社区治理的制度选择、制度困境与制度创新

孟 祥 林

(华北电力大学 马克思主义学院，河北 保定 071003)

一、引言

在社区治理现代化进程中，政府、企业和非营利组织成为社区治理的三元主体[1]，行政控制力从社区治理中退出并增加社区公众参与治理的权重是社区治理现代化的发展方向，在此过程中创新多元治理主体在社区治理实践中的体制机制就成为学界关注的焦点，其研究论题主要集中在社区治理模式、三社联动等方面[2]。在单位制社区治理背景下，单位是社会的基本单元，单位管理就成为城市管理的中心议题。随着单位制逐渐为街居制所替换，社区居民不再是单位制背景下同一单位的成员，这些来自不同单位、具有不同背景和对社区具有不同诉求的社区居民，虽然居住在同一场域中，但其具有的异质化特征对社区管理提出了新要求，传统的“自上而下”的单向治理模式已经不能满足社区的发展需求，这就要求原本由政府承担的社会职能剥离出来由专业化的社会组织承担，政府购买服务和社区社会组织的创设就成为社区治理现代化不可或缺的条件。在此过程中，具有多样化需求和在博弈过程中倾向于做出次优选择的个体就会通过有效的信息交换机制和对话机制得以整合在一起，让社区居民个体都有机会发声并享有话语权，有关社会组织化与社区治理间的关系的研究成为热点[3]。20世纪70年代以来，西方发达国家就开始注重社会治理的体制机制建设问题，学术界围绕因群体成员异质化而造成的集体决策不确定性进而出现的集体行动困境、公地悲剧以及搭便车问题展开研究，研究中形成政府国有化和市场私有化两种观点[4]，前者强调的是政府享有对公共资源的支配权，后者强调的是创立私人占有制度支配公共资源，公共资源支配权的归属问题就是目前学界普遍论及的社会组织化问题。多中心治理模式据此产生，多中心治理模式不仅是一种治理模式更是一种思维方式，也是权力制衡基础上个体表达意愿的创新机制。多中心治理模式意味着政府、社会和市场共同参与治理，从而冲破了此前以政府为中心的一元治理格局[5]。有研究认为，社区管理的微观基础是个体的组织化[6]。社区社会组织作为社区治理的重要主体，具有非营利性、自愿性和自治性特点，实质上是一个契约共同体[7]。为了便于社区居民表达意愿，社区公共空间以及形成社区公共空间的良性生产机制就很关键[8]。社区治理水平的提升以及建构社会资本的过程就是网络聚类的组织知识积累的过程[9]，基于网络将社区居民个体聚类并进行知识创造和信息联通，强化个体间的沟通和理解，增加社会资本存量。诚信水平与社区居民的合作愿望之间呈正相关关系，诚信能够使群体中个体之间的互动变得更加有效，对彼此间的合作愿望产生正激励作用，从而降低社区治理的交易费用，促进社区共同体的形成。促成社区共同体形成的多元化治理主体在社区治理实践中对外力的干预以及行为过程是否被操控等问题非常敏感，该种问题会导致群体内成员之间出现不合作的裂口，信任能够保障所有成员不会发生道德风险和逆向选择，从而促进社会资本快速积累，推进社区治理进入良性轨道。城市社区社会组织发展过程中还存在地位尴尬、生存艰难和诚信不足等问题[10]。社区社会组织的研究热点聚焦在社会组织在社会管理中的协同作用，通过“1+1>2”的协同效应创造社会资本存量[11]。研究认为不存在普通居民进入和退出门槛的居民参与型社会组织较政府组织更能为社区居民提供高质量服务，该种组织更能发挥公益组织的特长，较一般性的社会组织在动员居民参与方面更具优势[12]。经营组织参与城市社区社会组织培育已经成为发展社区社会组织的重要方式[13]。在社区治理现代化进程中，政府购买服务以及社会组织成为社会职能的载体已经成为发展趋势。社区社会组织不但通过提供高质量的服务满足社区居民的利益诉求，而且在培育社会组织过程中建构社会资本和生产居民互信的诚信文化，在社区居民之间形成合作博弈预期，个体会通过部分地让渡私人收益谋求帕累托改进进而推动社区治理水平的提升。因此促进社区契约共同体建设、社区综合服务质量的提升以及社区公共空间的生产机制等应该成为推进社区治理水平提升的研究重点。本文聚焦社区社会组织发展问题，基于多中心治理理论、合作治理理论和公民治理理论对社区组织化进程中的契约共同体建设、社区公共空间的生产机制问题进行深入挖掘，对社区治理现代化问题进行理论论证。

二、社区治理制度选择：多中心治理到公民治理过程中的权力制衡机制变化

随着单位制淡出和单位人向社会人转型，社区转型后社区居民群体呈现异质化、碎片化特征，社区因创新性发展转向而对传统管理模式提出了多样化、差异化管理的新要求，而全能政府基于行政力量管理社区过程中，长期以来呈现规模性、同一性特征，于是在社区新发展与社区传统管理模式之间出现了矛盾。社区居委会由于能力限制不能完全承担社区自治的职能。社区社会组织成为了社区治理现代化进程中的创新性实践方式，社会组织被赋予了更多的责任和内涵，政府在社区治理制度重新建构过程中，既有的目标、价值以及职能等都在嬗变，同时社会组织的结构、履行的职责等也在进行调整。公众治理与行政治理相互间在部分地发生职能置换，政府与社会间的关系重塑要求在理论上进行研究。客观上需要政府的行政控制权逐渐退出和社区居民参与社区治理的程度不断加深，这需要以社区管理制度重新建构为依托。组织行为学理论认为，组织是以群体的力量实现个人无法实现的目标而产生。社会组织是为了实现共同目标，按照特定形式结合起来的开放群体。社会组织化过程则是群体之间的联系从无序发展为有序的过程，其目的在于通过理顺个体间的关系使具有共同目标和发展愿望的群体整合为共同体的过程，这是一个从“无序+低效”发展为“有序+高效”的过程，社会群体组织过程使得个体之间实现互补协同。社区组织具有利益表达和意志聚合进而促进政府职能转变和社会稳定的职能[14]，社区内的矛盾化解机制由强力压制转向沟通协调。社区民间组织的均衡发展成为社区管理的组织化发展路径[15]。20世纪80年代以后传统的官僚治理理论受到挑战，随之产生了新公共治理理论和善治理论，于是单向的行政治理研究范式逐渐被参与治理研究范式所替代，社区治理正在经历着从多中心治理到合作治理进而向公民治理的制度演进，每一次创新性的制度选择都倾向于行政控制权的放松和公民治理程度的加强，体现着政社权力制衡机制的变化。

(一)多中心治理：一般规则约束下的决策主体行为秩序

多中心治理理论由波兰学者迈克尔·博兰尼(Michael Polanyi)首次提出，而后由埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)和文森特·奥斯特罗姆(Vincent A.Ostrom)创立。多中心治理理论认为单一的、单向的行政约束不一定有效率，个人是具有独立决策权力并能够计算成本收益的理性人，个人在决策过程中由于判断能力限制以及受群体中其他成员行为的影响可能会犯错，但是个人具有纠错的能力，个人在行为过程中要受到非正式规范的约束。多中心治理理论可以形成民主行政的治理格局，民主价值观和伦理规范成为一切公共行政的价值基础，该种价值观基础上的公共行政能够最大限度地表达公共利益，公众可以实质性地参与公共决策过程，通过制定积极的政策表达社会各阶层的意愿，保证“主权的委托者”更高质量地为公众服务。由此可以看出，多中心治理理论的目标是创造一个公平话语权平台，通过价值交换在公众间达成共识，从而强化话语影响力，该层面的意义与话语制度主义具有相似的内涵。多中心治理的实践过程就是社会秩序的建构过程，在市场经济机制下，理性经济人都以个人利益最大化为目标追逐个人利益，诸多分散追求的努力最终会推动社会利益增长，这个竞争过程需要以个体遵守一般的公共规则为前提，否则就会在无序竞争中因非合作博弈而导致社会混乱，因此在治理过程中需要构建起一般性的规制，使其成为约束公众个体的行为规范。博兰尼在《自由的逻辑》中论及，秩序分为指挥秩序和多中心秩序两种类型，前者是依托终极指挥形成的“上级指挥—下级服从”链条使组织运转得以维系；后者是与前者相对而言，多个决策主体相对独立又相互联系，在追逐自身利益过程中能够相互调试，即相对独立的决策主体在行为过程中受到一般规则的制约，在该一般性规则的制约下能够展示公众决策在创造社会福利过程中的魅力。

(二)合作治理：多元治理主体的博弈与协同互补

社区治理现代化面临的重要瓶颈是政府失灵、市场失灵和志愿失灵。博兰尼论及的指挥秩序会在强化行政控制力的同时造成如上的失灵问题。因此来自政府的行政权威控制下的社区治理虽然会强化效率，但由于信息交换不充分以及在社区治理过程中产生“代理人劫持”等问题，就需要进一步创新“自下而上”的信息反馈创新机制，从而建构行政指导下的诱致性制度变迁，“政社合作”的社区治理方式因而具有了充分的实践基础。合作治理理论认为，多元治理主体在行为过程中基于权力博弈形成伙伴关系，在博弈与合作过程中彼此之间能够增加理解从而进一步提升合作质量，博弈各方都能够部分地放弃私利而谋求更高水平的合作，这种治理模式下平等对话机制与信息交换机制发挥着重要作用。博弈各方都能够在其他方的行为中得到自身的发展预期，即博弈各方行为过程中都产生正外部经济效应，博弈各方在此过程中都会激发更高的合作愿望，由此得出的决策结果更能表达公众意愿，使决策摆脱单纯依托政治机构的单向的线性关系状态。合作治理模式下合作各方都能够彰显优势，在既定场域内通过协同互补建立起良性互动的反馈机制。这是在社区治理制度选择上的一次帕累托改进。该理论基于对政府失灵、市场失灵和志愿失灵的认识，通过对话、协商和承诺使得多元治理主体在合作基础上实现优势互补，达到整体功能大于局部功能之和的效果[16]，新的互动关系的建构体现了多元治理主体对趋向实现预期目标的博弈关系的期盼。依据合作治理理论，传统管理思路下多元治理主体间的协同水平至关重要，专业化的社区社会组织可以成为合作治理的理想载体。在合作治理过程中群体内的诚信、互惠和目标是使担当合作治理载体的社会组织得以存在的价值基础，在此基础上可以增加社会资本总量并强化循环累积效应且使得社会组织得以持续发展。

(三)公民治理：社区居民成为社区治理的主体

公民治理理论由美国学者博克斯(Richard C.Box)[17]提出，主张以公民本位为目标，其核心思想是将“官僚中心”行政模式转变为“公民中心”治理模式——由公民、代议者和公共服务者共同参与治理的治理模式。该理论认为公民具有积极主动参与社区管理的愿望，公共服务者在此过程中扮演着协调、促进和引导公民参与社区管理的角色，政府此前扮演的行政控制、发号施令的角色逐渐弱化。代议者要站在社区公众利益的立场代表社区公众发声。与合作治理理论相比较，在公民治理理论框架下，来自公民底层的力量在社区治理的制度设计层面产生的影响得到强化。政府角色从“全能管理者”变为“服务员”。社区真正成为自治组织，社区公众行使民主决策、民主监督和民主管理的权力，社区组织自觉开展自我教育、自我约束、自我服务等工作。博克斯认为，社区治理需要坚持四项原则，即规模原则、民主原则、责任原则和理性原则。规模原则，即最贴近民众的决策需要采取自下而上的秩序；民主原则，即社区生活中需赋予民众更多的表达机会；责任原则，即社区是居民的社区，社区社会组织提供何种服务由社区居民做出抉择；理性原则，即公民在决策过程中需要慎重，有充分表达自己观点的机会并尊重他人的观点。社区是居民的社区，为了提升社区治理水平，公民参与社区管理的愿望越来越强，通过行政强制实现社区治理的实践方式受到挑战，社区治理的实践方式需要重新建构。公民参与社区治理是表达个人意愿、张扬主体权力的过程。在博克斯看来，居民参与社区治理是公民资格的实现过程。公民资格存在两种倾向：其一是自由主义倾向，其二是集体主义倾向。公民被区分为搭便车者、守门员和积极参与者三种类型，搭便车者和积极参与者是两种极端情形的公民，前者对社会事务心不在焉，后者对社会事务持积极态度，守门员则居于二者之间。公民治理理念下的社区治理背景下，通过创新社区治理的实践方式使得搭便车者和守门员变少，可以强化居民的话语表达积极性，使社区居民具有更强的“我们感”，社区居民由躺在摇椅里观看社区发展样态的变革者变为公民拥有者模式下的积极推进实践方式变迁的参与者。

三、社区治理制度困境：社会组织的制度约束、角色定位与现实问题

从多中心治理到合作治理再到公民治理，社区治理的行政控制力逐渐放松，社区居民的话语影响力逐渐增强。根据前文，社区治理的多中心理论、合作治理理论和公民治理理论都在不同程度上强调了3个核心内容：治理主体多元化、决策行为合作化、信息交换网络化。如上3个核心内容导致行政强制力逐渐弱化，多元治理主体均为监督和被监督的对象，各方都会通过放弃部分个人利益而赢得其他方的理解和信任，从而强化各方的合作互补愿望，在社区治理过程中建立起高水平的对话平台。政府担当的社会职能得到彻底剥离，并由专业化的社会组织承担。信息交换网络化进一步增加了信息开放区，在多元治理主体间共享充分信息。这对社区治理制度的建构与社区公众的价值观养成、社区文化塑造等方面都会形成正向激励，而这正是社会资本的建构过程。罗伯特·帕特南(Robert D.Putnam)认为，社会资本建构对于社区治理非正式制度的形成产生影响，并进一步影响社区公众之间的关系，映射社区公众之间的互信水平，促成社区公众共同遵守的一般规则，并基于趣缘网络增加社会资本[18]。多种治理理论的提出是专家在社区治理制度建构层面进行的理论探索，西方国家的研究结论有其发挥作用的社会环境基础，我国社区的发展历程与西方国家存在差别，不能将公众治理、市民社会理解为政府完全退出。社会组织在社区治理模式变迁中所占权重会逐渐增加，但社区治理制度的建构需要在行政影响下进行诱致性变迁，完全剔除行政干预的社区治理会影响社区治理的效率与效果。因此要妥善处理社会组织与公众治理间的关系，构建起服务社区公众和积极回应环境变化的富有活力的治理体系。在新型治理体系下，行政力量的魅力、社会组织的贡献、社区公众的福利、资源的互补水平都成为收获更大的社会资本函数值的基础，多元治理主体在博弈中实现帕累托改进，传统治理体制机制的路径依赖逐渐淡出，社区公众基于相互信任和高水平的信息交换提高互信水平，从而提高社区居民间的互信质量和增加社会资本、降低交易费用，加速创新社区治理的实践方法建构。社区治理水平提升的愿望与现实状况之间仍然存在较大差距，这种差距很大程度上源于管理制度不健全以及治理主体的能力和实践水平有待提升。

(一)“名实分离”与“边界模糊”的制度约束影响了社区治理现代化进程

1.“名实分离”的制度约束与社区治理的社会组织依赖

在城市化进程中，随着社会群体的分化，社会资源的配置结构也在发生相应变化。受传统经济模式的影响，居委会还未与其承担的行政职能相剥离，仍然扮演着政府的“脚”的角色，作为行政力量的基层组织，使得城市社区自治在制度上与实践上存在着“名实分离”问题。过多的行政强制使得社区自治受到抑制。在社区自治问题上，学界存在两种相左的观点：其一认为城市社区自治应该走西方国家的公民社会道路；其二认为中国的城市社区自治应该采取行政力量影响下的诱致性变迁。城市社区治理模式的选择是基于综合文化背景的战略设计，需要通过治理制度创新、社会资本建构，遏制社区居民在行为过程中的次优选择，从而形成良性合作博弈，促进社区共同体塑造。城市社区的权力结构层面形成“强政府+强社会”的格局，在治理主体层面形成“政府+企业+社会组织”的“三足鼎立”的多元治理主体格局。因此将社会组织纳入城市社区管理，分担从“全能政府”模式下剥离出来的社会职能并通过建构社会资本形成基于趣缘网络的社区共同体。在社区治理的过程中，通过社区文化建设、意识形态形成等非正式制度对社区居民行为产生的影响程度高于正式制度。正式制度是基于政府权力形成的以文件方式呈现的规则，而非正式制度则是以非正式文件形式呈现的社区居民需要共同遵守的一般规制。社会组织在对社区居民的价值观养成从而通过内在软约束方式规范居民日常行为方面扮演着重要角色，以社会组织为主体的公民社会成为社会资源的配置主体。

2.“边界模糊”与社会组织生存场域的不确定性

社会组织能够推动社区治理现代化的关键在于社会组织的影响力，这种影响力来源于组织凝聚资源的能力进而表现出来的对外界环境的辐射力。社会组织的影响边界位于与其他组织的影响力相比较相对较弱的结合部。在该位置上，其他组织的影响力强于该社会组织，于是该社会组织的影响力不能辐射到更远的地方，这就是社会组织影响力的边界。清晰的权力边界是社区治理现代化的基础，每个组织都试图强化自身的影响力，于是与环境和其他组织之间的能量流和信息流的交换总是处于动态变化中。目前在社区治理实践中社区组织的影响边界界定模糊。组织通过与环境进行能力和信息交换不断促进组织内部结构的建构。组织所处的外部环境具有非确定性特点，这决定了组织与外部环境间关系的不稳定性。组织在与环境互动过程中，通过对环境信息解读不断刷新对环境的认识，从而会重构组织与外部环境间的关系。组织在与环境互动过程中会增加更多的不确定性因素，就会增加权力的扩张程度，从而使环境向有利于自身发展的方向变化。这就意味着组织会通过各种方式降低环境的不确定性。但是在一个组织作出该行为选择时，其他相关组织也会具有采取相似策略，于是该组织对资源的依赖程度以及其他组织对资源的依赖程度就成为该组织与其他组织之间博弈程度的前提，决定了该组织在实践过程中在多大程度上与具有利益关联的其他组织建立何种联盟和进行何种博弈策略，并且决定了该组织在博弈过程中控制权力的欲望。从表面上看，组织在实践过程中增加了对环境的控制能力[19]，但实际上这只是换来了组织与其外部环境之间的暂时平衡，并增加了组织所处场域内的诸种关系的复杂化程度，及组织赖以生存的外部环境的不确定性。

(二)“路径依赖”造成社会组织角色定位模糊

社会组织在社区治理现代化进程中作为一种角色嵌入社区治理，需要突破既有的实践方式的束缚，破除传统的路径依赖思路。社会组织在扮演该种角色过程中不仅受到宏观层面发展环境的影响，也受到微观层面其他社会组织的干扰，社会组织是在与其他同级社会组织互动中确定自身的角色定位的。在社区治理过程中社区社会组织扮演着3种角色：其一是政府管理的对象和履行政府社会职能的重要载体；其二是政府主导下参与社区各项发展事务的管理者；其三是站在社会立场上与行政权力形成制约关系的社区公共事务的管理者。根据前文，在社区治理现代化进程中，来自政府层面行政控制权逐渐弱化，公民在社区治理中的话语权逐渐增强。在全能政府承担的社会职能被剥离出来后，社会组织成为承担其社会职能的重要载体。但在我国的社区治理语境下，政府的行政管理不能完全退出，社会组织需要在政府的指导下进行资源配置并接受政府的监督，通过确定契约履行承载的服务职能，通过在与行政管控力的互动过程中与政府权力进行制衡，保证社会组织具有较好的吸纳、配置资源的空间，强化其在社区治理过程中的决策力、影响力，合理确定政府行政影响与社会组织在社会发展过程中的权力边界。在社区治理实践中社会组织需要在多方治理主体中求得平衡，在多元主体的制衡机制中寻求次优选择。社会组织既是社区治理的主体也是客体，作为社区治理的客体是社区发展的目标之一而存在，社会组织的发育程度成为社区社会资本的重要参数，社区社会组织能够增加社区凝聚力、扩大社区组织动员力和填补国家权力因让渡造成的管理空白[20]。

(三)“眼睛向上”削弱了社会组织发展的内生动力

政府承担社会职能的剥离要求在社区治理过程中尽快发展专业化程度高、服务质量高的社会组织，以便尽快缩小社区发展预期与现实状况间的落差。社会组织需要履行“政府购买服务”的契约，在履行过程中因“眼睛向上看”而不能与社区居民的需求对接，在发展过程中会存在“一刀切”问题，由此导致的社会组织发育不平衡、服务能力不足和服务机制不健全等都阻碍了社区社会组织的发展。不同城市和同一城市的不同社区的发展状况不同，社区居民对社会组织具有多元化要求，这与社区组织服务方式单一化的特点相悖。就社会组织的服务内容而言，存在的问题主要表现为社区在社区居民职业教育、兴趣培养、权益保护以及公益慈善等方面的服务严重不足，而这些都会在社区居民的意愿表达和强化社区居民话语影响力方面发挥着重要作用，依托该模式难以形成高水平、立体化的趣缘网络。在社区治理的多元主体中，社会组织需要通过链接丰富的社会资源履行服务职责。但社会组织发展环境的多层次性和社区居民的多样化需求需要社会组织的发展程度不断跟进。社会组织的服务能力也与发展预期之间存在较大差距[21]，主要体现在专业能力、管理能力和资金募集能力等方面。专业能力主要表现在社会组织的专业能力单一与社区居民需要的多元化服务能力之间存在差距。管理能力主要表现在人员配置、人员结构以及绩效考评等方面，社会组织面对的服务对象是社区居民，要立足于专业化的人力资源管理，将绩效管理体系瞄准服务对象，管理制度若不能跟进就会影响社会组织的专业化管理水平，进而影响对社区居民的服务质量。在资金募集方面，社会公益资源仍然不能形成社会组织发展的“蓄水池”，政府的财政资金在社区社会组织发展中仍然占据主导地位，这在一定程度上制约了社会组织的发展进程。在社会组织的发展机制上，主要限于政府规定的服务内容层面，而不是根据社区居民的发展预期进行项目设计，也不是在政府的设定项目与居民的预期服务项目之间取交集，服务内容不能贴近居民需求，削弱了社区居民对社会组织“号召”的响应程度。

四、社区治理制度创新：社区治理现代化进程中社会组织的发展路径

(一)基于社区组织化建构社区契约共同体

20世纪90年代以来国家开始推进社区建设，以街居制替代此前的单位制，通过这种方式实现社区自治，但是由于发展基础较薄和相关制度设计准备不足，社区建设遇到诸多困难。居委会职能的行政化使其在承担社区自治责任过程中存在“名实分离”问题，即社区本来应该扮演的治理角色与社区实际上扮演的行政角色之间存在较大反差，社区应该承担的本于服务的“理”的功能被弱化，而着眼于管理的“控”的功能被强化，这种基于科层制的运作方式导致社区治理行政化[22]，社区的社会组织化程度不高也成为让社会组织实现多种职能的瓶颈。社区组织化可以解决该问题。社区组织能够促进社区公众参与社区治理和建构社会资本，促进个体间的沟通和理解，凝聚分散的社区力量，通过志愿者协会、读书协会、健身俱乐部等强化社区趣缘网络建设，扩大社区居民间的信息交换通道，从而形成互信、互通、互惠的非纸面的制度规约，诚信作为社会资本的重要元素嵌入社区治理并扩大社区治理的效用函数值。社区居民价值观念公约数增加会进一步降低社区治理的交易费用，在良性合作博弈基础上形成社区居民契约共同体。有关国家政权与社会组织间关系的判断存在两种范式：其一是市民社会视角，强调国家权力之外的社会组织力量对行政权力的制衡；其二是法团主义视角，强调行政权力对市民社会的控制以及国家与市民社会间联系通道的建构。虽然二者仍然是建立在二元对立和此消彼长基础上讨论问题，并且在解决现实问题上适用性较低，但仍然能够激发学界对不同治理框架的有效性的分析。基于市民社会推进社区治理，需要特定的发展基础和文化空间，社会治理过程中不能盲目照搬西方国家的实践经验，但我国社会治理过程中仍然表现为行政干预下的发展样态，社区发展预期与社区发展实际之间仍然存在较大偏差。社区发展过程中虽然在不断强调社区自治，但社区仍然扮演着基层行政组织的角色。在探索社区治理模式过程中，需要在借鉴发达国家经验的基础上结合我国实际，才能取得更好的治理成效；基于法团主义推进社会治理适合我国社区治理实践，政府能够对社会组织的发展提供支撑、引导、授权，社区组织与行政权力之间高效互动形成协同互补的契约共同体，政府与社会组织在该平台上建立起合作伙伴关系，社会组织成为承担从“全能政府”剥离出来的社会职能的载体，政府也能对社会组织进行绩效评估和行为监督。契约共同体是基于新制度经济学的帕累托改进，也是社会组织化进程中政府与社会组织间的专业化分工，自律和利他会进一步提升社会资本的存量和质量进而强化循环累积效应。因此契约共同体成为社区治理现代化进程中政府与社会组织创新关系的理性选择。契约共同体在履行社区治理功能时，需要以居民需求为导向，通过扁平化的互动网络促进居民间信息交换的效率。

(二)“政府购买+政社合作”开展社区综合服务

“全能型政府”转向“服务型政府”和对政府担当的社会职能进行剥离是提升社区治理水平的理性选择，按照该种思路就需要建构“政府购买+政社合作”的新型服务模式。该种服务模式在全国很多地方已经试行，组建模式分为两种类型：其一是由政府直接成立服务实体承接社区家庭的各项服务；其二是政府提供硬件设施然后招标民办机构承接社区家庭的各项服务。政府购买服务的运作模式体现出服务专业化、服务社会化和服务契约化特点，在社区治理方面，政府不再通过行政强制力对社区事务大包大揽，而是通过专业化的服务组织履行从政府职能中剥离出来的社会职能，社会服务组织与政府之间签订契约，政府通过合约对社会服务组织提供的服务进行约束。“政府购买+政社合作”的社区综合服务方式，需要在服务实体与社区居民间建立起公平对话机制和拓展对话通道，将政府管理体制下的刚性服务制度设计变为弹性制度设计。社区居民存在群体构成异质化和生活空间碎片化问题，再加上因强流动性不易形成对社区的持续记忆，不易在既定场域对社区形成“我们感”，这就要求社区综合服务组织要从传统的行政管理模式下的宏观管理、统一管理变为微观管理、差别管理，社区综合服务实体要对服务内容分层：基本服务项目是所有居民都能够享受的服务内容；特色服务项目是服务实体针对居民个别需求推出的服务项目；弹性服务项目是不断变化的服务项目，即根据社区环境变化适时进行增减的服务项目。服务质量、服务内容是社区服务实体与社区居民间的基本对话内容，也是社会组织与居民之间协商、对话、互信进而增加社区社会资本存量的基础，社区服务实体在与居民对话过程中占据主导地位，社区居民从服务实体的行为方式、行为内容中体会到的获得感是增加对服务实体信任感的基础，进一步决定了能否实现正和博弈以及服务实体的持续存在。

(三)基于“有效监督机制+信息交换机制”生产社区公共空间

图1 社区空间生产机制

萨拉蒙认为，社区社会组织与政府在功能上互补，社会组织在提供公共服务方面应该发挥更多作用[23]，社会组织能够在政府失灵和市场失灵之外履行社区的服务职能，在社区公共空间内促成社区居民之间信息交换、公平对话，从而在社区管理过程中促成社区居民的一致性决策方面发挥重要作用。哈贝马斯认为，公共领域是指政治权力之外的公民能够自由讨论公共事务的活动空间[24]，该领域是从私人领域中析出介于国家与社会之间的居间地带[25]。社会组织在公共空间场域内能满足社区居民的3种需要：维护权益需要、志愿服务需要和娱乐活动需要。我国的社区组织是在政府指导下建立起来的，在社会组织履行从政府职能中剥离出来的社会服务职能过程中需要接受政府的监督。凯文·林奇(Kevin Lynch)在《城市形态》中论及：公共空间内的行为需要得到规范，空间内的每个人都可能利用空间控制他人的行为进而阻碍彼此间的交易，从而能够按照自己的意愿控制空间内的权力并保证对资源的占有权和支配权[26]。因此在社会组织履行社区的服务职责过程中，有效的监督机制需要强调，尤其是社区群体内高效率的信息交换机制以及平等的对话机制尚未形成，从而对传统的行政控制方式具有路径依赖的倾向时，对社区组织进行监督并在社区居民之间形成自律和利他的机制就很重要，这涉及能否在社区治理进程中形成互信、互惠的文化氛围，在社区场域内形成正和博弈的循环累积效应，遏制影响居民意愿表达的负面因素出现。图1展示了社区公共空间的生产机制。在该机制下，社区公共空间内政府、社区居民、社会组织之间要有高效的互动通道。该机制的目标在于为社区发展创造出更加宽阔的物理空间和虚拟空间，生活在社区空间内的所有成员都能够在科学合理的制度约束下达到“集体理性高于个人理性”的目标，每个成员都能够在其他成员的预期范围内开展实践活动，所有成员能够做到守望相助而又相互制约，每个人都能为其他成员更好的存在而存在，人性化的社区发展制度空间能够对社区成员形成更强的话语表达激励，社区成员间从而具备高效的信息传输通道，社区组织的服务项目因更加能够贴近居民生活而变得更加有效。在这样的社区发展空间内，形成“政府部门监督社会组织→社会组织组办服务实体→服务实体服务社区居民”的链条，同时也形成“社区居民反馈服务实体→服务实体反馈社会组织→社会组织反馈政府部门”的链条，在监督与反馈之间形成持续发展的闭环，监督主体同时也成为服务对象的服务主体，信息反馈通道更加通畅，从而助力社会发展的良好环境的养成。这样的社区空间生产机制完全避免了传统思维方式下存在的监督缺位、服务缺位、制度缺位等问题，保证了监督在场、服务在场、制度在场，在拓展社区发展空间的同时，也提升了社区整体发展质量。服务实体作为服务的载体负责将服务内容转化为社区居民的收益，因此在政府监督、居民信息反馈、社会组织与居民互动等方面的通道保持畅通。社区公共空间不仅是生产服务的工厂也是生产诚信的工厂，从而是建构社会资本的基础，政府的监督职能不能省略。

五、研究结论

在社区治理现代化进程中，发达国家在理论与实践上都为我国选择合适的社区治理模式提供了思考前提，从多中心治理模式到合作治理模式再到公民治理模式，在理论上强调政府行政力量在社区治理实践中逐渐退出，主张通过创新性的体制机制设计，让社区居民在社区治理中扮演主体角色。由于社区居民的异质性和碎片化问题的存在，致使社区居民的决策具有不确定性。社区治理现代化目标要求构建更加科学的治理平台，在社区居民之间创造信息交换和平等对话的文化氛围，在居民之间通过正和博弈减少次优选择，任何一方的行为选择都会成为他方行为选择的变量，社区居民基于互通、互信而做出他人预期内的行为反应，从而形成社区居民共同遵守的一般规制并成为所有居民的行为规范，在该种互动过程中促进资本存量增加，在社区治理的制度建构过程中通过循环累积效应促进社区治理现代化进程。社区发展状况的多样化对社区治理提出了多元化要求，也对社会组织的发展水平提出了较高要求。社区的发展实践表明，社区治理现代化依赖社会组织的高质量发展，社会组织的充分发展需要以资源占有为支撑，社会组织在资源链接方面仍然存在较大缺口，政府资金的单一支撑严重束缚了社会组织向前发展，因此目前的社会组织在服务内容、制度建构以及资金募集等方面存在发展困境。由此可以看出，社会组织的建构并非单纯依托行政权力让渡，需要在政府引导下构建服务于社会组织发展的体制机制体系。研究认为，社会组织发展就是要架构社区契约共同体，在社会组织发展初期，政府的引导作用不能完全退出，通过“政府购买+政社合作”方式展开社区综合服务是发展社会组织的理性抉择，在此过程中要逐渐创造较为广阔的社区公共活动空间，并为形成政社互动空间创造良好的社会氛围。