浅谈高速公路土地征用拆迁补偿费用测算

【摘 要】为了合理确定高速公路土地征用及拆迁补偿费，顺利推进项目，文章结合现行的法律法规相关文件和工程实施经验，梳理出四川高速公路土地使用及拆迁补偿费测算相关要素及测算注意事项，总结出影响土地综合单价的主要因素即：土地区片综合价、土地类别、人均占有耕地面积、房屋拆迁面积和拆迁单价，为确定土地及拆迁补偿费价格提供了技术支持。

【关键词】高速公路; 非城市规划区; 土地使用及拆迁补偿费测算

【中图分类号】U412.1+4【文献标示码】A

近年来，土地征用与拆迁补偿费用占公路项目投资比例逐年升高，引起了行业主管部门、投资商、地方政府的高度重视。土地征用与拆迁补偿费是关系到民生的大事，征用成本太高导致项目内部收益率低、招商困难、项目难以推进。征拆费用计算不足容易影响社会稳定，激化社会矛盾，背离了国家投资基础设施建设、惠民利民初衷。土地费用测算是公路工程投资的重要部分，合理地测算土地费用是专业技术人员、行业主管部门、投资商共同关注的问题。本文重点介绍土地费用测算的基本概念、现行费用水平、存在问题及建议，不做具体计算依据的详细解读，旨在建立土地费用测算的总体概念，以便更好地把握项目，与项目业主、主管部门、地方政府进行沟通。由于城市规划区的用地与项目所在地区的经济发达程度直接相关，经济属性权重更大，本文论述的测算方法不适用于城市规划区用地，因此本文仅讨论四川地区高速公路非城市规划区土地征用与拆迁补偿费的测算。

1 土地费用测算的特点

1.1 土地征用与拆迁补偿费政策多

土地费用测算涉及国家法律法规、部省级法律法规政策以及行业编制规定20余项。

1.2 政策灵活

除了国家法律法规、部省级法律法规政策以及行业编制规定外，地方的拆迁补偿政策多样，呈现一地一策的特点。

1.3 政策有时效性

土地费用的测算政策依据不是一成不变的，随着经济发展水平的提高，拆迁补偿政策也实时更新，以匹配社会经济发展水平，保证农民和被拆迁户的长远利益不受损失。

1.4 测算过程反复

土地费用的确定需要与地方政府多次沟通协商，最终才能达成一致意见。土地费用的确定一般要经历如下过程：专业技术人员初算—地方政府提意见—双方就技术层面展开讨论—相关技术主管部门就技术分歧进行裁定并确定测算单价—投资方/行业主管部门与地方政府进行谈判并签订意向性协议。整个确定过程如有新的测算依据，专业技术人员都要重新进行测算调整。

2 土地的分类

根据国家编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。具体定义和常用类型见表1。

以上三种大类的土地征用费，农用地中的耕地最贵（耕地涉及到购买失地农民的社保问题），目前耕地大部分测算价格在20多万元/亩，而建设用地和未利用地根据川府函〔2020〕185号文发布的区片综合价在每亩几万元不等。

3 土地使用和拆迁补偿费的组成

土地使用和拆迁补偿费主要由临时占地费、永久占地费、拆迁补偿费、其他费用组成。

土地使用和拆迁补偿费是占用土地本身的价值+地面以下+地面附着物+地面上空受到影响相关事物的拆迁补偿费用。

3.1 临时占地

临时占地费用的计算川内根据川办发法〔2010〕88号文计算。由于临时占地单价低，在项目投资的权重不大，本文仅分享一组临时占地单价数据（数据来源于现行公路项目临时占地费用统计资料）见表2。

以上图表中的数据提示前期设计人员，临时占地数量表务必要区分土地类别，这样才能准确测算临时占地费用。

3.2 永久占地费的计算

从表3可以看出，耕地最贵，林地次之，其他类型土地最便宜，土地类别直接影响土地单价。耕地因需要解决失地农民社保的问题所以价格最高，目前一个失地农民的社保費用大约在17～20万元，每亩土地需要养活的农民数量（人均占有耕地面积）会直接影响每亩耕地的征用价格。下面用一组数据来说明人均占（耕）地面积对耕地单价的影响（表4）。

从表4可以看出，在其他条件相同的情况下，随着人均占（耕）地面积的减少，耕地征用单价随之升高，而且增加幅度较明显。

3.3 拆迁补偿费

拆迁补偿费是指被征用或占用土地地上、地下的房屋及附属建筑物，公用设施、文物等的拆除、发掘及迁建补偿费，拆迁管理费等。

拆迁补偿费中权重最大的一项就是房屋赔偿和重大拆迁补偿。首先说房屋赔偿，当项目路线穿越房屋密集的区域，拆迁的费用将大幅度增加。如果路线穿越了城市规划区范围，房屋安置补偿费用比川府函〔2020〕217号文补偿的房屋重置价格400～1 850元/m2高出几倍的价格，将极大抬高项目拆迁成本。这就要求前期设计人员提房屋拆迁面积时要仔细核对数量，要与项目附近已实施项目施工图拆迁量做比较分析，防止拆迁数量发生较大偏差，并且还应在工程数量表上明确规划区用地面积和拆迁房屋面积，以便造价人员分类进行计算，避免引起后阶段造价失控或者本阶段投资估算太高的问题。城市规划区和非城市规划区的房屋拆迁价格差异通过一个示例加以说明，例如某县城，房屋拆迁面积73 587 m2， 总用地面积2 124亩，若按照城市规划区房屋拆迁价格为3 600 元/m2，若按照规划区外房屋拆迁价格为950 元/m2，我们通过表格看一下规划区和非规划区房屋拆迁测算结果。

从表5可以看出，用城市规划区房屋拆迁价格反算到每亩土地的综合单价高于非城市规划区计算价格9.18万元/亩，总价差达1.95亿元。

另外，拆迁补偿费中的重大拆迁，一般包括110 kV及以上高压线路、高压铁塔、国防光缆、压覆矿、天然气主管、厂房拆迁等，这些重大拆迁动辄几千万的费用，拆迁经调人员应引起足够重视，特别是在项目前阶段仔细调研，不漏计重大拆迁，以免后期投资控制失控。

3.4 其他费用

主要指国务院行政主管部门和省级人民政府规定的其他与征地拆迁相关的费用。

4 现行高速公路土地征用及拆迁费用的计费方式

4.1 方式一：综合单价计价的形式

此种计价模式川内高速公路使用较多。

区域用地综合单价=（区域所有类型土地征用总价+区域拆迁补偿费总价）/区域所有类型用地数量（1）

4.2 方式二：分项计算的模式

此种模式小型项目使用更多。

本文主要讨论方式一，土地综合单价计费模式可以细分成综合到地级市的综合单价和综合到区县一级的综合单价。例如：假设某项目跨越行政区域分别在乐山市、井研县、威远县、资中县，各区域占地数量和单价见表6。

从表6可以看出综合到地级市的综合单价乐山市为24.4万元/亩，内江市为19万元/亩。综合到区县一级的综合单价乐山市中区为26万元/亩，乐山井研县为18万元/亩，内江威远县为19万元/亩，内江资中县为19万元/亩。

在用综合到地级市的综合单价和地方政府进行沟通时，24.4万元/亩和19万元/亩的结果难以消除内江市地方政府的心理落差，将引起各地方政府的比较心理。所以笔者建议在和地方政府进行谈判的时候用综合到区县一级的综合单价进行沟通，对于推进项目效果要好于前者。

4.3 两种计费方式的优缺点比较

综合单价与分项计算计费方式比较见表7。

4.4 测算分歧点总结

依据计算式（1），再综合前面讨论的影响土地综合单价的因素，可以得出影响区域用地综合单价的主要因素有：土地类别、人均占（耕）地面积、房屋拆迁面积和地方政府房屋拆迁补偿政策（即房屋拆迁单价）。

在与地方政府沟通土地综合单价（即综合单价计费模式）时，地方政府会提供他们的测算资料，造价人员需要对这份测算资料进行分析，找出地方与造价人员测算单价的差异。而引起双方测算单价较大差异的主要原因，就是笔者前述分析的影响土地综合单价的主要因素。

根据工程经验，笔者总结了地方测算土地综合单价存在的几个共性问题。

4.4.1 不属于本项目的土地类别

例如在计算综合单价时没有采用本项目的土地类别，而采用的是估计的土地类别，如果估计的土地类别耕地占比高无疑会提高土地的综合单价。此条属于影响土地综合单价因素中土地类别对综合单价的影响。

4.4.2 所有类型土地都算了失地农民社保

包括荒地、宅基地、林地都算计了失地农民社保，没有计算依据。

4.4.3 拆迁房屋面积很大、拆迁单价按照城镇规划区房屋拆迁价格计算

偏大的房屋面积和偏高的拆迁单价，是引起用地综合单价高的主要原因。造价人员一定要认真核查对方测算资料数据来源和单价依据。此条属于影响土地综合单价因素中房屋拆迁面积和房屋拆迁单价对综合单价的影响。

4.4.4 区片综合单价（以前称土地补偿和安置补助费）未抵扣社保

土地區片综合价格，首先是要用来抵扣社保个人应缴纳部分，不足部分计入项目建设成本，如果对方测算过程未抵扣此费用，会造成耕地测算单价高出几万元/亩。这一点比较隐蔽，需造价人员仔细核查计算过程才能发现。

4.4.5 所有土地都计算了新增建设用地有偿使用费

根据财综〔2006〕48号文，明确了新增建设用地有偿使用费的缴费主体是地方政府，并且严禁将此费用转嫁给用地单价缴纳，也就是新增建设用地有偿使用费不属于投资方承担的成本，不能计入项目成本。

4.4.6 人均耕地面积偏小

上文已通过表格形式直观的表达了人均耕地面积对用地综合单价的影响。人均耕地面积越小，每亩土地需要购买社保的农民人数越多，耕地费用也就越贵，因此仔细地核查人均占用耕地的面积数据的准确性非常重要。此条属于影响土地综合单价因素中人均耕地面积对综合单价的影响。

5 存在的问题与思考

笔者在工作中遇到过以下几种情况都不同程度地导致了土地单价测算出现较大误差的问题，具体情况如下。

5.1 人均耕地面积数据失真的问题

笔者在实际工作根据资料测算出甘孜州某县人均占地面积仅0.3亩/人，测算出土地征用单价达68万元/亩。而在甘孜州偏远地区68万元/亩的土地征用单价显然是不合理的，通过同当地社保部门取得联系后，笔者发现该地区的农业人口大多数是在从事畜牧业，我们在当地年鉴资料上提取到的农业人口数据应该扣减从事畜牧业的人口即当地实有耕地面积/实际农耕人口=实际人均占（耕）地面积。

5.2 前期房屋拆迁的数量不确定性的问题

上文讲到房屋拆迁的数量对综合地价的影响很大，这就要求我们的设计人员在前期把工作尽量做细，多搜集当地已实施项目的拆迁数据资料，对结果进行对比分析，这样可以有效控制数量估计不足和估计过大的问题。设计人员有意识地搜集这些数据，建立数据库，对土地费用测算的合理性，具有重要的指导意义。

5.3 用地数量估计不足的问题

通过对各项目不同设计阶段之间的投资控制分析，可研阶段临时占地数量估计不足，改路改沟改渠用地、边角用地、跨越用地（只补不征用地）遗漏是前期工作容易疏漏之处。

5.4 房屋拆迁补偿人数和人均补偿面积概念混淆的问题

笔者在工作中发现，许多造价人员用地方政府房屋拆迁补偿政策测算补偿人数时，时常与货币补偿政策或者统规统建补偿政策中的人均补偿面积概念混淆。例如某地房屋拆迁补偿政策中明确，被拆迁房屋采用统规统建补偿，人均按照补偿30 m2建房，按时搬迁住户，每人奖励10 000元。有的测算人员在计算按时搬迁奖励金时，用房屋拆迁总面积/30 m2×10 000元得到提前搬迁奖励总金额，这种做法混淆了概念。提前搬迁奖励金额应等于房屋拆迁总面积/被拆迁房屋实有人均占有房屋面积×10 000元。现阶段农村宅基地实有人均占有面积少则50 m2，多则上百平米，特别在经济发达地区，人均奖励金额高，概念混淆抬高了综合单价，增加了项目拆迁成本。

5.5 关于测算依据时效性问题

在实际工作中，存在某些项目估算编制与批复估算之间出台了新的测算依据，起初测算依据失效的问题。为了避免这样的问题发生，估算编制机构和批复机构需要共同努力，在报送可研报告和批复时都应关注土地计算相关依据是否已经更新。

5.6 土地协议综合单价文件拟定的问题

笔者在实际工作中遇到过投资商与地方政府拟定的综合单价协议中没有明确是否包含相关的一些税费（如耕地占用税、水土保持补偿费等），后阶段地方政府要求投资商再增加相关一些税费，导致投资超出预期的问题。对此，笔者建议在投资协议文件中明确土地综合单价包含的内容，以免后期产生分歧导致投资失控。

6 现阶段工程量提量精度的建议

通过对一些项目的征地拆迁数量表的整理，笔者梳理出了征地拆迁数量表提量的注意事项。

6.1 基本农田应单独体现数量

根据四川省自然资源厅《关于继续执行铁路和高速公路建设项目耕地开垦费缴纳优惠政策的请示》（川自然资〔2019〕81号）、四川省人民政府办公厅办文通知（WB〔2019〕1113-1号）规定，耕地开垦费中耕地按照1万元/亩计价，永久基本农田按照2万元/亩计价，设计文件应明确基本农田数量，避免计价不足。

6.2 规划区用地应单独体现数量

城市规划区用地单价涉及因素多，不能简单用前述方法测算定价，而项目是否都穿越城市规划区，将直接影响项目土地测算综合单价和成本，因此在设计文件中明确城市规划区用地数量及房屋拆迁面积非常必要。

6.3 “其他”二字在征地拆迁数量表中不宜出现。

征地拆迁数量表中的 “其他”有时代表占用既有道路，有时代表改扩建项目的已建段占地，有时代表边角用地，有时代表三改用地，而以上几种用地测算标准不尽相同，有时差异还巨大。又如拆迁数量表中的“其他管网”，有时代表PVC水管，有时代表天然气管，而二者之间拆迁补偿单价同样差异巨大，所以明确土地征用及拆迁数量表中的“其他”，对于准确测算征地拆迁相关费用，控制投资是很有必要的。

6.4 林地成片林木和零星林木计量问题

根据川府函〔2020〕217号文规定，成片林木（含果园）的补偿费以“亩”为单位计价，零星林木以“株”为单位计价。当设计拆迁数量表中林木以“株”为单位的数量特别大的时候，造价人员应与设计人员核实数量是成片林木还是零星林，如果设计未加以区分导致数量巨大，造价人员应与设计人员沟通并区别单价计算。由于成片林木的数量在土地征用数量表中已体现，笔者建议拆迁数量表中林木数量仅提供零星林木的数量，以免造成造价人员重复计算费用。

7 结束语

土地费用的测算牵涉到民生问题，是项目推进过程中容易产生分歧的环节。造价人员加强专业知识的储备和更新是正确进行土地费用测算的基礎，造价人员的责任心、耐心则是项目顺利推进的桥梁。

参考文献

[1]JTG3820-2018公路工程建设项目投资估算编制办法[S].

[2]JTG3830-2018公路工程建设项目投资估算编制办法[S].

[定稿日期]2021-06-22

[作者简介]罗媛元（1984～），女，本科，高级工程师，主要从事公路工程造价工作。