相对贫困治理的社会法制度保障

□付 颖

（广西大学法学院 广西 南宁 530004）

贫困是重大的全球性问题之一，为解决这一问题，世界各国都采取了各种措施，取得了一定成效。我国于2020 年彻底消除了绝对贫困，党的十九届四中全会明确提出了坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制，开启了相对贫困治理的新征程。

与治理绝对贫困不同，治理相对贫困无法继续采取单一化的攻坚克难的治理模式，如何科学开展相对贫困的治理工作成为我国治国理政中的一项新课题。

1 相对贫困的性质界定

“相对贫困”这一概念在20 世纪60 年代被首次提出。随着社会发展，相对贫困的概念不断演进，其内容也日渐丰富。相对贫困的性质如何界定，将对我国相对贫困的治理取向产生根本性的影响，直接影响相对贫困的治理效果。

相对贫困具有“贫困”与“相对性”双重含义。本杰明·朗特里（1901）[1]认为，“贫困”的定义经历了从表层的经济收入不足到社会权利匮乏的认识过程。印度学者阿玛蒂亚·森（1999）[2]认为，贫困是人类自由和基本权利的剥夺。马克思和恩格斯（1973）[3]认为，贫困包含物质贫困与精神贫困两个层面，是人的自由发展机会的匮乏。

相对贫困的“相对性”来源于20 世纪40 年代美国学者在研究士兵心理时所采用的“相对剥夺”一词，用于解释士兵的不满情绪[4]。之后，相对剥夺的概念被皮特·汤森所采用，用以指代社会所定义的必需品以及随之而来的社会边缘化[5]。相对贫困是人的发展权匮乏与被社会边缘化的综合现象。相较于绝对贫困，相对贫困还有如下特点。

第一，相对贫困内涵多维化。相对贫困与绝对贫困又被称为贫困的“先后阶段”[6]。早先的绝对贫困处于一种资源极度匮乏的状态，对处于这一阶段的人来说，解决生存问题是其唯一的需求。生存权的实现成为绝对贫困治理的重点。随着绝对贫困的解决，相对贫困人口基数扩大，成为新的扶贫任务对象时，相对贫困群体与不贫困群体的差异体现在政治、经济、社会、文化生活的方方面面，因为这些资源的匮乏，人们无法实现自由发展，集中体现为发展权受限。

第二，相对贫困的“相对性”决定了相对贫困具有主客观两个层面的相对性。在客观层面表现为经济收入外观、文化学识等的匮乏，主观层面则表现为相对贫困群体社会边缘化、社会不公的主观感受以及忍受这些不平等的心理预期，反映了人们对社会公平正义的感知与可接受程度。

第三，相对贫困具有流动性与不稳定性。由于人口流动，公民个人就业、消费、社会性风险的影响，相对贫困人口构成将长期处于流动与不稳定的状态。绝对贫困的动员型治理模式无法继续沿用至相对贫困的治理阶段，相对贫困的治理需要向制度型、常态化的治理模式转型，保障相对贫困治理机制长效运转。

第四，通过法律治理相对贫困是依法治国的基本要求。“不患寡患不均”，相对贫困现象的存在是社会不公平、不平等的表现，历史上的国家动荡几乎都与财富过度积累、贫富差距愈演愈烈脱不开关系。维护社会稳定、保障公平正义是法律的基本价值之一，法律对于治理相对贫困具有独特的优势。

第五，相较于政策而言，法律内容的明确性、稳定性以及强大的国家强制力保障，能够使其在需要发挥长效作用的相对贫困治理工作中体现出更为良好的作用。

2 社会法在相对贫困治理中的价值定位

社会法具有维护社会公平正义的价值，发挥着保障民生、维护社会稳定安全的作用。2001 年李鹏同志在第九届全国人大四次会议的《全国人大常委会工作报告》中，将中国特色社会主义法律体系划分为7 个法律部门，社会法则作为一个独立的法律部门位列其中。社会法是一种以特定类型的社会关系为调整对象的法律规范，其体系内部结构主要由劳动以及社会保障法、特殊群体权益保障法、社会组织法与社会事业法构成[7]。

按照古罗马公法、私法的法律分类方式，社会法属于兼具公法与私法双重性质的第三法域。社会法以倾斜保护为原则，以社会公益为本位，通过政府干预，对社会资源进行二次分配，提高社会弱势群体的地位，维护社会的公平正义。相对贫困的治理离不开构建完善的社会法制度体系。

第一，相对贫困治理的目的与社会法促进社会资源公平分配、保障弱势群体发展权利的基本职能相一致。相对贫困是社会资源不充足与分配不平等的综合表现，以人的发展自由受限、权利不足、社会边缘化为具体内容。通过发展生产力可以逐步丰富社会资源，而平等分配需要通过完善社会分配制度来实现。市场竞争具有其独特的优势，适当的竞争可以促进市场良性发展，提高生产率，促进社会资源积累。但是，市场竞争是残酷的，马太效应促使强者更强、弱者更弱，如果得不到相应的制约与资源调配，社会安全稳定将受到威胁。实施相对贫困治理就是为了缓解这一现象，保障处于弱势地位的群体保有基本的个人发展可能性，这与社会法通过国家干预进行资源二次分配，提高弱势群体社会地位的基本职能相一致。建立健全社会法制度体系，是相对贫困治理制度化转型过程中不可或缺的部分[8]。

第二，社会法制度能够为相对贫困的治理提供应对策略。相对贫困的内涵具有多维性，这源于其致贫因素的多样性。失业、疾病、天灾都是各种可能让一个家庭陷入相对贫困甚至绝对贫困的因素。社会法的社会救助制度可以为这些不可控因素提供相应的救济，保障受救助者能够独立生活。对相对贫困者的救助以发展型救助为主，保障劳动关系是社会法的基本内容，保障相对贫困者的基本劳动权利及其相关利益的实现是相对贫困治理的关键。教育资源的投入是改善相对贫困者精神贫困、提升脱贫主动性、摆脱贫困的基本路径，社会法制度的建立健全对教育资源调配具有推动作用，可以促进相对贫困治理效果逐步实现，防止发生返贫现象[9]。

第三，在国外的相对贫困治理经验中，社会法制度在其中发挥了极大的作用。西方各发达国家对相对贫困的治理进行了长期实践，主要形成了两种治理相对贫困的法律制度模式。一是“反贫困专门法主导-其他社会法补充”的英国模式，以《济贫法》统筹贫困的治理，再配以其他社会法制度进行协调与补充，对相对贫困的治理形成了一个较为全面的法律治理体系。另一种模式没有设立专门的贫困治理法律规范，而是以一整套社会法规范体系对相对贫困治理的方方面面进行了周密设计，通过社会法的制度保障，为贫困人群提供相应的救济，使其摆脱贫困，美国和德国就是这一治理模式的主要施行者。不管是“济贫法主导-社会法补充”的英国模式，还是完全靠社会法制度保障开展贫困治理的美国、德国模式，社会法在其中都发挥了不可忽视的重要作用。我国需要建立健全社会法制度体系，为相对贫困的治理提供坚实的制度基础[10-11]。

3 相对贫困治理的制度化：建立健全我国社会法制度体系

我国完成了消除绝对贫困的艰巨历史任务，对治理相对贫困充满了无限憧憬与信心。但是，于我国而言，相对贫困的治理尚属新兴事物，必须戒骄戒躁，认真汲取国外成熟的制度经验，结合我国的国情，踏实走好每一步。对于我国相对贫困治理的制度建设，可从如下方面进行设计与完善。

3.1 构建治理相对贫困的社会法制度应遵循的基本思路

构建“反贫困专门法主导-社会法补充”的相对贫困治理模式。结合我国已有的贫困治理经验，我国现有的贫困治理法律法规主要分为两种。

一是与贫困治理直接相关的扶贫法规范，主要表现为扶贫开发地方性法规，如《广西壮族自治区扶贫开发条例》《广东省扶贫开发条例》《中华人民共和国农业法》《中央财政专项扶贫资金管理办法》等。

二是其他社会法规范，如《社会救助暂行办法》《中华人民共和国劳动合同法》等；各类特殊群体社会保障法，如《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国慈善法》等。从现有的贫困治理法律制度体系来看，我国的制度设置更偏向于英国的“反贫困专门法主导-社会法补充”模式。现有的制度模式已深入人民群众的日常生产生活中，在相对贫困的治理阶段继续沿用并完善该制度模式可以有效节约立法成本，并在本土文化中发挥出更好的治理效果[12-13]。

3.2 我国社会法制度体系的内部建构

劳动法和社会保障法、特殊群体权益保障法以及社会组织法与社会事业法是社会法体系的基本构成要素。相对贫困治理的制度化和社会法的规范化建设需要从上述规范制度的构建与完善着手。

3.2.1 劳动法与社会保障法

相对贫困治理的目的在于发展权贫困的治理。相对贫困者脱贫主观能动性的发挥是摆脱相对贫困的关键。参与社会劳动是换取社会资源最公平的途径，也是对贫困者自身的发展以及长效脱贫最有效的方式。发挥相对贫困者脱贫的主观能动性需要建立健全劳动与社会保障法，保障劳动者相关权利义务的实现。现行的劳动法规在很多方面存在不足，无法适应社会发展的需求，如因科技的广泛应用，产生了共享经济等新经济模式，这些新兴产业下的劳动关系问题在既有的劳动关系法律规范中无法定性，劳动者的权益难以从法律层面进行保障，降低了贫困者通过劳动脱贫的主动性，长此以往，对我国相对贫困的治理有害无益。

需要尽快加大对新型劳动关系的制度研究，完善劳动法与社会保障法规范，通过制度保障激励相对贫困群体主动脱贫，保障相对贫困治理效果的长效性。

3.2.2 特殊群体权益保障法

特殊群体权益保障法是为了满足老年人、妇女、儿童、残疾人等特殊群体的特殊民生需求而出台的法律规范。由于自身身体素质、传统男家长制文化等的影响，这些群体在社会生产生活中长期处于弱势地位，是相对贫困治理的重点对象。若要保障该部分群体真正摆脱相对贫困，获得与社会其他群体平等的社会地位，需要法律的保护。我国为特殊群体设立了多项法律规范，如《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国残疾人保障法》，但是这些法律多为宣言性的规范，可操作性不强。虽然纲要式、宣言性的规范有其存在的必要性，可以通过宣言明确特殊群体倾斜保护的原则，但若要将倾斜保护落到实处，必须提高这些规范的可操作性。具体而言，在立法层面有两个问题需要关注。

一是根据特殊群体主体性质完善专门的法律规范制度保障。特殊群体的主体性质不同，致其陷入相对贫困的因素也不尽相同。为此，需要针对其主体的特性，在既有的特殊群体权益保障法的基础上完善规范内容，提高指引的明确性，确保规范在现实生活中的可操作性。

二是在非特殊群体权益保障法中建立健全对特殊群体权益的制度保障体系。我国现行的劳动法都对弱势群体进行了倾斜性保护，建立了限制聘用童工、怀孕妇女产假、老年人离退休以及因工伤残调岗等制度。经过多年的实践检验，这些制度暴露出很多弊端与不足之处，比如女性产假制度导致很多用人单位拒绝女性职工入职，倾斜性保护的作用没能实现，反而增加了女性在就业上的竞争压力，限制了女性的发展；再如由于新社会保障制度逐步建立，公立学校退休等福利性制度的吸引力逐渐降低，大量优秀师资力量流入大城市，农村乡镇的教育资源匮乏，落后地区的适龄儿童、青少年无法获得同等的教育资源，自身发展能力减弱，逐步陷入贫困境地。

相对贫困的治理需要在各类社会法制度规范中关注特殊群体的权益，建立健全教育法，使每一位公民都能享受到教育权；完善妇女劳动权益的保障体系，建立产期男性休假等制度分担女性生育压力，减轻就业竞争力，保障女性在生产生活中能够获得与男性同等的地位。

3.2.3 社会组织法与社会事业法

治理相对贫困是为了使人们的生活越来越美好，在经济、社会、文化等权利方面实现质的提升，这离不开公共服务水平的进步。相较于政府而言，社会组织对人们的需求敏感度更高，在相对贫困的治理中加入社会组织的力量将呈现更为出色的治理效果。社会组织法就是通过规范社会组织与政府、其他社会主体之间的权利义务关系，引导其参与社会公共服务建设的法律规范。社会事业法是调整社会保障、社会福利供给机制的法律规范，是社会保障法与特殊群体权益保障法的补充。

《中华人民共和国慈善法》是典型的集社会组织法与社会事业法双重性质的法律规范。相对贫困的治理还需要从各方面建立健全社会组织法与社会事业法，以促进社会组织及其扶贫事业发展，实现政府与社会互动，提升相对贫困的治理效果。