标准指标体系；再次，与各行业协会合作，联合制定各行业产品绿色标准，制定以定量指标为主的符合行业实际生产经营情况的标准化指标体系，地方政府可以在此基础上结合地方、行业特点出台补充性绿色标准；最后，积极建设公开透明的绿色标准平台及相关产品达标信息，建立健全评价监督机制，规范各行业落实、践行绿色标准。

7. 积极引导公众践行低碳生活和消费方式

实现双碳目标不仅要靠政府和企业层面的减碳，也要关注公众日常生活中多方面的碳排放量，例如个人出行和生活消费中的碳排放。目前公众层面的减碳行动方面的问题集中体现为“知行不一”，即个人日常过度消费、大量使用一次性塑料用品、购买过度包装产品、不合理的垃圾分类、购买大排量燃油车、浪费能源等，因而，政府需要积极引导公众参与低碳生活和消费。首先，培养低碳生活和消费理念。政府可以借助数字经济推进低碳生活和消费方式，通过社交媒体、自媒体等互联网平台向公众有针对性地宣传和培养低碳生活和消费的理念，逐步提升公众对低碳生活和消费的认知度以及接受度，鼓励公众低碳出行、减少使用一次性产品、自觉进行垃圾分类、购买符合绿色标准的产品等，构建低碳生活和消费的社会风气。同时，政府可以通过出台相关政策和法规等激励企业为消费者主动提供绿色产品，进而促使公众使用和消费绿色产品。例如《上海市生活垃圾管理条例》中明确规定了“旅馆经营单位不得主动向消费者提供客房一次性用品”，如果旅馆不再提供免费的一次性用品，那么消费者在入住酒店时就会考虑到需要付费使用这类产品，从而提升消费者自带个人生活用品以节约费用的比例，这样，公众可以在主动学习或是被动消费的过程中养成低碳生活和消费习惯。其次，通过特定群体的表率作用带动全体社会的低碳风气。率先加强各级政府部门、学校和研究机构、事业单位等低碳生活和消费的宣传教育，组织与低碳生活和消费相关的实践活动，提升政府官员、教师、学生等社会群体的低碳生活和消费意识，通过特定社会群体带动全社会实行低碳的生活和消费方式；同时，还可以将低碳生活和消费行为与绩效考核挂钩，激励其实践低碳生活和消费的方式。最后，政府还可以加快推动在全社会建立绿色共享体系，鼓励共享汽车、共享单车、废旧物资回收和交易平台、资源共享等共享平台的建立发展，但同时也应注意保障共享平台使用者的基本权益以及个人隐私，落实《个人信息保护法》，创建健康有序的全社会绿色共享体系，引导公众实践低碳的生活和消费方式。

碳中和目标是习近平总书记着眼人类发展的长远利益而对全世界作出的庄严承诺，需要政府坚持低碳或零碳加较高增长的经济发展模式，并在此指引下积极进行制度创新。限于篇幅，文中未能穷尽全部政策，碳中和亦不可能一蹴而就，它是一个长期的系统工程，政策仍需要不断完善。