“双碳”目标下能源稳定发展的政策思考

田晓林 宋益昶

2021年以来，全球能源市场出现新变化，总体表现为需求大幅增加，出现一定程度的能源短缺。本文从经济恢复、能源供求、货币政策等方面分析了本轮能源短缺的主要原因，剖析了目前的能源行业特征，并针对“双碳”目标下防范能源大幅波动提出了政策思考。

本轮能源短缺的主要背景和原因

从产业链关系看，消费端受经济恢复影响最先复苏，拉动能源需求增加;能源居于产业链供给端上游，受疫情前的供应相对过剩影响，煤炭产量负增长，石油输出国组织欧佩克及其以俄罗斯为首的非成员国盟友缩减石油产能，天然气新增产能创5年最低。疫情短期剧烈冲击产业链，之后工业部门恢复缓慢，上游端投资周期长，难以很快形成真实产能。全球能源市场内部结构性错位，造成了能源价格暴涨。

2021年以来，欧洲的天然气储存量比往年平均水平低16%;10月以来，法国和德国的电价已经上升到每度1.2元人民币;欧洲水电的主要供应国西班牙，电价从2021年8月的每度0.69元人民币涨到每度2.16元人民币，涨幅超过200%。

国际原油和天然气作为能源标杆，其价格在国际范围传递，也影响到我国的能源市场，叠加疫情以来经济结构变化，我国的能源供需市场也出现了阶段性矛盾。

从需求侧看，一是疫情以来中国经济率先恢复，经济稳定增长，用能增加。特别是我国产业链稳定，出口旺盛，实物原料进口和成品出口需要大量能源支持。据海关统计，2021年以来，我国出口商品中能耗较高品类的实物出口量增速大部分达到两位数。二是2021年初以来，大宗商品价格上升很快，刺激部分地方上马“两高”（高能耗、高污染）项目，加剧了能源供需的紧张局面。三是新产业新业态对电力能源潜在需求不能低估，大量建筑物空间投入使用，夏季制冷和冬季采暖的能源需求增长;外卖、快递的增长使得集中的物流配送分拆成大量零散活动，总的能耗需求在增长;新能源私人汽车大量增加带来了新的需求。四是新能源项目的初始建设，需要耗能较高的前期基础设施投入，如水坝主体所需水泥、风机主体所需钢材、太阳能电站主体所需硅片和钢材、电动汽车主体所需电池和钢材等。

从供给侧看，一是连续两年我国水电来水欠丰，2020—2021年总体连续两年水电发电小幅负增长。二是煤炭价格快速上涨，火电厂出廠电价未调整，影响了电厂生产积极性。三是新能源虽有快速增长，但在整个电力消费中的比重还较低，生产过程的不稳定性也影响了电力输配的吸纳能力。四是前期对中小热电和小散煤矿的关闭，导致部分能源供应难以即时反应。

除了上述经济恢复和能源实物供求原因外，金融背景也是重要宏观原因。疫情以来，全球的主要储备货币发行国执行低利率宽松货币政策，大量流动性涌向大宗商品和能源资源产业，推动了传统能源价格大幅上扬，其中2021年10月纽约原油期货价格比疫情严重的2020年2月最低点上涨约11倍。能源实体产业内部的供需错位和金融市场价格映射因素在微观市场活动中相互传递，是造成本轮能源紧张的主要原因。

传统能源与新能源的现实特征

在上述背景下，我国根据形势和能源行业实际情况，及时做出政策部署和调整。中央政治局会议明确要统筹有序做好“双碳”（碳达峰与碳中和）工作，纠正运动式减碳做法;主管部门提出“1+N”减碳政策体系，加大了对煤炭价格的干预力度。现阶段，能源行业内部主要存在以下特征。

一是传统能源仍然是目前能源供给主力。根据《BP世界能源统计年鉴2021》，2020年化石能源在能源消费领域占比高达83.1%。经过多年压降和结构升级努力，我国火电装机容量虽然已经降低到50%以下，但是火电实际发电占比仍高达70%以上，依然是支持电力能源稳定出力的“老黄牛”。风电、光伏等新能源装机容量虽然上升很快，但受技术特性和时空差约束，尚难发挥能源供给主力作用。

二是大部分清洁能源客观上存在应用短板。水力、光伏、风力等清洁能源发电，都受到特定地理气候等自然因素制约，尚难大规模人工调节。比如英国在超高压天气下，2021年前7个月每月的风速相较2015—2020年平均下降了40%左右，进而使得前7个月风力发电量同比大幅下降了20%。目前我国水电在电力总供给中占比近五分之一，然而2021年以来我国水电装机容量最高的省份降雨量偏低，致使2021年1—8月我国水电发电量累计同比下降0.2%，两年平均为下降1.3%。

三是储能技术尚不成熟。现有技术条件限制下，以风、光为代表的新能源发电具有间隙性、易变性等特点，缺乏稳定性。新能源发电储能规模小、容量低、响应慢，具备小范围市场化应用条件。但还无法大规模补充新能源不稳定产生的能源供求缺口。

当下的全球能源供需矛盾表明，低碳经济是人类可持续发展方向，但短期内传统化石能源仍在能源供给中扮演主要的角色。2020年，我国电力能源生产约占全球27%的份额，是全球第一大经济体美国的近2倍;按集装箱吞吐量排名的全球十大港口中，中国（含香港葵涌港）占7席;中国原油、铁矿石等工业原料进口量多年居全球第一。中国实物经济流量已经居世界第一，经济体量在全球占据举足轻重的地位，大规模经济活动和鲜明的产业结构特征，需要持续稳定坚强的能源供应支撑。维护我国能源安全，防止能源供应大幅度波动，需要建立多种能源充足配合供应、多层次互补的能源市场。

未来防范能源大幅波动的政策思考

疫情以来，我国经济社会稳定复苏也为世界经济走出疫情冲击发挥了重要作用。伴随国内经济结构不断升级，新业态、新生态和新经济模式的迅猛发展，社会对电能的需求越来越多。未来新型电力系统必将成为我国经济社会发展的基础支柱。在抓紧发展新能源的同时，要加强化石能源清洁化利用，从增强能源供应链安全性和稳定性“基本盘”出发，正确处理好发展和减碳、整体和局部、短期和中长期的关系，不搞“一刀切”和“运动式”减碳，政策要从供需两端共同发力，防范能源大幅度波动。

一是适度保持传统能源的必要储备量。在全球应对气候变化和减碳大环境下，傳统能源的投资已明显弱于新能源。根据国际能源署的统计，2010—2020年期间全球在电力行业的投资中，投资于传统化石能源的金额已从1800亿美元持续降至1100亿美元，而每年投资于可再生能源的金额均维持在3000亿美元左右。据中国煤炭工业协会披露，“十三五”期间我国累计退出煤矿5500处左右，煤矿数量减少到4700处以下。我国需要在实践中探索“新-传能源”边际比重，适度提高双碳要求的政策弹性，以弥补新能源供应不稳定性缺陷。

二是加快发展储能技术。储能作为新型电力系统重要调节工具，是支持新能源更大范围应用配置的先决条件，需要国家层面及各地方统筹布局，协调发展。国家层面做好顶层设计，明确“十四五”及中长期新型储能发展目标及重点任务。地方能源主管部门应当开展新型储能专项规划研究，提出各地区规模及项目布局，做好与相关规划的衔接。在电源侧结合系统实际需求，推进储能与可再生能源协同发展，加快大规模新型储能技术升级，推动多能互补发展;在输配侧积极支持储能合理装配，提升新能源大容量电能接入后系统的灵活调节能力和安全稳定水平;在用户侧积极支持储能就地多元发展，探索微电网与大用户需求紧密融合，分担大电网承载能力。

三是扩大双碳政策的覆盖范围及领域。应对气候变化和绿色低碳发展，全球已有30多个经济体做出了碳中和承诺，明确了“零碳排放行动计划”和“碳减排”目标;我国也确定了“30·60”（二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和）目标，这是我国着力推动人类命运共同体理念，展示负责任大国的重要举措。双碳目标涉及社会经济活动的各个层面，特别需要从需求端倡导双碳意识，增加指标体系设计，优化社会资源分配和利用效率。当前“双碳”政策措施主要落在工业产业部门，对第三产业及居民部门关注较少，而经济活动的终端需求是能源产业链传递的最终落脚点。政策制定可考虑通过推出全民减碳“积分”制度、控制大排量燃油汽车消费、鼓励建筑空间内部节约利用等方式，提升居民绿色生活积极性;增加第三产业经济比重，适度控制能耗相对较高的第二产业规模;同时积极促进低碳文娱、赛事、旅游、医疗、科研等社会文化事业，促进就业结构转移。

四是创新支持双碳的国民经济和金融领域核算体系。传统经济学理论构建了一整套激励社会更多生产商品和服务以满足人们生活需要的制度安排，货币金融激励体系是其中最重要的制度组成。新发展理念呼唤“双碳”经济理论创新，既要关注有限资源约束下更高效的组织生产方式，更要关注社会综合生产成本资源的节约和合理分配，以及包括新能源创新项目在内的全生命周期和全产业链减碳效应，通过优化宏观经济核算和金融激励制度体系，完善金融市场价格信号和金融机构绩效引导，促进我国“双碳”目标顺利实现。

（田晓林为国网英大国际控股集团研究室高级总监，宋益昶为国网英大国际控股集团数字金融事业部高级主管。本文为作者个人观点，不代表所在机构意见。本文编辑/王晔君）