江苏省疾控机构人力资源配置现状及公平性分析

刘可慧，杜晶琳，王 玲，张丁杰，鲁 翔

(南京医科大学，江苏 南京 211100)

公共卫生建设有利于促进疾病的预防与控制、保障和改善人民健康[1]。作为公共卫生体系的重要组成部分，疾病预防控制机构承担的工作在公共卫生服务中占据着重要地位，而人力资源则是其发挥作用的最关键要素，它决定了疾控机构的工作能力、服务水平和工作效率[2]。人力资源配置的公平性影响着公共卫生服务是否能按需分配和均等化、高效化实施等问题[3，4]。2020年新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记多次指示改革完善疾控体系，在2020年6月2日召开的专家学者座谈会上，习近平总书记强调疾病预防控制体系是保护人民健康、保障公共卫生安全、维护经济社会稳定的重要保障，要构建起强大的公共卫生体系，加强疾控人才队伍建设，建立适应现代化疾控体系的人才培养使用机制，稳定基层疾控队伍[5]。

本次研究利用2018年江苏省疾控机构人力资源相关数据，对江苏省疾控人力资源配置现状和公平性进行分析，发现存在的问题并提出针对性建议，以期为进一步优化疾控人力资源配置，更好地应对突发公共卫生事件、为人民健康服务提供参考。

1 资料与方法

1.1 数据来源

疾控人力资源相关数据来源于江苏省疾病预防控制基本信息系统，从中选取2018年江苏省各个地市及县区的疾控机构在职人员数量及年龄、工作年限、职称、学历等情况。江苏省各个地市的地理面积、人口、GDP等数据来源于《江苏统计年鉴2019》。

1.2 研究方法

描述2018年江苏省疾控机构人力资源配置的现状与结构分布，通过集聚度和泰尔指数的计算分析江苏省疾控机构人力资源配置现状及各地区的公平性，并通过苏南、苏中和苏北地区及地区间贡献率的差异来分析造成资源配置不公平性因素的来源。采用 Microsoft Excel 2013 计算人力资源集聚度(HRADi)和人力资源人口集聚度(HRPADi)；采用Stata 14.0计算泰尔指数及贡献率。

1.2.1 集聚度

集聚度是反映某区域中某生产要素相对上一级更大区域该生产要素集中程度的指标[6]。在本文中疾控人力资源集聚度(Human Resource Agglomeration Degree，HRAD)是指江苏省内某地区单位土地面积上集聚的疾控人力资源占全省单位土地面积上集聚的为省人力资源的比重[7]，公式为：

人口集聚度(Population Agglomeration Degree，PAD)反映了江苏省内某地区单位土地面积上集聚的人口数占全省单位土地面积上积聚的人口的比重[8]，公式为：

在以上两个公式中，HRi是指i地区的疾控人员总量，HRn是指全省疾控人员总量，Ai是指i地区的地理面积，An是指全省土地面积，Pi是指i地区的人口量，Pn是指全省人口总量。

由以上两个公式可以定义疾控卫生人力资源人口集聚度(Health Resources Population Agglomeration Degree，HRPAD)，HRPAD反映江苏省某地区单位人口疾控人力资源占全省单位人口疾控人力资源的比重，即某地区每千人口疾控人员数占全省每千人口疾控人员数的比重，公式为：

HRADi>1，表示i地区单位面积上集聚的疾控人力资源高于全省的平均水平；HRADi<1，表示i地区单位面积上集聚的疾控人力资源低于全省的平均水平；HRADi=1，表示i地区单位面积上集聚的疾控人力资源等于全省的平均水平，疾控人力资源配置处于最公平的状态。HRPADi的意义与其类似，HRPADi>1表示i地区的疾控人力资源按照人口配置高于全省平均水平，越接近1配置越公平[9]。

1.2.2 泰尔指数

泰尔指数是利用熵的概念来考察差异和不公平性的指数，可以用来衡量卫生资源的总体均衡性，同时将总体差异分解为各地区之间的差异和各地区内部的差异，反映地区内和地区间的差异对总差异的贡献程度。既往研究结果表明，泰尔指数越小，公平性越好，反之公平性越差[10]。

式中Pj为j市人口数占全省总人口的比重；Yj为j市疾控人力占全省疾控人力的比重；Gij为j市人口占其所在的i地区人口的比重；Wij为j市的疾控人力占其所在的i地区的疾控人力的比重；Gi为i地区人口占全省人口的比重；Wi为i地区疾控人力占全省疾控人力的比重。

2 结果

2.1 江苏省疾控机构人力资源基本情况

江苏省2018年疾控机构在职人员共有8004人，其中苏南3311人，苏中1628人，苏北2566人，江苏省疾控中心499人。全省每万人口疾控人员约为0.99人，苏南0.98人，苏中0.99人，接近全省平均水平；苏北0.84人，低于全省平均水平。在13个地市中，苏南的镇江市最高，达到每万人口1.42人；苏北的宿迁市最低，每万人口0.68人，见表1。

表1 江苏省疾控机构人力资源基本情况

2.2 江苏省疾控机构人力资源结构分布情况

按行政划分将人力资源分为省、市、县三类，人员素质结构见表2。

表2 江苏省疾控机构人力资源结构分布情况 n(%)

年龄方面，省疾控中心25～34岁年龄段的人员占比最大，市级疾控机构35～44岁年龄段的人员占比最大，县级疾控机构45～54岁年龄段的人员占比最大，35岁以下人员占比省级>市级>平均水平>县级。工作年限方面，工作5年以下的人员占比呈现省级>市级>县级，而工作年限在20年以上的则呈现县级>市级>省级。职称方面，省、市、县级疾控机构均以中级职称人员占比最大，但初级职称和正高职称呈现相反趋势，初级职称人员占比省级<市级<县级，而正高职称占比省级>市级>县级。学历方面，省、市、县级疾控机构均以本科学历占比最大，研究生及以上学历占比省疾控中心远大于市级、县级疾控机构和总体水平，本科及以下学历省级、市级疾控机构均小于总体水平，县级疾控机构则均大于总体水平。

2.3 公平性分析

2.3.1 集聚度结果

2018年江苏省各个地市及不同区域的人力资源集聚度(HRADi)和人力资源人口集聚度(HRPADi)的结果见表3，各地区之间的疾控人力资源无论是从地理面积角度还是从地区人口角度，都存在一定差异。

表3 2018年江苏省各地市HRADi、HRPADi分析

从HRAD指标来看，苏南5个地市人力资源集聚度均大于1，且均高于全省平均水平，远超其他地区，同时人力资源集聚度位居全省前三位的无锡、南京和常州均属于苏南地区，人力资源配置过剩。苏中除了南通市的人力资源集聚度小于1，其他2个城市均大于1，但该地区整体的人力资源集聚度等于1，处于配置公平状态。苏北5个地市的人力资源集聚度均小于1，整体低于平均水平，且位于后三位的宿迁、盐城和淮安均属于苏北地区，人力资源配置不足。

从HRPAD指标来看，苏南除了苏州的集聚度为0.96，小于1以外，其他地市均大于1。苏中除了南通市集聚度(0.84)小于1以外，其他2个城市集聚度均大于1。苏北地区除了淮安(1.08)和盐城(1.02)的集聚度大于1以外，其他3个地市集聚度均小于1。

2.3.2 泰尔指数结果

总泰尔指数的分析结果显示，2018年江苏省疾控机构按人口、地理和经济分布的泰尔指数分别为0.006、0.04和0.0257，T地理>T经济>T人口，说明按地理分布的疾控人力资源配置公平性相对最差，按人口分布的疾控人力资源配置公平性相对最好，见表4。

表4 2018年江苏省疾控机构人力资源泰尔指数及贡献率

组间泰尔指数和组内泰尔指数的结果显示，按人口、地理和经济分布的组间泰尔指数分别为0.0012、0.0348和0.0176，组内泰尔指数分别为0.0048、0.0052和0.0082，按人口分布的泰尔指数组内差异明显大于组间，组内差异贡献率为80.23%，说明按人口分布的疾控人力资源配置不公平主要来自于地区内。按地理和经济分布的泰尔指数组间明显大于组内，组间差异贡献率分别为87.10%和68.21%，说明按地理和经济分布的疾控人力资源配置不公平主要来自地区间差异。

各个区域的泰尔指数分析显示，按人口分布的各区域泰尔指数贡献率相近，在26.15%～27.36%，按地理分布的各个区域泰尔指数苏中贡献率最大，按经济分布的各区域泰尔指数苏南贡献率最大。

3 讨论

3.1 江苏省疾控机构人力资源总量不足，基层机构结构不合理

江苏省2018年疾控机构在职人员共8004人，每万人口疾控人员约为0.99人，虽高于同期安徽(0.8人/万人口)、广东(0.9人/万人口)等地[11]，但即使是每万人口疾控人力最高的镇江市(1.42人/万人口)，也与原卫生部颁布的《疾病预防控制机构工作考核标准》每万人口需配备疾病预防控制专业人员3～4人的标准有很大差距[12]。诸多学者在对疾控机构人员配置的分析中提到人员总量不足的问题，公共卫生人才短缺一直是阻碍我国公共卫生发展的难题[13-15]。2020年的新冠肺炎疫情在让人们感受到疾控重要性的同时，也暴露出了疾控方面专业人员数量不足、人才流失严重、队伍建设难以为继等问题。如新冠肺炎疫情初期，导致湖北省基层传染病防控能力薄弱的重要原因之一就是疾控机构与基层医疗卫生机构未形成常态化的协同机制，疾控人力资源不足严重影响了疾控机构为基层卫生机构提供专业、有效指导的主动性[16]。江苏省各级疾控机构均属于全额拨款的公益性事业单位，人员经费财政保障不够充分，对于员工的薪酬待遇及激励措施缺乏比较优势，与其他三甲医院、药企等单位相差较大，特别是与疾控事业发展相适应的薪酬制度建设相对不足，影响了其职业吸引力[17]，从而造成人才流失严重。疾控机构人力资源的配置不足与人口持续增长、公共服务需求不断增加、慢性病发病率逐年提高、新冠疫情传播风险依然存在等社会现状相矛盾，长此以往可能会对公共卫生与人群健康的发展产生威胁[18]。

在人员结构方面，省级疾控中心在人员结构上配置较为合理，年轻且高学历人群占比较大，但市、县级，尤其是县级基层疾控机构与全国疾控机构人力资源配置存在同样的问题，即硕士及以上学历所占比例和高级职称所占比例偏低[19]。2018年我国疾控中心卫生技术人员研究生以上学历占比6.8%，高中及以下占比2.1%，正高占比2.9%[15]。江苏省省、市级疾控机构的研究生以上学历占比(43%、27%)高于全国平均水平，但县级机构(5%)低于全国平均水平，而高中及以下学历人员在省、市、县级的占比(4%、4%、6%)均高于全国平均水平。职称方面，江苏省县级疾控机构的正高占比远低于省、市级。主要原因在于，一方面相比临床医学来说，公共卫生的学科建设发展相对较弱，缺乏足够的行业吸引力，基层疾控机构更加突出；另一方面基层疾控中心的福利待遇、人才引进政策落实不到位，晋升难度大，造成高学历人才引进困难，流失严重。疾控机构的工作任务复杂，因此对高水平、专业型、复合型的人才需求较大，同时随着科学技术的发展，生物、化学、放射等技术在日常生活和生产中广泛应用，也容易出现新发、未知、不明原因的疾病，疾病防控工作形势严峻。新冠肺炎疫情的发生提示疾控机构专业人员应具备扎实的流行病学知识、病毒实验室检测知识、传染病防治法律法规知识等。高学历人才的缺少和人员结构的不合理会在一定程度上制约疾控机构应对重大公共卫生事件的能力[20]。

3.2 江苏省疾控机构人力资源配置不均衡，按地理分布的公平性较差

苏南、苏中、苏北3个地区之间的人力资源配置不公平，区域差异明显。从集聚度指标来看，无论是疾控人力资源集聚度(HRADi)还是疾控人力资源人口集聚度(HRPADi)，都呈现出苏南大于平均水平、苏北小于平均水平，这与江苏省卫生人力资源配置的相关研究结果趋势一致[21，22]。

按人口、地理和经济配置的江苏省疾控机构人力资源泰尔指数分别为0.0060、0.0400和0.0257，T人口

3.3 江苏省疾控机构人力资源配置的不公平受地区内和地区间差异双重影响

根据泰尔指数贡献率的结果，按人口分布的泰尔指数组内差异贡献率为80.23%，大于组间差异贡献率，即按人口分布的疾控人力资源配置不公平主要来自于地区内差异，与鲁志鸿[26]、黎彦岚[27]等的研究结果一致。在人口维度下，苏南、苏中、苏北的泰尔指数分别为0.0038、0.0080、0.0043，差异贡献率相当，分别为26.15%、27.36%、26.73%，说明各个地区内部按人口配置的疾控人力资源不公平较严重，尤其是苏中地区。比如苏中地区的泰州市常住人口463.57万人，疾控人力521人，而扬州市常住人口453.1万人，疾控人力536人。

而按地理和经济分布的泰尔指数组间差异贡献率分别为87.10%和68.21%，大于组内差异贡献率，即按地理和经济分布的疾控人力资源配置不公平主要来自地区间差异，与部分卫生人力资源公平性研究结果不一致[10，27]，但也有部分学者研究结果表明地区间差异不容乐观，如杨晨等发现江苏省区域内卫生人力资源配置公平性较好，而不同地区间卫生人力资源配置差距较大[21]；林三汝等发现广东省卫生人力资源配置不公平虽然主要来源于地区内差异，但区域间差距有扩大的趋势[28]。江苏省疾控人力资源主要集中在地理位置好、经济水平高的苏南地区，占全省面积26.52%的苏南地区疾控人力为3311人，占全省面积21.65%的苏中地区疾控人力为1628，而占全省面积51.82%的苏北地区疾控人力仅有2566人。这种地区间的差异一般是地理位置、人口水平、经济发展、政策导向等多重因素长期综合作用的结果[29]，具体来说可能是因为江苏省不同地区的经济发展水平差异较大，从而地方财政收入差异明显，进而导致各地区疾控机构的财政保障水平不同，造成人才吸引力方面的差异。

4 建议

突发公共卫生事件的发生具有不确定性的特点，同时当前新冠疫情传播风险依然客观存在，疾控机构在维护人民群众生命健康安全中的作用尤为重要，构建强大的疾控体系，加强疾控人才队伍建设变得更加迫切。结合本研究的结果，提出如下建议：

4.1 加大政府财政投入，探索薪资待遇改革

疾控机构的人员总量不足以及高学历人才的缺乏归根结底是薪酬待遇低而导致的岗位吸引力不足。首先要全面落实国家的利好政策，如2016年人社部和财政部印发的《关于建立传染病疫情防治人员临时性工作补助的通知》，2020年人社部和财政部颁发的《关于调整卫生防疫津贴标准的通知》，在此基础上加大对疾控机构的财政投入，保障其人员的薪酬待遇。

其次，可以加快推进疾控体系薪资待遇改革，积极探索对疾控机构实施“公益一类保障，公益二类管理”，在全额保障人员工资的基础上，恢复疾控机构行政事业性收费，允许疾控机构在完成政府指令性工作后，增加技术检测、医疗服务等内容以增加收入，并在扣除成本后用于提高工作人员薪酬福利，缩小疾控机构与同级医疗机构人员薪酬差距，建立集维护公益性、调动积极性、保障可持续于一体的绩效薪酬增长补偿长效机制，体现疾控人员的劳动价值。

同时，探索高层次人才工资分配激励政策，对高层次人才实行年薪制、协议工资制、项目工资等灵活多样的分配形式，从而突出不同层次人才薪酬待遇差异化，实现疾控机构高层次人才“招得进”“留得住”。

4.2 给予基层政策倾斜，探索 “组团式”帮扶

首先，要全面落实江苏省卫健委、省委编办等联合印发的《江苏省卫生人才强基工程实施方案(2019-2023)》(苏卫基层〔2019〕4号)，创新人才培养使用和管理政策，推行“县管乡用”制度、制定基层卫生人才引进优惠政策、农村卫生人才定向培养、合力核定绩效工资总量等，不断提升基层岗位的吸引力[30]。

同时，在江苏省各级疾控机构探索“组团式”帮扶政策，将疾控机构纳入紧密型区域医疗卫生共同体建设，建立省、市、县三级疾控体系人才帮扶机制，出台相关政策扶持，例如主动到基层工作并推动当地疾控机构发展的人员可优先参与职称晋升、岗位晋升等优待，推动省、市级疾控人才下沉到基层[20]。

4.3 健全人才准入、培训和职称晋升机制，全面提升人员素质

疾控机构属于知识密集型单位，人员的素质是其充分发挥疾病预防控制功能的重要保证[31]。因此，为了提升人员素质，各级疾控机构应当完善人才准入机制，根据工作的实际需求，多渠道引进优秀人才，充实人才队伍。

此外，省疾控中心应当发挥引领作用，完善疾控体系的人才培训机制，建立人才培训基地，加强省内专业人员理论和专业技能的培养，通过实践演习、网课打卡等各种方式开展继续医学教育或专业培训，鼓励专业技术人员不间断充电学习，培养既有理论知识，又具备实践工作经验的复合型人才[32]。

同时，还要建立健全符合公共卫生特点的疾控机构人员职称晋升机制，一方面优化职称结构，适当增加基层疾控机构的中、高级岗位比例；另一方面完善职称晋升办法，在职称评审中，逐渐淡化对论文、科研的要求，主要评价岗位职责履行情况，突出防控和应急处置等实际工作成绩[33]。

4.4 缩小地区差异，优化人力资源配置公平性

政府卫生部门应当坚持公平与效率统一的基本原则，改善地区间和地区内的均衡性。经济水平、地理位置等多方面的差别导致苏南、苏中、苏北3个地区之间疾控人力资源出现差异，因此缩小江苏省地区间差异是重要任务之一。在做疾控机构人力资源的区域规划时，一方面相关部门要根据实际情况不断完善规划，将“每万常住人口疾控人员数”纳入各级政府高质量发展绩效考核评价指标，使各地区根据标准配足配齐疾控人员，进而使地区内卫生资源配置的公平程度得到提高；另一方面，在制定和实施区域卫生规划时，不仅要考虑人口因素，也要充分考虑地理特征、经济水平以及现有卫生资源配置情况等因素，制定合理的疾控机构人力资源配置标准[34]。