村级土地利用规划探讨

□许连群

（曲沃县自然资源局 山西 临汾 043400）

20 世纪80 年代，我国开始第一轮土地利用总体规划，目前，第三轮土地利用整体规划正在快速开展。现阶段，我国已基本形成了涵盖国家、省、市、县、乡的规划编制体系，并通过对规划的开展与落实，使耕地得到更加严格的保护，且对经济社会稳定良好的发展形成了极大的推动作用。然而，随着土地规划实践及理论研究的进一步深入，规划体系的不足日益凸显，对土地管理造成相应的约束和限制。鉴于此，应对土地利用规划编制体系予以更多的关注和重视，并对其深入研究，采取优化完善措施，为村级土地利用规划奠定基础。

1 村级土地利用规划及其内容

村级土地利用明确贯穿“保护土地资源，保障经济发展”这一土地规划编制明确强调的基本内容，对村域发展战略作出科学明确指导，对耕地作出科学明确保护，尤其是明确基本农田保护目标和规划布局，对城乡建设用地目标和规划布局作出科学、明确、合理的调整等。与此同时，制定道路建设、农村居民点建设、生态建设、土地整理等有关的专项规划。基于规划结果作出科学系统的分析，具体涵盖规划文本、说明、数据库，以及建设用地、基础设施和基本农田等有关的专题图件[1]。

以上属于村级土地利用规划内容方面的具体表现形式，关于同其他土地利用规划存在的区别，则体现在编制过程及实质内容中。

2 村级土地利用规划的必要性

2.1 加强农村土地合理利用的管理需要

随着我国工业化与城乡一体化的快速发展，农村土地利用管理获得重点关注。现阶段，农村土地利用问题仍然突出。例如农业资本“进村”和农村土地规模化经营，直接推动了农地承包经营权流转，但流转期间土地用途管制缺乏严格规范；农村基础设施不完善，农村生活条件落后，高质量农田无法获得妥善保护；部分地区土地管理粗放，利用效率不足。因此，需基于统筹城乡发展的基本原则，加强村级土地利用规划，从而促进农村土地合理利用[2]。

2.2 推进城乡统筹土地利用规划体系的需要

中央曾提出“五个统筹”，城乡统筹发展成为重中之重，《城乡规划法》应运而生。此后中央连续出台有关“三农”问题的政策文件，对农村土地管理提出了更严格的要求。加强农村土地利用管理的有关政策陆续出台，特别是国土资源部针对农村宅基地与农村土地整治等提出了严格要求。

3 村级土地利用规划的几个基本问题

3.1 规划要求

（1）贯彻落实基本国策，即以国家政策为基本的关键要求。这要求土地规划基本准则及村级土地利用规划应重点体现出国家要求，并在编制中充分有效融入。

（2）坚持“两个遵守”，即遵守建设用地严禁超标、基本农田和耕地总量严禁减少的标准，遵守节约集约用地的标准。这就要求村级土地利用规划要对耕地采取重点严格保护，严格控制建设用地，有效节约集约用地，统筹规划与科学安排各项用地[3]。

（3）力争“三个突破”，即突破传统农业发展模式、新农村建设和统筹城乡规划。这是村级土地利用规划的关键，要求对土地利用作出科学规划调整，切实推动“三农”良好发展。

（4）坚持“合法为本”，即在政策允许范围的前提下进行科学规划。这就要求基于村级土地利用整体规划与基础，对耕地和基本农田作出严格有效的保护。将现状建设用地总量用于规划建设用地控制指标。

（5）坚持“求实为要，科学创新”，即坚持实事求是的基本原则及思想态度，积极面对用地矛盾。目前，耕地保护同建设用地两者间矛盾明显，且一直未能得到有效缓解。要正视矛盾的客观存在，以节约集约的方式及综合平衡的方法作出综合统筹。重视对土地规划方法及管理制度的优化创新，对村级土地资源科学利用，切实推动村域经济的稳定良好发展。

此外，针对主要控制指标的明确，需充分结合上述第2 点和第4 点的要求。若一些具体法定效力的政策或规划等对村域用地情况产生直接影响，则需要对规划进行科学合理的调整[4]。

3.2 规划特点

（1）以大比例尺为主，数图标准一致。以某市为例，其已推行村级土地利用规划暂行试点，基础数据为1∶2 000 实测数据，并建立了科学系统的现状数据库，保证图斑同数据之间保持吻合。同时，全部规划土地依托于现状数据库图斑调整，确保规划数据来源的准确性、科学性及可靠性。基于结构和布局调整，建立了科学系统规划数据库。可见，村级土地利用规划数图充分满足严格的具体标准。

（2）土地利用确保地块化，有效提升管理水平。全部土地规划利用，需要严格落实至地块，这样对其现状所产生的变化可以更加直观清晰地掌握，使管理可以更具科学性、精准性及时效性。同时，基于村级层面，保证做到图斑地块化管理并实现点对点及面对面。这不仅对基本农田同建设用地具有非常重要的影响和意义，还可使宏观及微观层面存在的不足得到有效解决，使土地利用管理水平得到切实有效的提高。

（3）盘活农村建设用地，推动城乡统筹规划。基于新农村建设及产业化发展的背景，村级土地利用规划对农村建设用地，尤其是对农村居民点用地采取科学规划调整，使农村居住条件得到明显改善。对废弃农村建设用地采取有效复垦，有效盘活农村建设用地。通过多种措施，构建工业反哺农业、城市反哺农村的调节机制，便于农民开展生产生活，从而进一步促进城乡统筹发展[5]。

（4）综合协调各个规划，促进产业健康发展。土地规划是各项规划的关键载体，因此村级土地需要对村镇、产业与基础设施建设、新农村等有关规划进行有机结合。同时，村级土地利用规划应将产业发展当作重要主导，对有关规划采取综合统筹协调，并加以全面贯彻落实，以防造成冲突，出现重复建设等浪费的情况。

（5）鼓励引导村民踊跃参与，强调规划的科学性和可行性。编制村级土地利用规划时，会在不同阶段甚至全过程鼓励、引导村民踊跃参加到规划编制中。例如在进行村域发展定位、新村布局建设和产业发展方向选择时，应鼓励、引导村民踊跃参与。同时，规划编制的最终成果应广泛征求村民意见或建议，并制订科学可行的计划方案。此外，应为村民仔细讲解和介绍有关规划编制思路、土地利用管理标准以及土地利用调整方式等内容，充分激发村民的参与热情和积极性，使规划更具科学性与可实施性。

（6）探索寻求规划刚性和弹性的有机结合。以主要调控指标刚性控制为前提，对以下几点作出明确规定。①建设用地所涉及的具体位置及方向，可采取相应的微调；②地块间可采取调剂指标或采取合并使用；③建设用地以外地类可直接转变为具体耕地，生产道路不用考虑规划布局，但应保留相应的合理用地量[6]。

3.3 规划定位

根据《城市规划编制方法》可知，城市规划具体包含总体和详细规划。针对具体需求，大中型城市主要参考总体规划，并以此为基础编制科学可行的分区规划。详细规划可划分为控制性及修建性详细规划。由此可见，城市规划编制体系体现了具体明确的分工，具有具体性、完整性与完善性等特点。与城市规划编制相比，村级规划编制有所不同。

针对土地利用规划编制体系所涉及的规划，村级土地利用规划编制均以总体规划为主，详细规划并未有所涉及；针对土地利用规划，村级土地利用规划编制仅局限于项目建设规划，并没有考虑修建性规划，也就是说，对控制性、修建性详细规划并没有作出具体明确区分。总之，相较于城市规划体系，村级土地利用规划体系有待优化与完善。

根据村级土地利用规划所表现出的特点，定位方面应当以土地利用详细规划为主，对土地利用规划体系采取进一步的优化完善，促使土地规划管理整体水平得以切实有效的提高。与此同时，鉴于土地利用总体规划体系的缺陷，应进行科学系统的调整，例如市、乡、镇级规划可以取消，国家、省、县级土地利用规划则需要有效保留，从而使土地利用规划可以更具科学性、可操作性和可实施性。

4 结束语

村级土地利用规划体现出了明显的探索性和创新性，但任何新事物在推进发展中都不可避免地存在一些问题，例如村级土地利用规划法律和实施管理等机制方面的问题，规划基数、范围及农村布局等技术层面的问题等，因此务必重视对村级土地利用规划的深入探索和研究。规划体系的健全完善属于系统、长期的工作，应切实推动土地利用规划的稳步、良好发展。