新业态下发挥国库监管作用研究

王禹涵

预算资金的公共性、安全性及合规性是国库管理模式选择的基本标准，而“决策权、执行权、监督权”三权分离更是国库资金运行的内在要求。中国人民银行经理国库实践表明，由中国人民银行经理国库是我国国库管理模式的必然选择，是符合我国国情的制度安排。

自1985年7月颁布实施的《中华人民共和国国家金库条例》（以下简称《国家金库条例》）明确规定中国人民银行经理国库，确立中国人民银行经理国库法律地位已走过36周年。2018年12月29日，最新修订实施的《新预算法》强调了“中央国库业务由中国人民银行经理”，赋予了中国人民银行国库监管权;2020年10月1日，修订后《中华人民共和国预算法实施条例》实行，再次明确了国库是办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨的专门机构，中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务由中国人民银行分支机构经理;2020年11月29日，修订实施的《国家金库条例》强调了在预算执行过程中，国库要依法依规履行事中监督，监督财政存款的开户和财政库款的支拨。

国库监管现状概述

国库业务事中监督是对国库监督体系的完善。国库作为各级政府预算执行的直接参与者，与全国人民代表大会监督、审计监督以及财政内部监督相比，具有成本低、覆盖广、效益高的特点，能够把违规调库、延压占用预算收入、虚增虚减收支等行为隔离在外，为确保财政资金安全增加保护屏障。从本质上看，国库监管是为全国人民代表大会监督、审计监督以及财政监督服务的，是办理国库资金收纳、划分、留解、退付和库款支拨过程中实施的事中监管，在整个预算监督体系中起到预警、纠错和数据资源库的角色。随着国库信息化进程的不断推进，尤其是以财税库银横向联网系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）及国库管理信息系统（TMIS）即国库“3T”系统的不断升级改造，国库监管的形势也随之发生变化。同时，电子税收的“三方协议”签署、电子退库等业务的加入以及集中支付电子化的上线推广，使国库运行模式日益发生新的变化，出现了新的业态，国库监管也相应发生变化。

监督手段由“人工”变为“人工 + 智能”。从一开始的手工记账，到人机并行再到无纸化系统上线，国库业务核算方式在逐步发生变化。积极推广国库业务电子化传输和业务自动处理，实现了国库会计集中核算和财税关库银横向联网，为提高各级政府预算收支效率、服务社会民生、推动财税金融体制改革提供了重要的技术支撑。同时，随着国库业务范围和业务量及种类的不断扩大，传统的手工审核柜面监督已无法实现实时、逐笔的监督，需要借助监督系统，依据监督标准实现电子柜面监督;而針对于手工纸质票据业务，仍需采取人工的方式审核，以实现实时、逐笔的柜面监督。

目前，国库集中支付的监督方式主要为以下两种：

一是柜面监督，具体体现为现场审核、逐层批准等措施。包括对外来凭证主要有纸质缴款书、国库集中支付业务凭证的合规性和政策审核，以及非预算单位拨款等大额资金的审核批准，提出如手续不合规票据退回的处理等纠正措施来解决发现的问题。

二是系统监督，主要利用国库会计数据集中系统进行实时监控，有效保护国库资金安全。

监控载体变为“电子信息为主、纸介质为辅”。作为具体执行政府预算的重要环节，国库监督体现在对财政、税务、海关等外部提交的预算收入、支出、退库、调整业务进行实时、逐笔审核并记账。随着国库信息化的推进，人工方式填制的缴款书、拨款凭证、收入退还书、更正通知书等纸质凭证已逐渐减少，转而成为通过系统、网络产生和传递的电子信息凭证。国库部门第一时间对传递的电子凭证信息进行审核和柜面监督，“系统控制 + 人为监控”的协助，监督时效得以强化和提升，避免了因电子业务量大幅增加造成的人为实时、逐笔审核监督不力的局面。

监管内容随业务发展有所增加。随着法律法规赋予国库监管的内容愈加丰富，发挥的作用和重要性愈加凸显。按照《国家金库条例》及《国家金库条例实施细则》规定，国库监管主要是对进入国库和国库经收处的财政资金进行监督，是对政府资金的功能监督，也是对预算执行的外部监管。

一是税收收入、非税收入等预算收入是否应收尽收。一方面，通过操作系统检查结算银行的结算账户的各元素是否对应以及转移时间是否及时。另一方面，在进行纸质缴款书录入时，检查收到的资金是否与纸质凭证中提到的金额、项目等要素相对应。

二是库款拨付是否按照预算执行，支出项目与金额是否满足法律法规规定。随着集中支付电子化的深入运行，对无纸化预算支出的监控除确保预算支出凭证的完整性和有效性，还要注意支付额度的充分性以及由代理银行进行的国库业务账户结算的准确性等。

三是预算退库是否准确合规。监督过程中除检查印鉴，还需要依据不同业务类型进行退库并检查核实提供的文件。

四是其他监管事项，还包括对于财政划分留解、国债发行兑付、地方债务、地方国库现金管理、商业银行国库经收处监督等内容。

国库监管现实制约因素

在现行预算管理体制下，赋予中国人民银行国库在预算执行过程中适度、必要的监管具有十分重要的意义。随着国库信息化建设不断推进，特别是国库集中支付电子化系统的上线运行，财政预算收支运行效率有所提高，国库监管的必要性凸显，然而在进行国库监管过程中仍存在一些不容忽视的问题，强化国库监管工作任重道远。

监管配套法规缺乏适配性。国库信息化建设过程中配套法规的适配性需相应提升，相关法律法规在修订实施后与国库业务发展需求存在脱节的现象，不能完全覆盖国库业务新发展，具体体现在《中华人民共和国国家金库条例》（2020年修订版）对于国库监管尤其是集中支付电子化上线运行过程中的监管没有作出明确指导，对现行国库监管的调整有较大局限性。

国库集中收付业务流程进一步弱化了国库监督职能。国库集中收付改革后，国库集中支付流程设计使对财政拨款的监督变成只对凭证票面内容的审查核对。进一步使得中国人民银行国库的事中监管流于形式，挤压了中国人民银行国库的业务空间，使得中国人民银行国库在预算执行中的监督作用弱化。

实时监管机制不健全。一是目前国库会计核算系统的事中监管功能不完善，对于预算收入、支出、退库的电子化信息相关要素有误的情况，只能通过人工审核方式进行，由于业务量大且繁杂，单纯依靠人工监督影响工作效率。

二是国库集中支付管控机制不健全。一方面，国库集中支付电子化系统是由财政部门推动并以嵌入式接入国库内部操作系统的。目前中国人民银行国库内部操作系统已自成体系，但针对国库集中支付电子化系统的管理制度还是空白。另一方面，实现国库集中支付电子化过程中虽进行了实时监管，如受发展刚性需求影响，有效监管不能得到全面贯彻实施。同时，实现国库集中支付电子化后，中国人民银行对国库资金支付的审核、监管平台前移，系统校验、电子核对、印章签署、系统对账均在国库集中支付电子化系统上完成，国库集中支付电子化系统俨然成为防范国库资金风险的第一道封锁线，对于已经运行成熟的国库会计数据集中系统来讲，仅是一个国库资金拨付的最后环节。

策略研究

修订、完善现有国库法律法规，探索新的国库监管制度框架，巩固中国人民银行经理国库的地位。一是积极向人大等立法部门建言献策，对现有的国库法律法规进行修订和完善，明确中国人民银行国库在预算执行中的监督地位，确保中国人民银行国库监督的权威性。如将《国家金库条例》第五条规定的“各级人民政府应加强对同级国库的领导”修改为“各级人民政府应配合同级国库的监督”，同时在条例中增加国库独立行使监督权职能的内容等。

二是结合目前的财税政策，联合财政部门共同细化《国家金库条例实施细则》，增强现实操作性。

三是及时重新修订国库内部的规范性文件，制订严密细致的规章制度和业务操作流程，通过对预算征收机关收纳、划分、留解、退付和预算支出等不合规行为进行实时纠偏，通过对凭证填制、科目使用、收支时序等进行把关，健全监督体系，形成有效的全方位监督，保障预算收支高效、规范运行。

依法制定國库监管强制标准，全面改进国库监督流程，强化中国人民银行国库监管职能。一是明确国库是办理集中收付业务的专门机构，国库集中收付业务由中国人民银行国库直接办理，并履行国库监管职能。

二是中国人民银行国库部门加强对现行商业银行代理国库业务的管理，制定代理国库监管管理办法。

三是在盘活财政资金存量、开展国库现金管理的基础上，将财政专户和预算外资金全部纳入中国人民银行国库管理，由中国人民银行国库监管预算收支运行的整个过程。

加强国库信息化建设，提高对财政预算的监管信息化处理水平。一是现阶段手工化国库监管模式与国库“3T”系统运行不相匹配，亟需明确规定中央银行经理国库单一账户并监督国库单一账户体系中所有财政资金的活动。

二是加快对财政预算监督内容的系统化建设，目前中国人民银行国库部门在国库监管方面仍采用手工处理模式，因此应尽快开发监管系统并合理设计监管指标。同时高效的系统处理可缓解国库人员不足、手工处理模式效率低的状态。

对现行国库运行系统进行升级，建立统一的中央国库监管系统，强化监控机制。一是增加与“3T”系统实现无缝对接的数据采集功能系统，自动分类采集来自横向联网和会计核算的数据。

二是增加监督指标管理功能，对采集的信息按预先设定标准进行整合和管理，同时以现行制度分类制定监督标准，建立统一的系统执行标准。

三是增加自动筛查和预警功能，自动筛选出有问题的业务，再由人工进行审核并进行修正和处理。

四是积极研究动态监控预警指标体系，不断完善动态监控系统功能。

五是建立国库实时监管应急管理机制，制订应急管理预案，强化应急措施。明确各方责任和义务，正确处置国库集中支付电子化过程中遇到的问题和事故，确保国库资金支付安全稳定高效运行，充分发挥国库的执行、促进、监管作用，强化中国人民银行国库的监督角色。

做好“放管服”后的国库监督工作。在深化国库履职“放管服”的同时，要进一步强化国库集中支付电子化管理，加强事中、事后动态监管，认真做好国库对账工作等重点环节。

一是优化集中支付流程、减少审核环节、提高支付效率的同时做到国库监管不缺位。

二是实行动态监控，提高审查效率。全面实施预算单位国库集中支付动态监控，采取“系统预警+人工筛查”管理模式，对发现问题及时提醒处理，确保资金安全。

作者供职于中国人民银行赤峰市中心支行

责任编辑：葛辛晶