我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策变迁与展望

林榕　王海英

[摘 要] 保障幼儿的健康与安全是幼儿园工作任务的重中之重，为此有必要从政策角度高度关注幼儿园卫生保健队伍的建设。自新中国成立70多年来，我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策大致经历了以下三个历史时期：人员结构配置时期（1949—1989年）、专业身份确立时期（1989—2014年）、組织建设规范时期（2014年至今），呈现出了从解决人员配备到注重专业职责，从侧重养护责任到强调健康管理，从聚焦单一主体到重视团队协作，从强调培训指导到渐趋系统管理，从关注义务履行到兼顾权益保障的演变特点。解决当前我国幼儿园卫生保健队伍存在的数量不足、专业水平不高、流动性大等问题的关键在于构建相应的政策支持与保障体系，强化健康管理，将保健意识深度融入政策理念，将队伍高质发展纳入政策内涵，在政策制定与实施过程中强调多元主体参与。

[关键词] 卫生保健人员;幼儿园保育;健康管理

新中国成立后，我国一直非常重视幼儿园的卫生保健工作，将保障幼儿的健康与安全作为幼儿园工作任务的重中之重。2020年9月教育部发布的《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》再次明确重申“幼儿园应当把保护儿童生命安全和身心健康放在首位”，这就需要站在顶层设计的高度上不断构建和完善幼儿园的卫生保健制度。而幼儿园卫生保健制度建设成效的关键在于拥有一支结构合理、业务精湛、管理规范的卫生保健队伍，其相关工作的开展也主要依托园所内的卫生保健人员。[1]为了更好地促进幼儿的健康成长，有效预防疾病和传染病的发生和流行，保障幼儿营养，增强幼儿体质，帮助幼儿养成良好的卫生和生活习惯，实现幼儿身心全面和谐发展，最终推动健康中国战略目标的顺利实施，我们势必要从政策上高度关注幼儿园卫生保健队伍建设的问题。系统地梳理我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策，认真回溯其政策演变的历史，总结其演进特点，分析其嬗变原因，对于深入认识和理解我国幼儿园卫生保健队伍建设的发展过程、现状与问题以及未来发展趋势等都具有十分重要的价值和意义。

一、幼儿园卫生保健队伍建设的政策历史沿革

新中国成立70多年来，我国在推动幼儿园卫生保健制度构建的历史进程中，在政策层面上比较注重幼儿园卫生保健人员的培养，不断强调加强其队伍建设。总体而言，到目前为止，我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策大致经历了三个历史时期：人员结构配置时期（1949—1989年）、专业身份确立时期（1989—2014年）、组织建设规范时期（2014年至今）。

（一）人员结构配置时期（1949—1989年）

我国幼儿园卫生保健队伍在建设初期，从政策层面主要着眼于解决相关人员的配备设置问题，以形成较为科学合理的人员结构为主，确保每个园所均有一定数量的卫生保健人员，每位儿童均能在幼儿园内享受到基本的卫生保健服务。

一是从政策上规定幼儿园必须配备卫生保健人员。新中国成立初期，为了更好地为社会主义建设服务，保障人民群众的生命安全和健康，我国大力发展人民卫生保健事业，开展了轰轰烈烈的群众性的爱国卫生运动[2]和无病地段运动，[3]嵌入政治动员体制和计划经济体制，建立了一个完整的基本卫生保健体系。[4]与此同时，党和国家非常关心儿童的健康与成长，[5]将儿童保健工作纳入人民卫生保健事业的重要环节之中。[6]1949年9月29日颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确提出：“注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”[7]当时我国幼儿教育的基本任务之一是：“保护幼儿的健康和生理的正常教育，培养幼儿基本的卫生习惯，注意其营养，锻炼其体格，以加强其抵抗力……”[8]在此背景下，幼儿园积极开展卫生保健工作，并被要求配备相应的卫生保健人员。如1952年3月教育部发布的《幼儿园暂行规程（草案）》第六章第三十条规定：“幼儿园设生活助理员（每班一人）、护士……并得酌设医生。”同时该文件第六章第三十三条还强调园长、教养员、医生或护士、生活助理员需要出席园务会议和教养工作会议，以讨论并决定全园工作计划、布置与总结全园工作、审查预算、决算，研究改进教养内容和方法，这就从政策层面上首次对幼儿园卫生保健人员的设置情况进行了说明。此后，在幼儿园中须设立卫生保健人员的规定一直延续至今。改革开放后，1979年7月24日至8月7日由教育部、卫生部、劳动总局、全国总工会和全国妇联等多个部门联合召开的全国托幼工作会议将婴幼儿的保健和教育工作提升到国家发展的战略高度。随后同年11月8日教育部印发的《城市幼儿园工作条例》明确指出：“要建立健全保健组织，应有专职保健员和医务人员，并保持稳定。”由此幼儿园卫生保健队伍的建设正式拉开帷幕，人员构成具有了初步设想。

二是初步明确了幼儿园卫生保健人员与幼儿的人数比例。1979年《城市幼儿园工作条例》首次明确提出了幼儿园内医务人员的配备标准：“寄宿制幼儿园，幼儿超过100名，设专职医师一人，护士或保健员一人;幼儿超过50名，设兼职医师或护士一人。全日制幼儿园，幼儿超过100名，设护士或保健员一人;幼儿在100名以下，设兼职护士或保健员一人。”由此可知，当时从政策上明确要求每所幼儿园至少配备一名卫生保健人员。1987年3月9日《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》正式发布，明确医务人员的配置比例为“全日制幼儿园一般配1人，幼儿超过200名的酌情增加;寄宿制幼儿园一般配2人，幼儿超过200名的酌情增加”。这就首次从专门文件上对幼儿园卫生保健人员的配置比例进行了规定。1989年《幼儿园工作规程（试行）》再次强调幼儿园按照编制标准设置医务人员，按照《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》制定具体规定。总之，这一时期我国主要从政策层面上对幼儿园卫生保健人员的配备设置情况进行了规定。

（二）专业身份确立时期（1989—2014年）

从政策层面确定幼儿园卫生保健人员配备标准后，我国逐步强调加强幼儿园卫生保健队伍的专业化建设，逐渐要求确立相关人员的专业身份，明确其专业职责。教师的专业身份牵涉到教师对聚集在自我身上的多种角色身份之间的协调，也关系到教师在教育教学活动中所坚持的一套价值承诺与职业期待，[9]进一步来说，教师的专业身份认同是教师队伍质量的核心。[10]对幼儿园卫生保健队伍的建设而言，卫生保健人员最终成为一名幼儿园专职工作者的过程并不仅是形式上的称谓获得的过程，更是专业上的自我提升与社会认同的过程。[11]在对幼儿园卫生保健人员的配备数量提出具体要求后，随着幼儿园卫生保健队伍建设的开展，我国从政策层面逐渐开始重视相关人员的专业发展状况。

一是明确提出幼儿园卫生保健人员的资质要求。1989年《幼儿园工作规程（试行）》对幼儿园卫生保健人员的学历水平提出了要求，规定：“医师应当具有医学院毕业程度;医师和护士应当具有中等卫生学校毕业程度，或取得卫生行政部门的资格认可;保健员应当具有高中毕业程度，并受过幼儿保健职业培训。”这就首次对幼儿园卫生保健人员的教育文化程度作出了规定。随后出台的一系列文件如《幼儿园管理条例》（1989年）、《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》（1994年）、《幼儿园工作规程》（1996年）、《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》（2010年）、《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》（2012年）等均对幼儿园卫生保健人员的从业资质进行了规定。其中2010年卫生部和教育部联合发布的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》首次明确指出托幼机构的卫生保健人员包括医师、护士和保健员，并提出了其须取得执业证书的任职要求，强调在卫生室工作的医师应当取得卫生行政部门颁发的《医师执业证书》，护士应当取得《护士执业证书》。这就表明我国幼儿园卫生保健队伍建设开始步入了持证上岗的时代。[12]

二是简要、清晰明了地指出了幼儿园卫生保健人员的工作职责。1989年《幼儿园工作规程（试行）》最早对幼儿园卫生保健人员的主要职责作出了五个方面的规定，包括协助园长组织实施有关卫生保健方面的法规、规章和制度，并监督执行;研究调配和改善幼儿膳食，检查饮食、饮水和环境卫生;密切与当地卫生保健机构的联系，及时做好计划免疫和疾病防治等工作;向全园工作人员和家长宣传幼儿卫生保健等常识;妥善管理医疗器械、消毒用具和药品等。此后与幼儿园卫生保健相关的一系列政策法规文件均会对幼儿园卫生保健人员的主要工作职责进行强调说明。总之，这一时期我国在政策层面上主要通过明确幼儿园卫生保健人员的从业资质、指明其主要工作职责来促进卫生保健人员的专业发展、加强其队伍建设的。

（三）组织建设规范时期（2014年至今）

从政策层面不断明确幼儿园卫生保健人员的主要工作职责的过程中，自2014年起，我国开始注重加强幼儿园卫生保健队伍建设的规范性，促使其更为专业化发展，更好地为幼儿提供卫生保健服务。这一时期，我国学前教育迈入了跨越式的发展阶段，进入改革发展的关键期，[13]更加强调幼儿园高质量发展。而确保幼儿园有效运转和质量提升的关键资源是教师队伍，[14]与此相对应，在幼儿园内为幼儿提供高质量卫生保健服务[15]的核心资源是卫生保健队伍。随着幼儿教师队伍建设力度的不断加强，我国从政策层面上对幼儿园卫生保健队伍的建设也提出了方向性要求，强调其规范化、专业化发展。

具体而言，这一阶段我国开始将幼儿园卫生保健队伍建设纳入幼儿园动态监管的过程中，要求加强对相关人员工作的监督和指导，并提出为其制定专门的培训规划。2014年教育部、国家发展改革委和财政部聯合印发了《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》，该文件将“提升质量”作为二期三年行动计划的重点任务之一，明确指出要健全幼儿园动态监管机制，提高幼儿园教师、卫生保健人员的专业素质和实践能力。这就初步要求利用监管手段来规范幼儿园卫生保健队伍的发展。2017年教育部发布的《幼儿园办园行为督导评估办法》将幼儿园卫生保健人员的数量及资格资质、专业成长、思想道德品质和权益保障等情况纳入督导评估的重点范畴内，进一步加强了对幼儿园卫生保健队伍建设的重视程度。2018年中共中央、国务院发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》再次强调完善过程监管，强化对幼儿园教职工资质和配备的动态监管，这也就再次表明将幼儿园卫生保健队伍的建设状况纳入动态监管的范围内。除此之外，国家还提出了将幼儿园卫生保健人员纳入培训规划中的政策设想。2020年教育部发布的《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》第五章第五十二条指出：“县级以上人民政府卫生健康部门应当会同有关部门制订并实施保育员和卫生保健人员的培训规划。”这一规定将有利于加快幼儿园卫生保健队伍建设的进程，促使其不断向规范化、专业化发展。

二、幼儿园卫生保健队伍建设的政策演进特点

1949年新中国成立以后，我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策在70多年历史演变发展的进程中不断设计完善，政策的引领作用日渐凸显。政策主体是政策活动的灵魂，政策主体的活动应该贯穿于政策制定、实施、监督和评价等过程之中。[16]幼儿园卫生保健队伍建设政策的演变过程在很大程度上呈现出了该政策对作为政策主体的幼儿园卫生保健队伍的建设和发展状况的制度性规定的变化趋势。从政策主体的视角来看，我国幼儿园卫生保健队伍建设政策主要表现出以下五个方面的演进特点。

（一）从解决人员配备到注重专业职责

70多年来我国幼儿园卫生保健队伍建设政策的变迁历程总体上经历了从由“外延发展”逐渐走向“内涵发展”[17]的过程，具体来看，政策重点任务的变化趋势是从解决人员配备到注重专业职责。

很长一段时间内，我国幼儿园卫生保健队伍建设政策着重强调要确保卫生保健人员的配备数量，制定相应的配备标准，致力于解决幼儿园卫生保健人员数量不足的问题。自1952年《幼儿园暂行规程（草案）》规定幼儿园须设置卫生保健人员（当时主要指医生和护士）之后，我国所有与幼儿园卫生保健队伍建设相关的政策均会提出卫生保健人员配备设置的要求。事实上，从新中国成立初期直到现在，我国幼儿园卫生保健队伍一直面临着专职人员配备不足的问题，这一问题在一定程度上严重制约了我国幼儿园卫生保健队伍的发展。新中国成立初期，为应对幼儿园卫生保健人员数量相对短缺的问题，我国从政策上提出培养和训练儿童护士以及将符合条件的在职保育员培养成为儿童护士的建议，同时提出了加强园长和保育人员业务学习的要求。如1956年教育部、卫生部和内务部发布了《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》，里面就明确指出：“有关托儿所、幼儿园儿童护士的培养与提高，由卫生行政部门负责。各省、市卫生行政部门应结合当地需要与可能，在有条件的中级卫生学校，进行儿童护士训练。并可吸收具有初中文化程度的在职保育人员培养成为儿童护士。托儿所所长及保育人员的业务学习，可继续采用在职学习、轮训、业务讲座、互相观摩、报告会等方式进行，并应及时总结经验、推广经验。”当时幼儿园卫生保健人员主要依托各地的卫生行政部门和妇幼保健组织来进行培养和训练，大多以培训的形式展开。除此之外，有些地方也开始倡导创办保育护士学校来培养合格人才。如1960年南川县（今重庆市南川区）提出在普训的基础上要培养1500名保育护士，要有70%的保育员达到保健员的水平，且第二季度在普训完毕后，要办起保育护士学校，培养合格的保教人才。[18]此后自1979年《城市幼儿园工作条例》首次明确提出幼儿园卫生保健人员配备标准以后，我国从政策层面上一直在不断强调幼儿园卫生保健队伍的“外延发展”，重视幼儿园卫生保健人员的配备问题，以补足配齐幼儿园卫生保健人员为主要任务要求，在幼儿园卫生保健队伍建设方面不断扩充人员的数量规模。

1989年《幼儿园工作规程（试行）》发布以后，我国幼儿园卫生保健队伍建设政策开始对卫生保健人员的专业素养提出明确要求，特别是近年来政策的总体演变趋势呈现出由“外延发展”走向“内涵发展”的特点，越来越关注幼儿园卫生保健人员的专业发展状况，强调其专业职责。专业素养是幼儿园卫生保健队伍专业化水平的体现，是衡量幼儿园卫生保健队伍整体素质的重要指标。[19]而学历水平反映了幼儿园卫生保健人员所达到的受教育程度，是衡量幼儿园卫生保健人员专业素养的重要指标。[20]从政策演变的历史进程中可以看到，我国幼儿园卫生保健队伍政策在提出人员配备标准的基础上，自1989年起着重强调对人员学历水平的要求，开始关注幼儿园卫生保健人员的专业素养，并提出相应的专业职责要求，逐渐走向“内涵发展”的道路。

（二）从侧重养护责任到强调健康管理

从队伍建设的内容和实践上看，我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策呈现出从侧重人员的养护责任到逐渐开始强调健康管理的变化趋势。这一趋势在一定程度上也反映了幼儿园卫生保健人员的角色转变，即由儿童身体的“照护者”到儿童健康的“管理者”“引导者”的发展转变。

正如上文所述，我国幼儿园卫生保健队伍建设政策在初期主要着手解决人员的配备设置问题，要求幼儿园须配备儿童护士并酌设医生（如1952年《幼儿园暂行规程（草案）》的相关规定）。在幼儿园卫生保健人员数量短缺的情况下，许多经过短期培养训练的保育员担负着儿童护士的角色，主要负责幼儿的生活卫生、幼儿园内的环境卫生、简单的疾病预防和医药处理的常识等。[21]加之早期政策并未对幼儿园卫生保健人员的工作职责进行明确规定，当时相关人员主要承担着儿童身体的“照护者”的角色，在思想和实践上并未发展形成系统的健康管理的理念。所谓健康管理是指对人体的健康状况及其影响因素进行监测、分析、评估，提供健康咨询和指导以及对健康危险因素进行干预的全过程。[22]考虑到儿童发展的特点，儿童健康管理的主要内容包括健康（含生长发育）监测、健康评估、风险干预和健康促进。[23]从健康管理的相关概念和内容看，健康管理理念的践行对幼儿园卫生保健队伍建设的专业性提出了高要求。目前，我国幼儿园卫生保健队伍建设政策在不断要求提升卫生保健人员的专业性，逐渐将其主要职责定位于儿童的健康管理。如2020年9月7日教育部发布的《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》指出幼儿园的卫生保健工作主要包括建立科学合理的一日生活制度，做好儿童营养膳食、体格锻炼、健康检查和幼儿园卫生消毒、传染病预防与控制、常见病預防与管理、食品安全等卫生保健管理工作，加强安全与健康教育，促进儿童身体正常发育和心理健康。这里面就涉及了儿童健康管理的主要内容。可见，目前我国幼儿园卫生保健队伍建设政策开始不断吸收和强调健康管理的理念和内容。

（三）从聚焦单一主体到重视团队协作

我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策经历了从聚焦单一主体到重视团队协作的演变过程，受此影响，未来我国幼儿园卫生保健队伍的建设规模将会不断扩充，队伍结构将会日益多元、日渐合理，相关人员的组织规范性和专业性将会不断增强。

从政策实施主体和对象主体[24]来看，我国幼儿园卫生保健队伍在不断形成和发展的过程中，队伍结构大致经历了主要由医生、护士到医师、护士、保健员再逐渐到管理人员（举办者或园长）、卫生保健人员（医师、护士和保健员）、保教人员（幼儿教师和保育员）、后勤人员（保安、厨师、财务会计等）的演变过程。可以说在很长一段时间内，我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策主要聚焦于单一主体，即只对医务人员（医生或护士）或卫生保健人员（医师、护士和保健员）作出规定和要求。而随着政策对相关人员的专业性和规范性要求的不断提高，关于幼儿园卫生保健人员的培养、工作开展与落实、监督和管理以及队伍的组建等多个环节需要多方的参与才能完成，[25]政策的有效实施越来越依靠团队协作。对此，有人指出幼儿园卫生保健工作涉及面广、事项繁多，需要经验丰富的管理人员、卫生保健员、保教人员、后勤人员等形成纵横交错的管理组织结构模式，充分实现合力效应。[26]因此，未来幼儿园卫生保健队伍建设政策的演变发展趋势将会是更加重视与强调团队协作，引导幼儿园卫生保健队伍形成以管理人员（主要为园长）为领导、卫生保健人员（主要包括医师、护士和保健员）为专业骨干、保教人员（主要包括幼儿教师和保育员）全面参与、后勤人员为服务保障的专业团队。

（四）从强调培训指导到渐趋系统管理

在队伍的管理方面，我国幼儿园卫生保健队伍建设政策的演变趋势是从强调培训指导到渐趋系统管理。

从政策层面上看，我国幼儿园卫生保健队伍在建设过程中虽然十分重视人员配备，但在实践层面上一直面临着人员短缺的问题。为了能够满足幼儿园卫生保健工作的需求，我国在一段时间内强调主要通过培训和指导两种方式来培养幼儿园卫生保健人员。如1959年江苏省靖江市提出“每个幼儿园要训练一个保健员，在保教人员中挑选年轻、工作积极，能接受新事物的人担任，由公社卫生院具体负责。通过训练，使保健人员在思想上明确防疫工作的重要性，懂得体格检查的方法、常见疾病的预防及简易治疗，以及了解小孩的营养问题，以保证幼儿能长好长壮。保护孩子身体健康”。[27]还有的地区如哈尔滨市从1958年到1960年先后培训了全市约74%的保育人员，使其成为儿童保健工作中的骨干。[28]可见，当时一些地区主要从幼儿园保教人员中挑选符合标准的人来担任保健员，并通过培训的方式使他们在短期内快速掌握基本的幼儿卫生保健常识和方法。此外，在幼儿园缺乏专职卫生保健人员的情况下，当时幼儿园卫生保健工作的开展还主要依靠卫生部门内医护人员的指导。如1959年鉴于不少基层卫生机构的一般医务人员对集体儿童保健工作还不够熟悉，有人提出采用调上来或派下去的方法将这些医务人员集中起来进行短期训练，使其能够担任保育人员师资的建议。[29]可以说，在很长一段时间内我国卫生保健队伍具有很强的不稳定性，人员配备严重不足。在此情况下，各地主要通过培训和指导的方式来培养幼儿园卫生保健人员。这时由于在实践层面上真正意义上的幼儿园卫生保健队伍还未能正式组建起来，各地在政策的实施方面基本上还谈不上对幼儿园卫生保健队伍真正意义上的管理。

改革开放以后，我国幼儿园卫生保健队伍逐渐开始加快组建、形成和发展，特别是近年来从政策层面上开始逐渐显示出对幼儿园卫生保健队伍进行系统管理的发展趋势。系统管理是将管理思维从关注孤立个体和事件而转到所有人员、团体、组织和事件之间的系统联系中来。[30]其强调规范、制度和程序。[31]目前，我国幼儿园卫生保健队伍建设政策开始逐渐重视卫生保健人员的专业发展，逐渐开始注重幼儿园卫生保健队伍内外部管理制度的建立。在内部管理制度方面，幼儿园卫生保健队伍建设政策规定了相关人员的学历、执业证书（主要是对在卫生室工作的医师和护士的要求）、知识技能等从业资质以及主要工作职责、思想道德品质等方面的要求;在外部管理制度方面，幼儿园卫生保健队伍建设政策逐渐明确了卫生部门及有关部门的责任，提出了培训规划、监督指导、待遇保障等方面的要求。由此可见，我国幼儿园卫生保健队伍建设政策开始考虑到影响队伍建设的内外部因素，在队伍管理方面逐渐朝着系统管理的方向发展。

（五）从关注义务履行到兼顾权益保障

我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策还呈现出从关注人员义务的履行逐渐过渡到兼顾人员权益保障的演变趋势。在幼儿园卫生保健队伍建设发展方面，现有的政策更多强调的是卫生保健人员的义务，即主要是对其工作职责提出明确要求，明确其工作内容，指出其专业发展方向，但很少具体谈到卫生保健人员的权利问题。如自2010年起与幼儿园卫生保健工作直接密切相关的两份重要文件《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》（2010年）和《托兒所幼儿园卫生保健工作规范》（2012年）几乎没有提及幼儿园卫生保健人员的权利问题。

然而，尽管目前政策总体上对幼儿园卫生保健人员义务履行的关注多于权利保障，[32]但是近年来，我国从政策层面开始逐渐关注到幼儿园卫生保健人员的权利保障问题。2010年国务院发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》指出要“完善落实幼儿园教职工工资保障办法、专业技术职称（职务）评聘机制和社会保障政策”。这就在一定程度上从工资待遇、职称评聘和社会保障三个方面初步对幼儿园卫生保健人员的权益保障问题作出了方向性的规定与要求。2014年《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》指出要“健全机制……依法保障幼儿园教职工合法权益”，在一定程度上再次释放出不断加强幼儿园卫生保健人员的权益保障的信号。2016年《幼儿园工作规程》则提出了按照有关规定对认真履行职责、成绩优良的幼儿园教职工给予奖励的要求，这就对幼儿园卫生保健队伍的建设作出了激励性规定。2017年《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》则提出了构建幼儿园教职工队伍建设的支持体系的要求，指出将“幼儿园教职工依法全员纳入社保体系”，这也就从社会保障的角度对幼儿园卫生保健队伍建设作出了支持性规定。2018年《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出要基本完善学前教育政策保障体系，“各类幼儿园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金”，该规定将进一步加强幼儿园卫生保健人员的福利保障状况。2020年《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》则对幼儿园卫生保健人员的权责进行了规定，要求保障其工资福利、社会保险待遇，改善工作和生活条件，并提出了将相关人员纳入培训规划的要求。由此可见，在幼儿园卫生保健队伍的建设方面，尽管目前政策仍然相对比较强调人员的义务履行，但其有逐步过渡到兼顾权益保障的发展趋势，逐渐开始从工资待遇、福利保障、业务培训、奖励举措等方面对幼儿园卫生保健队伍建设作出要求，关注到幼儿园卫生保健人员的权利问题。

三、幼儿园卫生保健队伍建设的政策未来展望

新中国成立以后，70多年来在党和国家的领导下，我国幼儿园卫生保健队伍建设的政策取得了一定成就，其政策理念与时俱进、不断革新，政策体系逐渐构建起来，相关的政策内容也在不断细化完善。在政策的引领下，我国幼儿园卫生保健队伍建设踏上了新征程。在建设过程中，我国幼儿园卫生保健队伍开始组建、形成与发展，积累了许多宝贵经验，但是也面临着一些问题与挑战。这些问题主要表现为卫生保健专职人员缺乏、配备不足;人员流动性大，转岗或兼职偏多;学历结构偏低，专业能力有待提高;工作量大、待遇偏低、缺乏职业晋升空间，队伍不稳定;人员园所与城乡分布不均衡;等等。[33]这些问题的解决关键在于构建与幼儿园卫生保健队伍建设相适应的政策支持与保障体系。为此，根据幼儿园卫生保健队伍建设的总体演变趋势，我们主要从政策理念、政策内涵与政策过程三个层面提出建议。

（一）强化健康管理，将保健意识深度融入政策理念

在政策设计的过程中，幼儿园卫生保健队伍建设的政策理念应该更加凸显出卫生保健意识，更好地体现出健康管理的系统性思想，以更加强有力地引领与带动幼儿园卫生保健队伍的专业化发展。目前，一些幼儿园在发展过程中仍然存在着“重教轻保”和“卫生保健工作落实不到位”[34]的问题。这些问题的根源就在于其并未从思想上真正重视卫生保健工作，没有建立起系统的健康管理的思想意识，进而导致其没有看到幼儿园卫生保健队伍建设的必要性与迫切性，往往使相关的工作流于形式。这就需要加强幼儿园卫生保健队伍建设政策的顶层设计，在政策理念上深度融入卫生保健的意识，强化健康管理，充分发挥政策的引领与带动作用，以整体提高幼儿园的卫生保健水平，进而更加有效地促进幼儿园卫生保健队伍的专业化发展。具体来看，政策首先应该继续着重强调幼儿园必须坚持保育与教育相结合的原则，实行保育与教育并重，要求各个幼儿园在搞好教育活动的同时必须抓好保育工作，且在政策设计时务必切实将保护幼儿的生命和促进幼儿的健康放在政策价值的首位。其次，政策应该强化健康管理的理念，树立系统思维，将健康监测、健康评估、风险干预和健康促进[35]四个要素有机结合统一起来，在幼儿园卫生保健队伍建设的过程中注意加强相关人员的健康管理能力的培养。最后，政策在理念上还应深度融入卫生保健的意识，最好能够全面体现出幼儿园卫生保健工作的必要性与迫切性，树立起现代的整体健康观，从幼儿营养、运动、心理、行为与生活方式、疾病防治等各个方面做好幼儿园的卫生保健工作，[36]为幼儿健康保驾护航，促进幼儿身体和心理的全面发展。

（二）构建政策体系，将队伍高质发展纳入政策内涵

幼儿园卫生保健队伍的建设需要构建相应的政策体系，在政策内涵上强调队伍的高质量发展。高质量发展本身蕴涵着追求卓越文化质量的属性，强调内涵发展与发展的自觉。[37]幼儿园卫生保健队伍的高质量发展就是要求在推动队伍外延发展的同时重视队伍的内涵发展。这就要求构建相应的政策体系来推动幼儿园卫生保健队伍高质量发展的实现。首先，继续加强政策的顶层设计，构建幼儿园卫生保健队伍高质量发展的政策体系，并且将该政策体系纳入学前教育公共服务体系和“健康中国”战略体系之中，从政策源头上高度重视幼儿园卫生保健队伍的建设与发展。其次，在政策体系构建的过程中，应该建立与该体系相配套的体制机制。其中最主要的是应该建立经费投入机制、专业成长机制、队伍保障机制和督导评估机制。就经费投入机制而言，应该逐渐加大对幼儿园卫生保健队伍建设的经费投入力度，合理确定经费投入的数量与比例，并利用经费来扩大幼儿园卫生保健队伍的建设规模，在高等院校中创设专门的幼儿卫生保健专业，培养幼儿卫生保健的专门人才。就专业成长机制而言，主要应该加大幼儿园卫生保健队伍的专业培训力度，制定专门的培训规划，增强专业人员的指导力度，提供相应的科研项目，扩大幼儿园卫生保健人员的晋升渠道，探索符合幼儿园卫生保健人员发展特点的职称评聘机制。就队伍保障机制而言，主要应该适当提高幼儿园卫生保健人员的工资收入水平，充分保障幼儿园卫生保健人員的社会福利待遇，不断提高幼儿园卫生保健人员的社会地位。就督导评估机制而言，应该建立幼儿园卫生保健队伍高质量发展的评价指标体系，出台相应的督导评估办法，从经费投入、编制标准、人员配备、专业培训、待遇保障、职称评聘、工作实效等各个方面来评价幼儿园卫生保健队伍的建设水平，不断引领其朝高质量发展。最后，在构建政策体系、加强幼儿园卫生保健队伍制度建设的同时，应该不断细化完善相应的政策内容，出台幼儿园卫生保健队伍建设的政策细则，发布相应的队伍高质量建设指南，不断推动幼儿园卫生保健队伍的专业化发展。

（三）促进多方协作，将多元主体参与渗透政策过程

幼儿园卫生保健队伍建设的政策还应考虑多方协作，在政策实施过程中强调多元主体参与，通过政府部门、社会、幼儿园、家庭等各主体之间相互配合、形成合力来共同促进幼儿园卫生保健队伍的高质量发展。有研究发现，工作过程中的合作程度决定了其工作质量，一个真正具有效率、效能的团队建设则需要多方的主动参与。[38]可以说，幼儿园卫生保健队伍建设政策的有效落实离不开多方主动参与和协作。为此，幼儿园卫生保健队伍建设的政策在设计与实施时，应该强调多元主体参与，注重多方协作。其中对于政府而言，政府各部门之间应该建立起联动协作机制，加强各部门之间的联系配合，明确各个部门的职责。如教育部门应该将幼儿园的卫生保健工作纳入日常管理之中，关注卫生保健队伍的建设问题，为相关人员提供一些科研活动与项目机会;卫生部门应该成为幼儿园卫生保健队伍建设的直接监管部门，由其牵头、组织各级妇幼保健机构和相关专业机构，面向包括卫生保健人员在内的所有学前教育机构从业人员开展教育培训，并实行由其牵头、多部门参与的联席制度，[39]对幼儿园卫生保健队伍的建设进行富有针对性的专业指导和监督检查，并为相关人员的专业发展提供尽可能多的上升渠道和路径;教育、卫生、财政、编制和人社等多个部门应该共同调研、集体协商来解决卫生保健人员的薪酬待遇、福利保障和职称评聘等问题。对于幼儿园而言，幼儿园应该注意加强与政府各部门、社会、幼儿家庭以及园内各个部门之间的内外联系，特别是园所内部应该建立起由管理人员（举办者或园长）、卫生保健人员（医师、护士和保健员）、保教人员（幼儿教师和保育员）、后勤人员（保安、厨师、财务会计等）组成的卫生保健团队，尽可能创造条件使团队成员各司其职，各尽其责，并强化团队成员卫生保健专业知识的学习，加强相互之间的配合与联系，促进队伍整体的专业发展。对于幼儿家庭而言，家庭作为幼儿园卫生保健队伍建设的直接受益对象，应该成为幼儿园卫生保健队伍建设质量评估的重要主体之一。为此，政策上应该通过强调家庭的参与来推动幼儿园卫生保健队伍的建设与发展，使幼儿园卫生保健服务水平能够更好地满足幼儿的卫生保健需要，进而实现幼有优育，促进幼儿身心的全面发展。

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Abstract： It is of great value and significance to systematically review and trace the evolution process of kindergarten health care team construction policy in China. Based on the analysis of preschool education policies in the 72 years since the founding of the People’s Republic of China， the study found that the policy of kindergarten health care team construction has roughly experienced three historical periods： the period of personnel structure allocation（1949—1989）， the period of professional identity establishment （1989—2014）， and the period of organization construction standardization （from 2014 to now）. The history of policy changes presents five evolution characteristics： from solving staffing to focusing on professional responsibilities， from maintenance responsibility to focusing on health management， from single subject to attaching importance to teamwork， from training guidance to gradual systematic management， from obligations to considering the protection of rights and interests. In view of the actual problems existing in the process of policy evolution， the study puts forward three suggestions： strengthening health management and deeply integrating health care awareness into policy ideas， building a policy system and bringing the high？鄄quality development of the team into the policy connotation， promoting multi？鄄party cooperation and involving multiple subjects in the policy process.

Key words： health care staff， child care in kindergarten， health management