集体经营性建设用地入市研究——以海南省文昌市的改革试点为例

□徐琬儿

（海南师范大学经济与管理学院 海南 海口 571158）

土地具有无可替代的经济、生态和社会保障等功能，直接关系到农民的切身利益，对稳定社会发展起着重要作用[1]。为引导农村土地合理有序流转和保障农民的合法权益，2015 年我国推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地（以下简称“三块地”）制度改革试点工作。全国各试点地区聚焦实际情况，力争走出一条适合本地区发展的新路子。作为全国首批“三块地”改革试点地区之一，文昌市抓住机遇，敢闯敢试，唤醒了农村“沉睡的资产”。

1 政策演进与文献回顾

按用途划分，我国农村集体建设用地包括农民宅基地、乡（镇）村公共设施和公益性用地、乡镇企业用地。乡镇企业用地从集体自用到市场化，逐渐形成了集体经营性建设用地[2]。从前，农村集体经营性建设用地流转囿于土地政策，禁止入市。

2013 年，党中央提出“允许农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价”“建立城乡统一的建设用地市场”。2014 年我国出台《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出在土地承包政策和“三块地”方面深化农村土地制度改革。2015 年正式启动“三块地”改革试点工作。随后，扩大试点地区，多次延长试点期限。集体经营性建设用地入市作为“三块地”改革之一，取得了阶段性进展。2019 年新修订的《土地管理法》删去了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地依法通过出让、出租等方式入市，有效加快了我国农村土地流转进程，推动了新型城镇化建设。

目前，全国各试点地区逐渐探索出一批可复制、可推广的入市经验。学术界对集体经营性建设用地入市相关研究方兴未艾。现有研究成果主要集中在农村集体建设用地入市增值收益分配机制研究、试点地区经验总结与对比研究、入市存在的问题分析以及入市的影响因素分析等方面。

2 文昌市集体经营性建设用地入市的探索

文昌市以集体经营性建设用地入市为契机，围绕农村土地制度改革创新展开了一系列探索。

2.1 改革背景

一是农村“空心化”。随着城镇化建设步伐加快，农村劳动力大量涌入城镇，农村人口数量快速下降，闲置用地增多，存量集体建设用地入市的潜力较大。

二是过度依赖土地财政。较全国其他地区而言，海南省更加依赖“土地财政”，海南省房地产热度居高不下。过去，地方政府主要是扩大征地规模，通过“低征高出”的运作模式，依靠土地出让收入筹集城市建设资金，从中获取高额收益，将农民排斥在土地增值收益分配之外，损害了农民的土地权益。

三是相关政策支持。2018 年《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》出台，在海南省统筹推进农村“三块地”改革。习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30 周年大会上的重要讲话中，对海南省深化农村土地制度改革和推进经济体制改革寄予厚望。2020 年《海南自由贸易港建设总体方案》出台，大力支持文昌市进行制度创新和深化改革。

2.2 取得的成效

近5 年来，文昌市通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式，成功入市43 宗集体经营性建设用地，总面积达45.93 hm2，用于建设经营性项目，成交总价4.99 亿元，其中村集体及农民直接获益比例近80%。文昌市“三块地”改革成效主要包括以下内容。

一是较早制定了与集体经营性建设用地入市改革相关的政策。2015 年，为探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”入市制度，根据党中央的要求，结合文昌市实际，制定了《文昌市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》《文昌市农村集体经营性建设用地入市交易规则》《文昌市农村集体经营性建设用地入市土地收益集体和个人分配指导意见》等文件。2016 年印发《文昌市农村集体经营性建设用地异地调整入市实施办法》。截至2019 年末，颁布的相关配套措施有6 个。此后，文昌市仍在不断探索完善农村土地制度改革办法。

二是灵活推动就地入市、异地调整入市等制度。针对入市地块，文昌市建立了价、权、责“三同”管理制度，即建立城乡统一的基准地价、入市的集体经营性建设用地与国有建设用地享有同等抵押等权利和缴税等责任。

三是探索集体经营性建设用地入市与土地征收增值收益大体平衡。对标集体经营性建设用地入市收益，在征地补偿费中增设了生活补贴资金，将留用地安置比例提高至10%[3]，优先让被征地农村符合条件的地块入市，逐渐探索出“货币补偿+留用地安置+协商入市”的多元补偿机制。

四是将农村集体经营性建设用地入市与宅基地管理工作挂钩。文昌市实行自愿有偿退出和无偿退出制度，允许退出的宅基地和废弃农房在符合规划的条件下用于复垦或转变为集体经营性建设用地入市流转，有力地推动了新型城镇化进程。例如，潭牛镇大庙村形成了“土地整治+宅基地制度改革+集体经营性建设用地入市”的联动推进模式。

五是农村集体经营性建设用地入市带动村民脱贫致富。闲置的集体建设用地入市，既盘活了农村土地资源，又将资本、产业等引进乡村，为农村闲置劳动力提供多种就业岗位。例如，龙楼镇好圣村以土地入股，建设民宿、种养基地等项目，解决了多户贫困家庭的就业和收入问题，拓宽了农民增收渠道。

2.3 存在的问题

文昌市集体经营性建设用地入市改革虽取得一些成效，但存在一些问题。一是村庄布局较为混乱。缺少集中统一的村庄规划，乡村功能与定位和发展实际不相符。二是入市规模较小。文昌市在过去几年已有不少集体用地入市，但与国内多数试点地区相比，每次入市的地块面积较小。虽然为中小企业拿地提供了很好的机会，但总的来说市场“水花”不大。三是入市增值收益分配机制有待完善。文昌市通过用地性质、使用年限等，分级确定土地增值收益调节金计提比例，参与入市收益分配，这种增值收益分配机制需通过实践验证[4]。

3 推进文昌市集体经营性建设用地入市改革的思考

3.1 进一步修订和完善具体改革方案与相关文件，加强制度创新

一是拓宽土地入市范围。在国家土地利用规划和用途管制的前提下，充分尊重农民意愿，适当放开建设用地入市范围，扩大土地入市规模。

二是建立公平合理的土地增值收益分配机制，使入市增值收益在政府、集体和农户之间进行分配。集体经营性建设用地不经征收直接入市，会减少地方财政收入，从而挫伤政府工作积极性。在不影响集体收益的前提下，可参照他市有益做法，适当收取一定比例的税费。在村集体和农户的利益分配问题上，先确定集体成员资格，再拟定具体分配方案。可遵循“留足集体，剩余按股分配”的原则，保障农民收益。

3.2 强化土地管理，进一步发挥土地资源价值

一是加快推进村庄规划工作，有序开展各项建设。因地制宜加强村庄风貌引导，严格规范村庄撤并，保护名村名镇。在城乡融合发展背景下，结合产业、生活、服务等功能布局需求，制定符合乡村功能与定位的发展路径，优化土地资源的配置效率。强化公共服务和基础设施建设，加快打造“三横五纵”路网工程，开通必要的公交路线。

二是建立健全信息公开系统。完善集体经营性建设用地价格评估体系，出台交易细则，规范交易程序，提高市场交易透明度。

三是建立集体经营性建设用地入市监督机制。严格把关供地用地方式，集约高效开发土地，严厉打击违法交易行为。坚持循序渐进、存量优先、把控增量的原则，有序推进土地管理，显化土地资源资产价值。

3.3 推动征地制度和宅基地管理制度联动性改革

一是缩小征地范围，建立公共利益认定机制，制定具体的征收清单，协助省级政府因地制宜地制定和出台与“区片综合地价”标准相关的制度法规，指导土地征收实践。

二是尊重农户意愿，有序推进宅基地流转政策，完善社会保障体系建设。