统筹提高城市应对风险能力

张仲良　徐海贤

韧性城市是指城市系统消化并吸收外界干扰（灾害），保持原有主要特征、结构和关键功能的能力，包括灾前预防、灾中应对和灾后恢复三个阶段，具有随机应变力强、稳健性、冗余性、灵活性和包容性等特点。近年来，韧性城市成为关注的热点，这和城市发展面临的客观环境密不可分。一方面，自然灾害、事故灾害、公共卫生事件为城市发展带来诸多不确定性;另一方面，经过改革开放40多年来的快速发展，城市空间快速扩张，人口高度集聚，各种灾害和风险不断增加。城市发展面临的风险挑战加剧，要求形成与之相适应的制度体系、管理体系、组织体系，以增强城市应对风险能力。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出建设韧性城市，要求提高城市治理水平，加强城市治理中的风险防控。江苏省“十四五”规划提出建设韧性城市，积极探索特大城市治理中的风险防控新机制。统筹城市安全和发展，必须加快韧性城市规划和建设，做好应对各种变化和冲击的充分准备，从本质上统筹提高城市应对风险能力。城市规划建设是保障城市安全的基础内容，要将安全韧性作为城市规划和城市建设的基本原则，在规划指标制定、总体格局优化和要素资源配置等内容中充分引入韧性理念，加强灾害风险评价，增强国土空间安全韧性，构建人与自然和谐共生的城市安全格局。

近年来，在面对疫情考验和洪水、极端天气等外部风险时，城市在韧性方面的短板和问题很容易暴露出来。从规划建设角度看，当前影响城市韧性的因素主要有以下几方面。

城市功能过于集中。在城市化进程中，城市大规模快速扩张，呈现出单中心的空间结构，城市商业、医疗、科教文化等重要的功能和设施大多集中在城市中心区，在发生突发性灾害时易形成点状灾害源，城市功能极易陷入瘫痪状态，大大增加了城市的防灾减灾难度。

城市防灾减灾能力弱。部分城市防洪排涝、抗震等方面设防标准偏低，消防站、应急避难场所数量偏少，且分布不均衡，导致抗灾能力不足。供电、供热、供水、交通、燃气、通信等城市生命线系统应对灾害的保障能力有待提升。部分缺少城市应急医疗和专业传染性疾病医疗设施，发生灾害或疫情时应对能力有限。部分易燃易爆设施和危化品生产储运等危险源的布局不合理，存在安全隐患。

城市安全设施落地难。城市新增公共安全用地指标有时难以保障。同时，用地规划缺少混合性及兼容性，导致防灾减灾设施与公共设施的结合难度较大，在面临重大灾害及突发公共卫生事件时，相关设施很难做到灵活利用，无法满足平战结合、适度改造的要求。

对灾害风险点避让不够。由于对灾害风险重视程度不够，部分城市在开发建设时并未开展灾害风险评估，城镇建设没能有效避开高风险区，导致灾害发生时往往只能被动通过工程措施或者搬迁避让的方式来应对。以某城市为例，地震断裂带穿越城区，城市开发建设时没有充分考虑地震断裂带的影响，所以部分建筑的避让距离不够，只能在后续规划和建设过程中进行搬迁避让。同时，有些城市出现的生态廊道阻断现象也影响了城市的韧性。

提升城市应对风险能力，增强城市韧性，必须将韧性理念充分融入到规划建设中，切实发挥规划的引领作用，注重提升灾害应对和灾后恢复能力，全面降低灾害风险、减少灾害损失，提升城市安全韧性，为城市高质量发展提供韧性支撑。

一是加强城市风险调查评估。城市风险调查评估包括对自然灾害风险、事故灾害风险、公共卫生风险三类风险的评估。各地应结合自身的实际情况统筹开展全要素、全过程、全空间的风险评估，确定风险等级与防控措施，构建城市风险评估指标体系，形成各类风险的影响分布图，叠合居民点、公共设施、特殊设施、重大基础设施、生态敏感区等脆弱性目标分布图，形成风险影响综合评价图，并提出空间布局优化建议，提高城市抗风险能力。

二是提升空间格局韧性。根据风险评估结果，识别与划定各类灾害风险区，并将高风险区划入生态控制区，在城镇建设开发中避开灾害高风险区，切实从被动应对风险转为主动避让风险。在全域范围内布局公共海绵空间，优化防洪通道和蓄滞洪区，减少洪涝灾害，应对生态环境危机。通过市政、交通等区域性基础设施廊道和河流廊道串联重要生态斑块，构建区域生态网络。推进城市多中心组团式发展，充分利用植被防护绿带、水系山脉、森林、农田等生态绿地建设组团之间的隔离带。加强组团之间的交通网络连接，提升道路交通、轨道交通等多模式交通的可达性与可靠性，增强应急通道的多路径设计，形成相互关联的防灾网络。

三是完善基础设施建设。加快防灾防疫设施建设，提升地震、洪涝、地质灾害等自然灾害的防御标准，加强防洪排涝与调蓄设施建设，加强地质灾害治理和林业防灾减灾基础设施建设，沿海城市应强化海平面上升的灾害应对措施。完善应急避难场所建设，明确其分级、布局和功能配备，统筹规划应急保障医院、临时应急醫疗卫生场地等应急医疗设施，注重大型应急医疗设施空间规划预控和用地留白。结合防灾分区要求，优化生活圈的设施配置标准，配置指挥设施、微型消防站、应急避难场所、应急疏散通道和社区防疫设施等防灾减灾设施。统筹协调跨区域基础设施，推进共建共享。统筹应急供水、供电、通信等设施的保障规模和布局，明确应急功能保障级别、灾害设防标准和防灾措施。

四是增强规划韧性管控。加强规划的刚性控制，建立用地规模刚性约束机制，将公共安全用地指标作为国土空间规划的约束性指标，并把指标分解落实至乡镇及详细规划编制单元，加强对详细规划的传导，明确重要公共安全设施的控制性传导要求。增强规划的弹性适应，鼓励规划多用途空间，提高用地兼容性，推进应急避难场所等防灾设施与公园、体育场馆等公共设施结合建设。科学运用规划留白，实现国土空间用途结构的动态优化。优化建设用地审批手续，支持抢险救灾、疫情防控等应急建设项目先行使用土地。

五是提升灾害应对和灾后恢复能力。应科学规划、稳步推进各级救灾物资储备库（点）建设和应急商品数据库建设，加强救灾物资储备体系与应急物流体系衔接，提升物资储备调运信息化管理水平。出台救灾应急管理工作规程，完善灾害应急响应机制，充分发挥应急指挥中心的统筹指挥作用，第一时间指导抢险救灾、进行灾害监测预警、发布灾情信息、查验灾害损失，确保抗灾救灾工作有力、有序、有效开展。增强灾后恢复能力，健全灾后恢复重建体系，科学编制恢复重建规划。灾后恢复重建体系主要包括恢复救援保障、住房恢复、基础设施系统恢复、卫生和社会公共服务恢复、社区功能恢复、经济恢复以及其他功能恢复等内容。科学组织编制灾后恢复重建规划，鼓励公众积极参与，做好重建规划环境影响评价，健全灾后规划实施情况中期评估和规划项目调整机制。

（作者单位：江苏省规划设计集团）

责任编辑：李佳婧