积极生育支持背景下家庭生育支持政策与生育率的历史转变——基于中国、日本、韩国、俄罗斯、美国和德国的比较分析

王红漫，杨 磊，金俊开，王玉琪

(1.北京大学医学人文学院，北京 100083；2.中央民族大学民族学与社会学学院，北京 100081)

人口发展是关系中华民族发展的大事。2021年7月发布的《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》指出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施[1]。这一积极生育支持政策的出台引起了广泛关注和讨论。我国于2015年实施全面二孩生育政策，但每年新增出生人口并未达到预期。世界范围内的生育率不断下降是20世纪下半叶人口领域最重要的变化之一。随着工业化、城市化和现代化进程的加快，世界各国都经历了生育率水平逐渐下降的历史趋势，但是每个国家政治、经济、文化和制度等方面存在较大差异，因此在生育率水平转变上也存在很大的差异性和非同步性。本文在回顾家庭生育支持政策和生育水平之间关系的基础上，运用中国、日本、韩国、俄罗斯、美国和德国6个国家在1960-2018年的生育历史转变数据，分析生育支持政策与生育率转变的关系，以期对我国家庭生育支持政策完善及调整提供参考。

1 全球生育状况、家庭生育支持政策与生育率概述

1.1 生育状况回顾

二战结束后，随着政治环境逐渐稳定和经济发展，世界各国基本都经历了一个短暂的生育高峰，即战后“婴儿潮”。新中国成立初期的总和生育率达到6.7[2]。日本在1947-1949年的总和生育率在4.5左右，韩国在战后恢复期一直到20世纪50年代末，总和生育率也一度达到了6.33的高水平。自20世纪60年代起，大部分发达国家和社会的生育率开始下降，并且在20世纪八九十年代欧洲一些国家总和生育率降到1.5以下，因此“低生育率陷阱”成为发达国家社会和经济发展过程中不得不面对的人口现实。伴随生育率转变和家庭核心化趋势，欧洲学者提出了“第二次人口转变”理论，旨在从后现代化的视角基于婚姻、家庭和生育模式的转变对超低生育率现象做出解释[3]。

生育行为既有生物属性，更有社会属性，即人类的生育行为更多地受到社会、经济、文化、制度等社会性因素的影响。系统论认为人口系统是一个整体性系统，包括内部结构和外部结构两个相互关联的系统，内部结构包括人口再生产结构如性别、婚姻、家庭结构等。因此生育率的变化是人口系统内部和外部结构相互作用的结果[4]。随着现代化进程中女性社会地位的不断提升，初婚初育年龄不断推迟；避孕方法的发展，让女性可以控制自身的生育；医疗卫生的进步，让婴幼儿死亡率大幅下降，不必“多生以防不测”；传统的性别和家庭观念逐渐消解，宗族以及宗教劝生催生的影响力淡出，同居和离婚率的不断攀升，生育率也随之受到很大的影响。在现代社会低生育背景下，号召低生育意愿的人们主动生育的想法几乎是不可能实现，不同国家和社会也出台了很多鼓励支持女性生育的各种社会政策，例如育儿支持、税收支持和优惠等，其中家庭生育支持政策被认为是生育率变化的重要影响因素之一。生育政策出台的时机对生育率的支持作用非常重要，不同的国家对本国的生育政策改革内容和步伐均存在差异，由此也导致生育率水平变化的不同步。

1.2 家庭生育支持政策及生育率

在传统社会里，家庭是生育行为发生的最主要单元，家庭成员是女性生育支持的主要来源；国家政策主要作用于劳动力市场，对家庭生育的支持是私人领域的问题，而不是公共议题[5]。二战结束之后，随着世界范围内现代化和城市化的快速推进，家庭形式发生很大变化，核心化趋势愈加明显，同时离婚率和单亲家庭比例上升，因此单纯依靠家庭进行生育支持显得力不从心，“家庭照顾”逐渐从家庭私人领域进入公共领域，家庭政策成为20世纪80年代社会政策发展的主要内容[6]。随着世界各国女性受教育程度、社会地位和劳动参与率的不断提高，工作与家庭之间的冲突已经成为影响女性生育意愿的最重要的客观原因，女性的生育机会成本与日俱增。除了生育和养育的直接和间接成本逐渐升高之外，生育支持成为女性生育决策中最重要的考量因素之一。因此家庭支持政策能够在一定程度上撬动生育率的上升趋势或者保持当前生育水平的原因主要在于它能够帮助家庭中的女性平衡生育、养育和工作之间的张力。

1.2.1 家庭生育支持政策

西方发达国家基本在20世纪八九十年代逐渐进入低生育率社会，各国为了刺激生育，采取了各式各样的社会支持政策。家庭生育支持政策在各国有不同的内容和形式，总结起来，主要有：①经济政策(包括照护津贴、儿童津贴、家庭津贴、税收减免等)；②时间政策(女性产假和男性陪产假、亲子假、弹性工作时间等)；③服务政策(如居家帮助、社区托育、公立机构托育、课后照顾)。

家庭生育支持政策是一套组合拳，采取的内容和组合的形式对女性生育率的影响差异很大。对于女性生育的支持主要考量是在女性劳动参与率提高的既成现实背景下，如何帮助女性缓解工作和家庭冲突及其带来的生育压力。例如，如果一个国家将家庭生育支持政策的重点放在提供经济服务上，那么这种政策的客观后果可能是更多女性不得不留在家里自己照顾孩子。如果支持政策重点在为家庭提供育儿服务上，那么可能更多的女性会进入劳动力市场，实现家庭照顾的“去家庭化”趋势。至于一个国家选择哪种政策，更多会取决于各国社会经济文化中对女性、家庭和劳动力的不同看法[7]。国外研究证实，通过降低女性生养孩子的直接成本和机会成本，为工作和生育相协调提供便利条件和政策支持，有利于提高女性就业参与率，反而会提高女性的生育水平[8，9]。

1.2.2 社会传统观念对生育的影响

中国、日本、韩国等东亚国家传统上历来强调家庭在生育和养育上的重要作用，包括女性在内的家庭成员承担育儿和养老的主要责任，国家承担的责任相对较少。但随着东亚地区内部各国经济发展速度的快慢差异，家庭形式和结构发生很大变化，生育率也开始出现下降趋势，家庭生育支持政策也逐渐被提上日程。越来越多的研究显示，东亚社会中女性面临更多的工作-家庭冲突，生育率水平下降速度较快。从欧洲国家来看，欧洲福利国家体制有不同类型，不同类型下的福利国家采取的家庭支持政策也有很大差异。根据埃斯平-安德森对福利类型的分类，欧洲福利国家类型及其特点分为自由主义国家，如英国倾向于弱干预，社会民主主义国家，如瑞典倾向于强干预，而保守主义国家，如德国倾向于有差别和针对性的干预，南欧国家的家庭主义倾向于弱干预而强调家庭责任[10]。瑞典作为北欧高福利国家的典型代表，其在经济、服务和时间3个方面的家庭生育支持政策上提供的最多，其生育率水平也相对较高。英国对女性的生育时间支持较短，倾向于用市场手段解决育儿问题。德国强调公共支出的收入再分配作用，对女性就业支持非常有限。南欧国家更强调家庭责任，对女性的家庭生育支持最弱，生育率较低[7]。

2 中国、日本、韩国、俄罗斯、德国、美国的家庭生育支持政策和生育水平概述

2.1 中国

中国目前在家庭生育支持政策上相对缺乏，现行政策体系中只有女性产假制度，虽然部分地区有男性陪产假，但仍不足以对女性生育提供显著支持。20世纪60年代中后期，中国部分城市开始宣传和倡导计划生育，总和生育率开始逐渐下降，80年代普遍开始实行计划生育政策，生育率下降速度明显。进入2000年后，总和生育率基本维持在更替水平2.1以下(1.6左右)，详见表1、图1。

2.2 日本

随着越来越多的育龄妇女进入职场，日本和韩国女性同样面临工作-家庭冲突、育儿照料和抚育成本上升的困境。从日本的生育水平看(见表1、图1)，总和生育率在20世纪60年代后波动下降明显，尤其从20世纪70年代起始，该项数值由1970-1971年的2.16逐步跌至1980-1981年的1.74、1990年的1.54，2000年的1.36，2005年的1.26。由此可见，日本已处于长时间的低生育状态。对此，该国的家庭生育政策也基本从经济、服务和时间等3个方面着手布政。具体来讲，经济方面包括政府提供儿童津贴、育儿津贴等货币援助；在服务方面提供托幼服务，先后出台“天使计划”和“新天使计划”，不断完善育婴室、保育所、课后照顾等支持服务；时间政策方面包括女性14周产假，2021年通过的《育儿护理休假法》修正案，鼓励丈夫在子女出生8周内休最多4周的陪产假，只要在休假2周前向公司提出申请即可。与此同时，日本政府采取多项措施鼓励日本女性就业和再就业，设立就业促进中心，为妇女提供就业培训[11]。总之，日本的家庭生育支持政策主要目标是减轻职业女性生育和养育负担，缓解女性工作与家庭的责任冲突，完善产假和儿童托育服务。从总和生育率变化可以看出，与2000年和2005年相比，2010年和2015年的生育率有了小幅上升。世界银行统计数据显示，日本女性劳动参与率从1990年到2000年一直稳定在40%左右，从2000年开始，女性劳动参与率逐年提高，到2019年升到44%[12，13]。应该说，这些生育支持政策对生育率有一定效果，但是并不是特别显著。

2.3 韩国

20世纪60年代到80年代，韩国的总和生育率虽然从5.93降到2.57，但生育率依然保持着较高的水平。不过，韩国的总和生育率随后长期处于下降趋势，从80年代中期的1.58跌至2018年的0.98，创历史最低。韩国政府从1996年开始放弃人口控制政策，实施鼓励人口增长的政策。韩国家庭生育支持政策主要包括：在经济方面，为0～5岁婴幼儿提供20万韩币的保育费或家庭养育津贴，对低收入家庭提供照顾津贴及隔代家庭补贴；在时间政策方面，女性享有90天的带薪产假和12个月的育儿假，男性有5天的陪产假；在服务政策方面，将0～3岁婴幼儿教育纳入学前教育体系，提供全天或临时儿童照顾服务项目，对职业中断的女性提供培训和就业实习项目[14]。韩国的生育支持政策对生育意愿的影响程度非常有限，总和生育率持续下降，女性劳动参与率由1990年的39.5%波动上升至2019年的42.6%[15]，见表1、图1。

2.4 俄罗斯

对于俄罗斯而言，1960-2018年的总和生育率整体呈下滑之势。该趋势的历史性根源可以追溯到二战时期。1940-1946年，俄罗斯的总和生育率从4.25降至2.81[16]。战后10年总和生育率虽然基本维持在2.8到3.2之间，但从1955年到1965年该指数已经从2.83跌至2.13[16]，并于1966-1967年，跌破2.07，开始逐渐进入人口缩减再生产。随后20年，总和生育率整体来说波动幅度不大，基本在1.89至2.10之间浮动，趋于稳定。直到前苏联解体以后，总和生育率再次逐年下降，至叶利钦执政末期最低已到1.15(见表1、图1)。这一时期是前苏联解体后社会重新调整的阶段，因此生育率也受到一定程度的影响。普京执政后，总和生育率停止继续下滑，缓慢增加，2015年达到1.78以后，因俄罗斯金融危机又有所回落[17]。总体来看，俄罗斯历史性地长期面对着生育率过低的窘境，正如普京在2006年提到的“人口问题是当代俄罗斯最尖锐的问题”[18]。为此，2007年10月，普京批准了《2025年前俄罗斯联邦人口政策构想》[19]，俄罗斯开始实施鼓励生育的人口政策。在经济补贴层面，至2015年，孕妇早期咨询补助可获得543.67 卢布；妇女生育时可以一次性得到14,497.8多卢布的生育补贴；140天产假补助最多可达228,603.2卢布，工作年限少于2年的低工资或无收入妇女将获得最低补助27,455.4卢布[20]。此外，政府还为照顾1.5岁以下婴幼儿的家庭照顾者(失业妇女)提供第一胎每月2718.34卢布，二胎及以上每月5436.67卢布的儿童津贴，对有工作母亲的补助额度不低于原工资的40%，不高于19,855.82卢布。2007年，最大额度仅为6000卢布[20]。此外，还有其他各种形式的津贴。在服务支持层面，政府支持发展各种形式(公立、私立)的学前教育机构，制定所提供的服务标准，促进发展各年龄儿童所需照顾和抚养的灵活提供方式，优先为职业女性的子女提供学前教育机构的名额。

图1 1960-2018年中国、日本、韩国、俄罗斯、德国、美国总和生育率变化趋势

表1 1960-2018年中国、日本、韩国、俄罗斯、德国、美国总和生育率 单位：‰

2.5 德国

德国从福利国家制度来讲，属于保守主义福利国家。德国总和生育率从20世纪70年代开始下跌到生育更替水平以下且逐年下降，从2010年开始仅有小幅上升趋势，但是仍低于更替水平，见表1、图1。德国政府非常重视家庭对生育的支持，生育率下降后政府出台了一系列的社会政策鼓励支持生育。从经济支持上为家庭成员提供现金福利，尤其是育儿补贴和税收减免。在服务支持上主要由非营利机构提供公共托育服务，此外还有家庭日托服务，托育机构得到政府大量的补贴。在时间支持上主要有带薪产假，鼓励女性通过“半就业”来平衡工作和家庭[7]。

2.6 美国

美国是一个移民国家，相对于美国白人来讲，少数族裔生育率较高。美国总和生育率变化相对比较平稳，从20世纪70年代以后基本维持在生育更替水平上下，见表1、图1。美国对于家庭生育的支持政策比较碎片化，每个州内部有不同的政策，总体来讲，从时间政策上主要有无薪或者带薪产假，生育津贴主要针对贫困家庭、残疾和单亲儿童家庭，托育服务多数由私立机构提供，主要有日托和早教等形式。一般来说美国还没有形成全国性的强有力的生育支持政策[11]。

3 中国、日本、韩国、俄罗斯、德国、美国家庭生育支持政策和生育率变化特点比较

不同国家生育率在1960-2018年的动态变化和家庭生育支持政策特点，给我国完善家庭生育支持政策提供了经验和启示。比较发现，日本和韩国生育率在1980年代之后下降较快，在低于生育更替水平后，家庭生育支持政策似乎并无法有效对生育率起到刺激提升作用。日本和韩国与中国同属于亚洲儒家文化圈，无论在历史上还是当今现实社会，性别不平等依然存在。2021年世界经济论坛发布了《全球性别差距报告》，在156个国家中，日本排名120位，韩国排名102位，中国在107位。日本和韩国在发达国家中仍然位居最末位。传统性别角色要求日本和韩国女性承担照顾家庭和孩子的主要责任，同时随着女性受教育程度和劳动参与率的提高，女性在职场中仍然面临较大的男女差距(如收入差距、晋升机会不平等)。虽然日韩女性劳动参与率提高，但是很多女性为了保持家庭和工作平衡，只能寻求兼职或者不稳定工作[23]。日本和韩国实施了很多家庭生育支持政策，但是收效甚微，部分原因在于很多服务并不能满足生养孩子的需求，即女性仍然面临强烈的家庭-工作平衡冲突，极大影响了女性的生育意愿。

俄罗斯自2006年实施刺激人口生育政策以来，生育率稳步提升至2015年1.7左右，但是近几年开始出现下降趋势。部分原因在于人们对于未来经济的不确定性影响了生育意愿。因此可知，生育受到社会经济环境的影响很大，单纯依靠政策无法大力驱动生育率的提升。德国虽然财政资金投入托育服务，但是托育服务时间较短，从支持女性就业的角度效果很有限，因此无法降低女性的生育机会成本以及提高生育水平。美国作为移民国家，自20世纪70年代之后的生育率水平长期稳定在更替水平上下，刺激人口生育的政策性导向意愿不高，家庭生育支持政策呈现碎片化特征。该特征不仅体现在各州政策之间的差异性，还体现在各类有利于生育的政策散化于其他社会保障政策之中，未形成一系列全国性专门的家庭生育支持政策。生育支持政策和变化特点见表2。

表2 中国、日本、韩国、俄罗斯、德国、美国家庭生育支持政策和生育率变化特点比较

4 家庭生育政策对生育率的现实意义

全球面临人口停滞和生育率下降问题，家庭生育支持政策是有效提升生育率的重要影响手段之一。生育率的即时和历史数据是不同国家政策导向的逻辑基点，相关生育政策的实施造成了新的意料性或非意料性的后果，家庭生育支持政策与生育率的变化相互交织。所以，中国、日本、韩国、俄罗斯等6个国家之间呈现出不同的政策模式和生育率变化趋势。分析日本、韩国、俄罗斯、德国、美国的家庭生育支持政策和生育率之间动态关系的对当前中国低生育率现实下的政策设计具有重要启示意义。理解这一动态关系的抓手在于分析家庭生育支持政策是能否有效解决女性家庭-工作平衡冲突，缓解家庭育儿压力，释放生育活力。

从各国家庭生育支持政策出台进程对生育率的影响来看，不同侧重点的家庭生育政策对生育率的影响有差异。日本和韩国虽然实施了种类繁多的生育支持政策，但是从效果来看，生育率有小幅增长波动，但是效果很不明显。日本和韩国生育率基本在1995年之后低于1.5，进入所谓的低生育率陷阱[24]。当一个国家或社会的总和生育率低于1.5，人口负增长惯性、理想家庭规模以及预期收入和消费之间的差距这3个“自我强化机制”导致生育率进一步走低。日本、韩国的低生育率同时还受到经济社会发展、人口政策和国际化示范作用的影响，尤其在女性受教育程度和劳动参与率迅速提高的背景下，因此即使日本和韩国出台了家庭生育支持政策，对生育意愿的刺激也十分有限。俄罗斯生育支持政策重点得益于经济支持政策，其总和生育率在2010年之后有了明显提高。德国生育支持政策主要重点在带薪假期较长，而提供的托育政策支持相对比较有限。较长的带薪假期并不利于女性重返职场，因此对生育的刺激十分有限。

5 对我国完善生育政策的建议

5.1 优化政策顶层设计，构建生育支持体系

中国已经处于长期低生育率状态，近年来，国家一再调整生育政策，从“单独二孩”到全面二孩政策调整不过几年时间，2021年8月20日三孩生育政策正式入法[25]，中国生育率水平已经摆脱了生育政策的限制。中国女性受教育程度不断提高，女性劳动参与率在全世界也排在前位。因此，既保证女性就业，同时又要鼓励生育，是政策制定者面临最大的设计难题。中国目前的生育支持政策层次低、内容较为单一且缺乏可持续性：产假缺乏灵活性，基本没有育儿假和家庭照顾假，现金补贴少，家庭生育成本依然巨大，托育服务供给严重不足，管理制度尚未理清。未来需要通过优化生育支持的假期制度，加大对生育的经济支持，完善婴幼儿托育服务以及促进育龄女性平等就业权益等方面建立健全中国生育支持政策体系[26]。

5.2 保障女性就业权益，释放家庭生育活力

当现代女性越来越难在家庭和工作之间取得平衡的时候，保障女性的就业权益至关重要。在女性参与劳动力市场趋势不断增加的全球背景下，家庭生育支持政策的“再家庭化”(鼓励女性回归家庭)的政策必然无法提高生育率。未来政策方向必然是“去家庭化”[7]，通过经济、时间和服务3种政策方向的有效组合，支持女性就业保证女性的全职工作时间，延长女性的带薪产假，为婴幼儿提供更多托育服务，通过全方位的政策组合积极解决女性家庭-工作平衡冲突，缓解家庭育儿压力，释放生育活力。

5.3 提升民生保障水平，降低抚养直接成本

当前中国民众低生育意愿的形成与经济社会发展、制度变迁、人口政策等方面有复杂而又深刻的联系，最现实的原因就是适龄生育群体面临着“不敢生”“生不起”“养不起”的生育压力[27]。2020年第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为26,402万人，占18.70%，其中，65岁及以上人口为19,064万人，占13.50%[28]与 2010 年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升 5.44 个百分点，65岁及以上人口的比重上升 4.63 个百分点，与上个10年相比，上升幅度分别提高了2.51和2.72个百分点[29]，这组数据表明我国老龄化趋势日益加剧，当代年轻人不仅面临着赡养夫妻双方老人的压力，在生育问题上更面临着教育、房价、医疗等方面的经济压力。各级政府应该进一步落实“三孩”生育政策法制[22]保障，强化组织实施，通过采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担，降低抚养直接成本，进而缓解生育压力。