从约略到精准：数字化赋能城市精细化治理的作用机理

2021-12-16薛泽林

上海行政学院学报 2021年6期

摘要：新时代国家对人民群众获得感的强调和大城市治理问题复杂性的提升带来了城市精细化治理的客观需求。在已有实践中，由于城市治理中政府机构与社会个体的连接中断，我国的城市治理处于约略运作的低位状态，实现由约略到精准是未来城市治理的目标追求。基于政府与社会互嵌互动的理论视角，数字化赋能城市精细化治理的作用机理主要体现为基于治理信息流通的整体性治理体系打造。研究发现，数字化不仅可以作为政府公共信息发布和社会民意收集的工具，也可以促成政府与社会的互动治理。数字化的应用可以推动未来城市精细化治理的政府与社会主体互嵌互动，并在此基础之上形成新的治理秩序，最终实现民心治理。

关键词：城市精细化治理;社会连接;数字化;治理信息

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2021）06-057-（10）

城市精细化治理是习近平总书记亲自点题的重大命题。进入新时代以来，我国社会主要矛盾转化对城市治理的精准性提出了新要求，坚持“以人民为中心”意味着在推进城市治理的过程中要强化城市政府与社会公众之间的连接，即城市的公共政策要能够及时准确高效地反映社会公众的诉求，以此实现社会公众需求的满足、满意度的提升和民心的集聚。但经过改革开放四十余年的经济和社会变迁，我国城市治理的逻辑已发生巨大变化：单位制解体重构了政府与社会个体之间的连接模式，城市治理由面向类别的单位转向面对单个的社会公众;新经济兴起加剧了政府服务与社会需求间的供需矛盾，新的社会群体处于公共服务覆盖的盲区;网络社会崛起助推了群体认同，制约了政府对社会个体的整合能力发挥，三大因素叠加使得我国已有的城市治理体系面临着职能不适、能力不足、潜能受限等一系列挑战，部分城市的治理工作处在以“约略的政策对象、约略的服务规模、约略的治理效果”为特征的低位运行状态，极大地限制了城市功能的发挥。城市治理如何由约略走向精准，如何借助于数字化工具构建起简约高效的精细化治理模式并实现“小切口、大成效”，这是当下值得学界深入探讨的议题。

一、城市精细化治理的实践和理论升华

城市治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。目前我国已进入城市引领发展的新阶段，发挥特大型及以上城市的规模指数效应，通过区域协同带动周边发展并赢得在全球范围内的功能竞争优势是新时代我国城市发展的基本思路。但特大型及以上城市的治理也面临着城市贫困、城市可持续发展能力不足等一系列威胁和挑战，如何通过提升精细化治理能力进而探索一条城市治理的新路子，为特大城市治理的世界级难题提供中国方案成为当下我国学界亟须解答的命题。已有城市治理理论主要基于西方国家城市统治权和城市治理模式的研究框架，集中探讨城市治理赋权改革[1]和城市多主体参与[2]等命题，还没有从系统视角分析我国城市精细化治理的理论框架。从城市发展的视角来看，城市精细化治理即通过城市硬件的精细化管理、基层事务的精细化治理、技术应用的精细化推进，打造出城市的品牌并推动城市的发展，将城市的品牌价值转换为经济效益和社会效益再反馈给人民，并最终形成治理的良性循环，打造城市命运共同体，这是城市精细化治理的基本逻辑。

城市精细化治理，同以往城市治理理论相比，至少包含三个方面的逻辑变迁。一是工作重心转变。已有城市治理理论是在城市经济发展和社会进步的基本假设之下，基于地方性知识的特定情境，要求发挥精英联盟的引领作用以及社会公众的参与作用，并在此过程中寻找社会利益的最大公约数，实现社会的安定团结以及城市善治[3]。但进入新时代以后，社会主要矛盾的转化也使得城市治理进入精细化的更高阶段，城市精细化治理的工作重心从“管得住”这一单一目标发展成为“管得好并且生活好”这一复合目标，城市治理更加重视社会各主体的获得感和满意度。二是动力机制嬗变。在以往的城市治理中，城市发展和竞争的基本理论假设是经济锦标赛[4]和晋升锦标赛[5]，但进入新时代之后，随着城市政策变迁，国家对于社会治理共建共治共享的强调使得先知先觉地区的城市更加注重本地发展的质量，城市治理由自上而下的经济导向和维稳导向开始向更加精细的治理创新导向转变，位于中央政府和基层县乡政府之间的中层政府，也即城市政府开始发力，城市政府开始通过更加细致的治理创新，开启了新一轮的治理锦标赛[6]。三是工作理念升华。随着大数据、人工智能等新技术的兴起，城市政府已有集权式的治理体系与新技术“分布式集中”[7]要求的不兼容日益加剧，再加上人民群众基本生活需求和公共服务需求得到满足后对城市政府的期望不断提升，我国的城市治理也越来越需要新的想象力和未来图景，民心政治与价值治理成了城市治理新的价值取向，即城市精细化治理的实践，不但要满足人民群众的当下所需，也为未来的美好生活描绘图景和期待[8]。从城市精细化治理的变迁逻辑可以看出，精准满足人民群众需求、提升人民群众获得感是城市精细化治理的基本要义。

由于底数对象不清导致城市公共政策“瞄不准、管不精”是以往城市治理面临的主要困境。中央城市工作会议召开以来，学界将社會治理精细化拓展到城市治理领域，着重从信息整合、条块整合和社会资源整合三个视角探究了城市精细化治理的推进路径。一是城市精细化治理的信息整合模式，即通过信息系统的整合[9]，弥合服务型政府建设中福利与便利的缝隙，并在此基础之上不断推进治理的精细化[10]。二是城市精细化治理的条块整合模式，即通过大数据的运用强化网格的整合功能[11]，并在此基础之上提升政府的治理绩效[12]。三是城市精细化治理的社会资源整合模式，即通过规则明晰和系统建构将社会治理的各主体纳入治理系统[13]，建立起政社互动的治理体系[14]。但已有研究也存在相应的缺憾，即现有的城市精细化治理研究思路更多地关注于政府内部的信息整合、部门整合以及社会资源整合等政策供给方，而较少关注到城市精细化治理的政策客体。也即当下的城市精细化治理在事实上针对的是“想象中的社会公众”这一抽象概念，“约略的政策对象、约略的服务规模、约略的治理效果”最终导致城市治理的社会公众获得感不强、满意度不高等问题。立足于构建简约高效的城市治理体系的目标追求，本文聚焦于城市治理中治理主体与客体之间信息传递过程，将研究重点放在政府机构与社会主体间政策连接重构的互动分析上，着重探讨作为数字化治理工具的融媒体赋能城市精细化治理的理论逻辑与未来推进思路，以此构建并完善简约高效的城市精细化治理模式。

二、城市精细化治理的简约逻辑构建

完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化是新时代政府体制机制改革的努力方向。当代中国国家治理的主要问题集中在作为发展中的社会主义大国，面对日益多样化的社会诉求，如何寻求有效的资源组织结构，确保现代化的顺利推进与制度转型的平稳运行，以达成有效的国家治理[15]。这就意味着，如何在国家治理的方方面面重构国家与社会的关系成了国家治理的重要议题。在政治科学领域，比较政治学提出了“社会中的国家”这一分析概念，在米格代尔看来，社会中的国家是国家和社会之间分组整合及其合纵连横的互动过程。国家与社会之间的互动和相互影响，米格代尔将其描述成为国家与社会机构混合体模式，也即：“国家和其他社会形式的相互作用是一个持续变化的过程，国家不是固定不变的，社会也不是，它们统统在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制，它们是持续相互影响的。”[16]国家具有自主性，国家机构在制定和执行规则、影响社会的基本结构时，可能扮演了特殊的甚至自主的角色，但與此同时，社会也对国家产生一定的影响。这称为社会中的国家，也是国家与社会互嵌互动的基本理论。

通过国家与社会的互嵌互动实现社会整合与利益共容，这是现代国家治理体系得以构建的基础。已有研究也注意到，社会个体和公共体制的连接作为重要的组织化指标，可以帮助我们分析社会整合度，即个体与整体的关系。这种关系指的是，在理想的状态下，每一种社会都通过这样或那样的制度安排，建立多重途径，将社会成员组织化进入整体结构。这里，社会个体之间的关系首先受到公共制度的保护和约束，这可以减少人们之间的互相伤害;其次是社会成员和公共机构的连接畅通，这有利于成员在受到伤害的时候获得公共制度的救助和是非问题裁决[17]。一个良好的公共组织化关系，可以使社会成员感受到公共组织可以依靠、有所帮助、能够解决问题。这种关系的存在不仅意味着人们获得了权力，更重要的是让他们获得了权力实现的途径，因为如果他们需要，可以找相应的公共机构对他们进行帮助。在这一过程之中，由社会个体和公共关系组成的成员体系能够定位个体在公共体系中的位置，反映个体和公共组织的制度化关系，进而构建起系统性的治理体系。

基于政社互嵌互动以及社会个体组织化的分析，城市精细化治理要提升人民群众获得感、实现从约略到精准的转变，亟须找到制度化的途径重建政府与个体之间的互动连接，以此明确治理对象，着力解决“瞄不准、管不精”的问题。就理论而言，政府与社会个体的连接途径主要包含了两种方式：一种是通过法定的政治参与途径来表达个体诉求;另一种则是社会公众通过非正常渠道向政府表达诉求，并迫使决策者将其诉求纳入政策议程中去。但由于我国当下人大、政协等制度化参与路径还在不断完善的过程中，社会意见通过正常途径有时难以进入政府的决策议程，也即政府法定的参与渠道有时走不通。事实上，社会意见进入政府视野更多地依靠社会抗争[18]，也即通过将事情闹大，从而引发上级领导的关注，再由上级领导给下级政府施压以解决问题[19]。这种非制度化的表达方式不仅使得我国的城市治理面临小规模的社会抗争事件不断发生、政府疲于应付的窘况，同时也使得普通居民对于城市治理的感受度普遍不强、满意度普遍不高，这与新时代我国城市治理的总体思路背道而驰，也是我国亟须创新方式方法，探索精细化治理新模式的客观背景。

城市精细化治理作为城市治理的高级阶段，就是要通过重建政府与社会个体之间的连接与互动，实现城市精细化治理能够触及每一个社会个体，并在此过程中着力解决由于单位制解体、新经济兴起和网络社会崛起等原因导致的我国已有城市治理体系面临的职能不适、能力不足、潜能受限等一系列问题，推动我国城市治理走向现代化。具体而言，基于政社互嵌互动以及社会个体组织化的理论假设，城市精细化治理的简约逻辑包含了三个要点：一是强有力的中央政府机构，按照职责法定的原则，不断强化宏观调控职能，全面提升政府的战略谋划和战略执行能力，也即福山所言的国家能力[20];二是完善的地方政府组织，能将原子化的社会个体重新整合起来，健全社会公众各项诉求的制度化表达渠道，提升治理黏性;三是政府与社会之间互嵌互动的制度化连接，强化政府与公众互动，并在此基础之上增进政府与公众的利益共容，重构基层治理共同体。在这一过程中，由于政府与公众的互嵌互动作为抽象的理论假设无法直接观察，但互嵌互动的一个基本前提即是信息的互通，因此我们可以从政策信息的视角出发，将政社互嵌互动的城市精细化治理简约逻辑进一步简化为治理主体之间的信息双向流动与交融，并在此基础之上形成新的治理共同体。

三、数字化赋能城市精细化治理的作用机理

城市治理的数字化工具主要包含大数据、人工智能、区块链、云计算等，核心是以治理信息的聚散分析为要义，通过城市数据精准治理、智能中枢精准分析、基层资源精准联动，构建起跨层级、跨部门的整体性联动机制，重点解决城市治理有数据没分析、有资源没调度、有人力没组织、有网络没效率等问题。在城市治理数字化转型的实践中，大数据中心、城市大脑、融媒体平台分别承担着城市治理信息集散系统、城市中枢处理系统、城市终端服务系统的职能，并共同构成了城市治理的数字化体系。这其中，融媒体作为城市治理数字化转型的终端应用工具之一，具有“资源通融、内容兼融、宣传互融、利益共融”的新特点，不少地方政府在实践中借助于融媒体轻应用、广覆盖的优势，通过融媒体赋能城市治理各主体功能发挥，并在此基础之上推动主体互嵌互动与治理共同体重构。本文无意于分析城市治理的所有数字化工具，而是聚焦于城市治理中的数字化融媒体这一工具应用，重点分析融媒体赋能城市精细化治理的作用机理。

1.数字化融媒体赋能城市精细化治理的作用机理

在理论方面，数字化融媒体赋能城市精细化治理的作用机理主要体现为在治理主体的互嵌互动过程中，治理信息的高效流通和整体性治理体系打造。已有研究认为，我国传统社会受政府治理架构和治理技术的限制，无法实现“基于数目字的管理”[21]，从而制约了政府能力的发挥。从秦始皇推行郡县制起，中央政府看似可以管理到社会上的每一个个体，但实际上却因种种制度和技术因素无法实现，基层治理在事实上处于“乡绅做主”的自组织状态，整个国家是靠伦理和道德维系的一个松散的文化共同体而非现代意义上的民族国家。这也意味着我国的现代化进程同时包含了两项重要任务：一是重构强有力的政府机构，这中间既包含系统完善的中央政府，还包含运行有效的地方政府，两者通过治理信息的高效流动，以此维护从中央到地方的政令畅通，并在此基础之上提升地方政府的合法性;二是地方政府与社会个体的制度化连接，两者通过治理信息的集散，确保地方政府能够锁定精准的政策对象、预测精准的服务规模、预见精准的治理效果，并在此基础之上实现治理由约略到精准的转变。具体到城市治理领域，城市精细化治理的内涵是重构城市政府机构与社会公众之间的制度化连接，建立新的城市治理共同体，而通过治理信息的高效流通，实现城市政府的精准施政，则是数字化融媒体工具赋能城市精细化治理的主要作用机理。

四、数字化赋能城市精细化治理的未来图景

城市精细化治理的核心要义是面对新的技术发展和进步，通过城市治理由约略到精准的转变，在治理中重新找回“人”的价值，实现城市治理的民心治理，即社会个体基于满意度和获得感，对政府具有高度信任，对治理体系具有高度黏性，对现在和未来治理共同体充满期待的一种新的治理形态。这其中，治理信息的高效流通有助于实现治理主体的互嵌互动，而精准的治理信息则有助于精准施政的整体性治理体系打造，以上也构成了数字化赋能城市精细化治理的主要着力点。

1.城市精细化治理主体嵌入与调试性治理

城市精细化治理的关键在于突破政府与社会的原有边界，通过重构政府机构与社会个体之间的连接互动和高效信息传递，构建起城市治理的共同体。融媒体作为数字化工具在城市精细化治理中的应用针对的是中国改革开放以后单位制解体、新经济兴起、网络社会崛起，以及新公共管理运动在中国实践加剧了政府“条块分割”这一基本现状，并沿着协同治理理论的基本思路，为整体治理找到了具体抓手。首先，数字化融媒体在城市治理中的应用，为政府和社会个体连接重构提供了可能，社会公众的意见可以通过数字化融媒体平台直接进入政府的决策视野，实现了社会对政府的嵌入，也就意味着社会可以通过数字化融媒体向政府发出协同的倡议，从而开启了政府与社会协同的政策议程。其次，由于数字化融媒体有可追溯性和及时性等特点，社会公众可以对自己提出的建议进行实时追踪，政府也有意建立起相关的信息协同机制，这样，数字化融媒体平台作为一种监督工具，又间接地推动了政府部门的作为，并在需要的时候推动政府内部各部门之间的合作，实现政府的内部整合。最后，以数字化融媒体为公共信息平台，一方面，政府可以通过数字化融媒体向社会发布公共信息，将政府的最新政策和治理理念高效地向社会传播;另一方面，政府也通过数字化融媒体平台，将由社会公众意见形成的处理结果或进一步的政策措施向社会公布，从而向社会展示自身对于善治的追求，实现了政府对于社会的嵌入。在这一过程中，以治理信息的互动为关键，社会公众将利益诉求通过数字化融媒体平台传递给政府，政府通过数字化融媒体平台，在事实上参与了社会的自我治理过程，这种互嵌互动过程既重构了社会连接，同时也实现了政府自身治理的调试，更是一种治理对象从约略到精准的过程优化。

2.城市精细化治理的分散秩序与自主治理

新工业革命以来，经济形式的变动也带来了城市治理秩序调整的实际需要。在城市精细化治理过程中，作为数字化工具的融媒体平台应用通过治理信息的集聚给原子化的个体重新组合起来并达成新的治理秩序提供了可能。在已有学术研究中，对于秩序的达成主要有三条基本的路径：一是强迫的秩序，即政府或者强权机构，可以通过资源控制和思想控制，从而实现对于个体或组织的控制，并且按照相应的计划，组织形成新的秩序[30]。二是可以计算的秩序，认为个人作为理性经济人，在选择行动模式时会根据决策成本和外部成本共同组成的社会相互依赖成本来综合考量。理性的个人在考虑要造成制度性和宪法性变迁时，会努力把这些相互依赖成本减少到最低限度，并在此基础之上构成新秩序[31]。三是学习而来的秩序，也即组织变革理论认为，为了适应不断变化的社会环境，组织不得不进行持续性的变革，而在组织变革中，通过组织学习让群体成员获悉变革的必要性以及个体收益，并习得变革所必备的知识是新秩序形成的必要条件[32]。在新经济条件下，强迫的秩序并不符合社会主义民主的价值追求，而可計算的秩序和学习而来的秩序成为新秩序形成的理论基础。数字化融媒体平台正是通过治理信息的集散为群体成员提供相互交流和学习的平台，让群体成员在相对自由的条件下进行自我选择，从而为新秩序的形成提供了可能。这也意味着：在数字化时代，以个体获得感和满意度提升为导向的城市精细化治理，其新秩序的形成，一方面是政府与社会个体治理共同体的重构;另一方面则是在共同体下形成一种分散的秩序和自我治理，也即社会没有了绝对的权威，所有秩序的形成都是个体成员在政党的领导下由自主治理形成次秩序，并由次秩序共同构成了社会运作的总体秩序，而数字化融媒体则在其中扮演了治理模式从约略到精准的工具角色。

3.城市精细化治理的价值追求与民心治理

受经济结构和技术条件变动的影响，新时代的城市精细化治理更多地表现出了价值治理的倾向。在城市精细化治理推进过程中，以重构政府与社会个体连接并实现民心治理的目标并非一蹴而就，其需要以治理信息的交流融合为载体，分阶段分步骤推进。在城市精细化治理价值治理的第一阶段，政府借助于融媒体、大数据、人工智能等数字化技术手段，向社会公众提供更加精准更加高效的基本公共服务，社会公众则通过相关的数字化融媒体平台向政府部门反馈服务的执行情况，由此实现城市精细化治理中政府服务和监管的不缺位和规范化，并在此基础之上达成价值治理的初步共识。在城市精细化治理价值治理的第二阶段，社会公众通过数字化融媒体平台向政府部门反馈个性化的诉求，政府则通过购买服务、自身提供服务或引入第三方服务等方式，为社会公众提供增值服务，也即政府作为一个治理平台，借助于数字化融媒体的手段，实现了与社会公众的有效对接，并在此过程中实现治理的统合，这是走向价值治理的必经阶段。在城市精细化治理价值治理的第三阶段，政府通过构建开放式的治理平台，发挥治理的价值引导和规则监督作用，让更多的主体参与到城市精细化治理的创业中来，从而实现共享式治理，并在此基础之上形成民心治理的新秩序。在这一过程中，数字化融媒体平台通过治理信息的交流融合，推动了治理效果从约略到精准的跃升，并在此基础之上提升治理黏性，为贯彻“以人民为中心”的发展理念，实现基于民心的治理奠定基础。

五、结语

当前，数字化转型和城市精细化治理已经成为理论界和实践界共同关注的焦点，但数字化时代的城市精细化治理也要避免两个误区：一是认为城市精细化治理就是依靠新技术手段的精确管理，大数据、智能化、融媒体等数字化应用都要服务于城市政府的监管需要。但新技术也有其局限性，一方面是巨大的投入与产出往往不成正比，另一方面则是对于有效治理信息的抓取还没有成熟技术，实践中高歌猛进的城市智能管理技术往往投入巨大而成效不足，并由此造成了财政资源的浪费。二是认为城市精细化治理就是“以人民为中心”的城市公共服务的完善，只要加大公共服务支出即可解决问题。但城市精细化治理也有其承载力的边界，在有限资源的约束下，如何发挥财政资金的乘数效应，这个问题也是我们在实践中不得不考虑的约束条件。因此，在城市精细化治理的推进过程中，我们要瞄准于当下城市治理“约略的政策对象、约略的服务规模、约略的治理效果”的问题症结，以治理信息的高效流通为关键，在重构政府机构与社会个体连接互动的过程中，寻找更多诸如融媒体一样有效的数字化治理工具，探索集约高效的城市治理新路子，让城市精细化治理既有面子，更有里子。

城市精细化治理的关键在于体制机制创新，而新技术可以在其中发挥赋能增效的作用。具体而言，数字化赋能城市精细化治理的作用机理主要体现在基于治理信息流通的主体互嵌互动，并在此基础之上打造整体性治理体系。近年来，部分城市的数字化治理工具一再失效，也给我们敲响了城市数字化转型中“重数据集聚不重数据分析，重技术投入不重程序应用，重场景突破不重系统整合”等问题的警钟，如何抓住城市精细化治理简约逻辑的关键，以主体互嵌互动和治理信息流通为抓手，去繁存精、去伪存真，开发更多能用、好用、管用的应用场景，这是数字化赋能城市精细化治理能级提升的关键。以融媒体为代表的数字化工具可以通过助推政府体制机制创新、弥合制度运作缝隙，在治理成本与治理绩效之间找到平衡支点，推动城市精细化治理能级的持续提升。这也意味着在数字化兴起的当下，城市精细化治理要以融媒体等数字化技术为工具手段，一方面合理确定政府边界，做到治理的法治化和规范化;另一方面也要发挥价值引导治理的作用，引导社会和市场资源进入城市精细化治理，鼓励公众献计献策、平等参与;更重要的则是基于简约逻辑建构的基本思路，建立起政府与社会公众互嵌互动的治理信息交流机制，在实现城市治理共建共治共享的基础之上，打造面向未来的城市治理共同体。

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