城中村、城郊村防止耕地“非农化”和“非粮化”的措施探讨

□郑玉萍

（寿阳县朝阳镇综合便民服务中心 山西 晋中 045499）

1 研究背景

联合国的一份报告中指出，世界濒临至少50 年来最严重的粮食危机，国际食品价格指数已连续上涨，达到2014 年底以来最高水平[1]。维护粮食安全稳定，是摆在当前的重要任务。

2020 年，我国多次发布重要文件，对保护耕地良田提出明确要求，要求高规格、高标准保护耕地，坚决遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”，坚守中国耕地红线，保障国家粮食安全[1]。

2 “非农化”和“非粮化”的概念和关系

“非农化”指耕地未用来进行农业种植，将耕地进行非农业生产活动。在我国现行的土地制度中，耕地“非农化”的常见形式是将耕地用于国家、集体、企业建设开发和个人建房。

“非粮化”指利用耕地做除了种植粮食之外的事务。除了建设开发和个人建房外，种树、挖塘、撂荒闲置等农业行为也是耕地“非粮化”的形式。

可以看出，耕地的“非农化”和“非粮化”都是针对耕地使用途径提出的概念，防止耕地“非粮化”比防止耕地“非农化”更为严格，明确了耕地只能用作粮食作物生产，而防止耕地“非农化”仅指出耕地不得用于农业以外的用途，但可以用于农业生产的其他方面，可见防止耕地“非粮化”的要求比防止“非农化”更为具体和严格[2]。

3 防止城中村、城郊村耕地“非农化”和“非粮化”的原因

世界濒临至少50 年来最严重的粮食危机，国际粮食供应存在收紧的趋势，大豆、玉米等主要粮食作物的国际价格已经出现大幅上涨，国际单边保护主义抬头，粮食进出口都受到很大的影响，国内粮食供应压力增大，保障中国14 亿人口的粮食安全不容懈怠。在此国际国内环境下必须要牢牢守住“18 亿亩耕地红线”，同时要确保15.5 亿亩（约1.03 亿hm2）永久基本农田主要种植粮食和蔬菜等粮食作物。为了牢牢守住我国粮食生产安全的生命线，需要采用有效手段防止耕地“非农化”和“非粮化”。

2012 年12 月16 日召开的中央经济工作会议上，党中央指出新型城镇化建设是我国现代化建设的历史任务。改革开放以来，我国大部分城市空间得到了数倍的扩大。党的十八大报告指出，新型城镇化将成为中国全面建设小康社会的重要载体。党的十九大报告提出了乡村振兴战略，不论是新型城镇化建设，还是实施乡村振兴战略，城中村、城郊村的新型城镇化建设都是工作重点，都对城中村、城郊村耕地保护形成了很大挑战。

4 防止城中村、城郊村耕地“非农化”和“非粮化”的措施

有效防止城中村、城郊村耕地“非农化”和“非粮化”，需要从多方面同步推进，采取行之有效的方法，现从以下6 个方面分析如何推进防止耕地“非农化”和“非粮化”工作开展。

4.1 通过政策规范耕地的使用和保护

2020 年9 月10 日，国务院办公厅发布《关于坚决制止耕地“非农化”的通知》，同年11 月17 日，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》。这两个文件阐明了党和政府对牢守耕地红线的态度，明确表示党中央、国务院将采取有力措施，强化耕地监督管理，严格落实耕地保护制度，要求各地各部门加强对违法违规行为的查处力度。明确了“非农化”和“非粮化”的概念和范畴，为耕地保护提供了有力的政策支持。

4.2 将耕地保护情况纳入对地方政府的考核

有了政策的支持，明确了防止“非农化”和“非粮化”的工作范畴，将保护耕地纳入对地方政府的考核，进一步对地方政府进行有效的管理和督导，是确保耕地保护政策扎实推进并落到实处的有效途径。通过纳入考核，加强对违法违规行为的查处，进一步落实地方政府的具体责任，调动地方政府在耕地管理方面的工作积极性和主动性，确保地方政府在防止“非农化”和“非粮化”的工作中有压力、有动力，推动地方政府因地制宜，依照各地的具体情况制定行之有效、符合当地实际的耕地和粮地保护机制，有效遏制耕地的“非农化”和“非粮化”。

4.3 科学管理现有耕地

有效保护现有耕地，保障耕地的用途，首先要对耕地的属性进行准确登记，明确每一块耕地的大小、位置、使用情况，建立数字化的土地动态监管制度，合理规划、引导农业产业结构调整与布局，对耕地进行科学化管理。对18 亿亩（1.2 亿hm2）耕地、15.5 亿亩（约1.03 亿hm2）永久基本农田，每块地都要详细登记，做到每一块耕地的使用情况都是实时、准确。登记完成后，定期由地方政府或管理部门对登记在册的耕地进行检查，一是确保遏制耕地的“非农化”和“非粮化”；二是一旦发现所登记耕地粮田的使用情况发生变化，及时登记上报，由地方政府或管理部门对耕地发生“非农化”和“非粮化”的情况进行调查，对于破坏耕地的违法违规行为，坚决依法依规进行查处，对被破坏的耕地粮田恢复其农田粮田属性；三是建立科学完善的耕地管理制度，新型城镇化建设和耕地保护全面兼顾，调整规划城中村、城郊村的耕地使用方式，既确保乡村振兴战略的推进，又保障耕地的红线不被触碰，防止耕地“非农化”和“非粮化”。

4.4 加强对土地流转和土地托管中耕地的管理

随着新型农业生产社会化服务体系逐步完善，农业生产的规模化、集约化程度越来越高，小规模家庭式的农业生产模式已经不能有效提高农业生产效率，且随着农村人口老龄化，更多耕地会采用土地流转或托管的形式交由其他农户、农业合作社和农业生产服务机构来从事农业生产。耕地脱离了农户的管理，更加需要加强对土地流转和托管后的使用情况进行监管。土地流转或托管后，相对单个农户，农业合作社或农业生产服务机构具有更大的人力、物力、财力去从事其他生产活动。为避免农业合作社或农业生产服务机构使用耕地作他用，必须建立对土地流转和土地托管后耕地使用情况进行跟进管理的长效机制，确保耕地的使用不会因为土地流转和托管而发生变化。

4.5 适当补贴耕地正常使用者

耕地使用途径发生变化，很大的原因是耕地的产出效益达不到经营者的预期结果，尤其是城中村和城郊村在新城镇化建设过程中，改为建设用地的经济效益远远超过农业生产的效益。部分地方政府在乡村振兴的战略实施中，没有制定适宜的发展规划，片面追求经济发展，而将耕地“非农化”和“非粮化”，改变了耕地粮田的使用属性，以提高经济效益。为了保护耕地生产经营者的利益，提升积极性，避免经营者为了更高利益而导致耕地“非农化”和“非粮化”，可以适当对耕地经营者进行补贴，并且适当对按规定使用的耕地的经营者进行经济奖励，可以达到两个目的，一是激励生产经营者保障耕地粮田不作他用，确保耕地用来耕种粮食作物；二是可以提高经营者种植粮食作物的积极性，激励经营者加大资金和技术投入，进一步提高耕地的产量，提升粮食种植的经济效益，形成互相推动、互相促进的良性循环，使经营者不想、也不愿将耕地“非农化”和“非粮化”。

4.6 创新思维解决城中村、城郊村发展和防止耕地“非农化”和“非粮化”之间的矛盾

城中村和城郊村防止耕地“非农化”和“非粮化”的最大阻碍是城中村和城郊村扩大发展对土地利用需求和耕地保护需求之间的矛盾。要解决这个矛盾，就要创新思维，打破现有经济发展思路和耕地保护思路。现阶段来讲，有两种思路可以做到兼顾城市发展和耕地保护，一是城中村和城郊村在城镇化发展的过程中，针对耕地粮田所在范围进行整体规划，在建设的过程中，避开对耕地的利用和规划，避免使耕地“非农化”和“非粮化”，但这一思路有一缺点，即不论对耕地集中连片地区进行规划还是对分散耕地进行规划，由于耕地的天然属性都会占用大量土地，限制城镇化发展，对城市发展规划者的要求更高，需要较高的长远规划能力。二是城中村和城郊村在城市规划的过程中不考虑耕地影响，直接将耕地作为建设用地纳入城镇化的整体规划中，在周边选择其他地点作为耕地，实际上就是将其他属性的土地与耕地或粮地进行置换，既不影响城中村和城郊村的城市发展，又不影响耕地数量。这一思路在数量上保障了耕地红线不被破坏，又能保障乡村振兴的推进，但需要地方政府或城市建设规划者进行长期布局和规划，提前对置换为耕地的其他属性用地进行耕地化处理，避免为单纯完成土地置换而将劣质土地简单地改为耕地，确实保障土地作为耕地后可以正常进行农业生产。这两种思路，都需要地方政府在对城中村和城郊村的开发规划时有更高的前瞻性和长远考虑，对规划者提出了更高的要求。

有效防止城中村、城郊村耕地“非农化”和“非粮化”是保障国家粮食安全的重要环节，是对城市建设规划者的重要考量，规划者一定要创新工作思维，牢牢守住“18 亿亩耕地和15.5 亿亩永久基本农田红线”。