清代以工代赈捐纳筹资与社会力量的动员*

牛淑贞

牛淑贞，女，博士，四川大学历史文化学院教授、硕士生导师，研究方向为清代灾荒史、历史地理。

捐纳与捐输是清代朝廷筹集以工代赈资金的两种重要方式，士民捐输可以量力而行，银数多少不限，捐输者所获多为朝廷的奖叙。捐纳所出售的各种仕途晋升资格均有明码标价，报捐者必须按价支付银两才能获得相应的资格。学界对清代捐纳制度已有较多论著问世，并在此基础上对赈捐制度的整体状况、实际效果进行了初步探讨［1］，但其中关涉以工代赈的部分仅被作为不影响其内容完整性的点缀。“捐例不外拯荒、河工、军需三者”［2］（P3233），以工代赈兼具救荒与兴修河工双重功效，其捐纳资金不仅来自灾赈捐，还有河工捐。对捐纳筹集以工代赈资金的诸种情形深入探讨后，会发现其资金来源除了赈捐、河工捐这些暂行事例外，还有常例①。因此，对清代以工代赈捐纳筹资历程及其状况的梳理，不仅可以从一个颇为独特的视角深化对朝廷在财政困难的情况下如何动员社会力量参与赈灾及灾后重建的历程及其影响因素的认识，也可据以恰当地理解捐纳制度对清朝国家和社会的影响，而不是对这一极其复杂的制度的社会影响予以简单批判与否定。

一

捐纳救荒古已有之。“西汉遇岁不登，入谷助赈者赐爵有差。宋代出米赈济者，屡有补官之令，授官以劝赈。”［3］（P174）顺治十七年，礼部以京师一带亢旱严重而请暂开准贡，令士民纳银赈济［2］（P3244）。这一奏请获清廷允准，开启了清代捐纳筹集赈灾资金的做法。以工代赈捐纳则始于康熙年间。康熙二十五年，灵寿知县陆陇其指出：在国家财政紧张，以及河道淤塞、灾害频发的情形下，“或鼓舞官吏绅衿，能开河道若干者，作何优叙，作何奖励，此亦一策也”［4］，以捐纳方式筹集资金赈灾会侵蚀官制、败坏吏治：

夫饥谨之时，奖好义以活穷黎，如给匾免役，进而冠带章身，已示优异。乃竟畀以进用之阶，得毋滥乎？维名与器不可以假人，且安民先察吏，察吏先清仕途。而以入粟登进，窃恐流品混淆。设有簠簋不饬者厕其间，始散财以得官，终聚财以剥民：利一而害十也！［3］（P174）

正是因为对捐纳之弊的深刻认识，清中期之前，朝廷对开启捐纳始终心存警惕，并不轻易启动。康熙曾以“捐纳事例无益”为由，驳回直隶、河南等地捐纳筹赈的请求［5］（P189）。雍正也多次拒绝官员的开捐请求，“往者封疆大吏好因事以自为功，有司承迎以速进取之路，凡有兴作及赈灾，动称捐助，或曰小民乐输”，他对此再三谕禁，“以苏民困”［6］（P850）。 乾隆认为，“开捐本系权宜补救之策，非可援例常行”，地方一遇偏灾，即请开捐例，“于政体殊为未协”，况且，“国家赈贷兼施，不惜帑金巨万，取给于捐项者几何？如遇灾祲甚重，势出于无可如何，时或一开事例”［7］（P195）。但是乾隆年间以捐纳方式筹集以工代赈资金的做法屡见不鲜。

乾隆四年，安徽“照淮扬水利”动帑兴工代赈，鉴于省仓储不够充裕，布政使晏斯盛“请将减三收捐之例，行令江广两省，并在南省作宦贸易者，准赴灾属报捐”。大学士等议复：“均如所请。”［8］（P439-440）乾隆七年，刑部尚书张照奏请在灾区广泛施行以工代赈时称：“倘地方有乐施之人，计工价之多寡，照捐例题请议叙。”［9］（P303）乾隆八年，安徽凤泗兴修路沟、桥座，以工代赈，费用浩繁，从江安粮道库贮存银两内先行借拨二十万两以济急用，然后用司库续收捐银归还借款［10］。乾隆九年，大学士鄂尔泰等议奏：

左副都御史励宗万条奏称：将来普赈兴工，所费不赀，请于江南限满停捐之后，改于直省收捐。现在乐善好施之例虽经减四，终觉太多；其途亦尚可增益。请照雍正五年怡亲王等题定营田事例，分班铨选。查从前直属被水兴举营田事例，至乾隆七年两淮水患，上下两江又议开乐善好施事例。今直属叠被灾伤，赈恤工作需帑浩繁。该副都御史请照例开捐，弥补工赈之费，实权宜应行之举。惟是捐纳人员，急公效力，藉为进身之阶，必须力所能为，庶免逡巡观望。江赈例款，自减四收捐，较原定银数已属从减。该副都御史以“为数尚多，其途尚可增益”，请照营田旧例收捐。查营田事例与户部粮运事例轻重仿佛。应将江赈例内除与营田、粮运事例相同，并多寡不甚悬殊者，毋庸更正外，其有较二例过轻、过重之条，悉照二例酌为增减。并将旧例所有、江赈所无者酌量添入，另定条款，照营田粮运之例在户部收捐。至于郎中、员外、主事、知府、知州、知县若准一概捐升，恐碍正途。今各款既议加增，其途已广，应酌定京官自中、行、评、博以下，外官自同知以下准捐。仍令吏、兵二部将各项满汉文武，应增应减之项，作何分班铨选之法，详加参酌，具奏遵行。再：两江捐例已展限一年，应至乙丑年十月停止。若俟限满，部捐始开，未免缓不济急。所有江南捐例仍于限满停止外，户部即奉旨之日开捐。从之。［9］（P799）

乾隆十一年，江省黄运湖河伏秋盛涨，上江的凤、颍、泗，下江的淮、扬、徐、海等府州所属地方，多被淹浸，修复灾毁水利工程费用巨大，两江总督尹继善等奏请：“将从前乐善好施减定奏准各捐款，于上下江藩库暂开捐例。”大学士等议覆：“系为济赈趱工起见，应如该督等所请，令急公人员于上下两江藩库衙门投捐，分别录用。如有情愿就近在部投纳者，亦准一体报捐。所收银数仍归江赈应用，扣限二年停止。”［11］（P799）获得乾隆允准。乾隆二十六年刘统勋等人奏请暂开豫工事例以资工赈时称：从前山东、江南等省遭灾，总有官员奏请开捐，“均蒙俞旨执行在案”。至今河工事例已经停止很长时间了，是年，河南省灾情严重，“现又大工并举，需费不赀，似应援照河工章程，暂开豫工事例，俾急公效力者踊跃乐从，而浥彼注兹以资工赈，虽不能及数分之一，然当此需费浩繁之际，不无裨益”。朱批：“该部议奏。”［12］（P595）乾隆二十九年，安徽34处城垣的修建费也是由士民捐纳的。乾隆认为，“至修理城垣所以卫民，在急公者，既得邀顶带以荣身，而无力贫民亦可藉工糊口。其事洵属有益。”［13］（P389）

从上述史料可看出，乾隆年间多次通过捐纳为山东、江南、安徽、河南等地的以工代赈工程筹集资金，且已出现跨省捐纳、折减捐银以及实官捐。并不像有的学者所说办捐范围也仅限于受灾省份，捐纳所得仅是虚衔、封典，清代赈灾收捐实职 始于同治十年的天津赈案［14］（P54、P65）。前文乾隆九年史料显示，“恐碍正途”，郎中（正五品）、知府（从四品）、知县（七品）等官不准捐，“京官自中、行、评、博以下，外官自同知（五品）以下准捐”。这说明早在乾隆九年的赈捐中已有了实官捐。此后官阶呈逐渐升高之势。如乾隆二十六年，豫工事例所捐官职，京官自未入流从九品至郎中为止，外官自未入流以上至道员（四品）为止［15］（P30）。

二

嘉庆初年，基本秉持前朝政策，以审慎的态度对待捐纳。遇有需费浩繁的工赈项目，仍会开启捐例，不许地方官员借机摊捐②、以新例报捐。嘉庆六年，京畿一带发生大水灾，侍郎那彦宝奏请开工赈例时称：乾隆十一年、二十六年分别开启了江赈例和豫工例，“诚以办赈兴工，无非民事。以富者之有余，补贫者之匮绌；贫者受沾溉之益，富民得登进之阶。酌盈济虚，人皆遂愿，大公至正，深惬众心。前事之师，允宜追仿。此次永定河漫水，既与从前江豫二省无异……莫若查照江赈、豫工乾隆年间准行成案，暂开永定工赈捐例，准令士民赴部报捐，以收挹注”［16］（P47）。通过永定工赈捐例共从19个省份收捐银七百五十九万两［17］（P47、101-106）。收捐临近结束时，吉庆等官员奏请在粤东省公捐银三万两、粤西省公捐银二万两，“以备凯旋赏赉之用”。上谕斥其“所奏甚属纰缪”。自白莲教起义，朝廷“筹备军需所发饷银已不下万万，动拨帑项曾不少为靳惜。即由外省支拨者，亦均属应行解京款项。初不因军兴需用浩繁，稍有累及民间，各省地方大吏自所深悉。此时大功将次告蒇，其凯旋赏犒需费几何？何待外省捐资备用”。而且，是年因京畿一带发生严重水灾而暂开捐例，“亦系不得已之举。现在工赈已毕，军务指日完竣，即当饬谕停止”。而吉庆等人“借此捐输之名派及两省，督抚司道势必取之各府州县，各府州县势必取之百姓，层层派累，仍不过朘削闾阎。所谓捐输者，初非出自己赀，其名为捐银五万，而摊派之项谅不止此……似此藉词聚敛，不特以小人之腹度君子之心，意图见好；而其假公济私、巧为自肥之计，是于言利之中尤为卑鄙不足道者也！况此端一开，各省纷纷效尤，成何政体”。后来，吉庆又奏：“现开河工捐例，未知上捐是否踊跃，恳请密示。”上谕：吉庆之意不过以新例报捐，“如不甚踊跃，又将奏请在粤省捐封、捐职耳。前因直隶被灾较重，工赈浩繁，暂开捐例，原属不得已之举，自开例以来，报捐人员已属不少，现在永定河决口业已合龙，大赈现经开放，穷黎糊口有资，极为安静，俟工赈事毕，即应停止捐例，更无须鳃鳃计及”［18］（P163、P178）。

嘉庆七年，户部议驳吴熊光奏请于各直省捐纳职衔、封诰一折。上谕：“所驳甚是”，同时进一步表明自己不轻开捐例的态度。“近年开设捐例，原属一时权宜之法。即外省捐纳监生，亦因各直省封贮银两动用较多，是以准令就近收捐，补足额数。至捐职、捐封等项，部中均须稽察，自应赴部报捐……现在永定河工程告竣，畿辅地方赈务已毕，捐例业将停止；其外省报捐监生一俟封贮银款补足后，亦即当饬令停止。若将封、职等项准令楚省报捐，则各省俱必纷纷奏请，成何事体……嗣后各督抚等设有再以此为请者，不必再交户部核议，即著交吏部，将该督抚议处不贷。”［18］（P312）嘉庆初年，京畿大水灾与白莲教起义迭加，朝廷财政压力骤增，不得已暂开永定工赈捐例。地方官员趁机奏请摊捐、以新例报捐，甚至奏请将本应赴部报捐的封、职等项准令各省直接收捐。地方官府欲借机增加收入缓解财政困难的心态由此可见一斑。朝廷对此类奏请多予以驳回。

嘉庆十八年，清廷对待捐纳筹集赈灾资金的态度因巨额财政赤字的出现，发生了较大变化。是年十二月，吏部右侍郎吴璇奏请暂行开捐，以裕公用。上谕令户部将“现在军需、河工及抚恤各事宜应用帑项，通盘筹计核议具奏”。户部调查结果是，“经征各款，截至十八年底，只实存银九百八十五万两，内库封贮银一千二百余万两，外库实存银六百余万两。又，本年应征各项可得银四千四百余万两。统计内外库及各省实存、应征，约共银七千一百八十五万两。内应由各省支发银三千六百余万两，部库每年约支银一千余万两，军需善后约应筹备银三百万两，睢工堵筑约应筹备银四百万两。直隶、山东、河南、安徽等省已经奏报应赈各州县约应筹备银三百万两。又，上年直、豫、东三省被灾，约应缓征银四百余万两。统计应征银六千余万两。值此需用浩繁，均出常年经费之外。且查每年各省冬拨兵饷，有因缓征改拨者。十八年兵饷改拨银多至一百三十万余两，上年因灾及贼匪滋扰，应行蠲缓抚恤，需费更多。”有鉴于此，官员们或主张暂开捐例，或主张将常例推广加增，都同意开捐。“国家取民有制，经费有常，偶遇要工偏灾，需费浩繁，暂开捐例以资调剂，奉行向有成章。”最终在嘉庆十九年“教匪荡平，且工赈并举，百度维殷之际”暂开捐例。所得捐银中的一部分即用于搜捕白莲教起义的余党，抚恤难民，赈济灾区，堵筑睢工［19］（P29-34）。

上文的论述显示，将捐纳银用于以工代赈主要集中于乾嘉两朝，乾隆朝的次数多、规模小，地域也不广。嘉庆朝的次数少，但资金规模大，跨涉地域广，征收时间长。嘉庆朝甚至出现了“工赈事例”。因赈灾、河工而开办的捐纳尽管名义上属于暂例，从嘉庆后期开始，尤其是光绪年间，随着国家财力的下降，以及各地巨灾频发，暂例一再展办，几乎成为朝廷一种常态化的以工代赈筹资方式，地域更广、时间更长，实官捐的级别更高。光绪九年，仓场侍郎游百川等奏，山东历城等地黄河漫溢，对灾重地方的灾民“计日授食”，受灾较轻的村庄则令其培修险要工段，以工代赈。“是役也”，共发给历城等地银四万多两、京钱二千串、米六百多石，“均系动支四川等省解到捐项，本地官绅亦已捐有二万余金，一并归入动用”［20］（P722）。光绪十三年，黄河在郑州决口，“工赈需款巨且急”，清廷允准御史周天霖等的奏请，“特开郑工新捐例”［21］（P3756）。郑工捐例原定收捐期限为一年。至光绪十四年十月一年限满后，因郑工还没有竣工，又展限一年［22］。光绪十九年，顺直水灾严重，接办赈捐以筹集工赈所需钱款［23］（P194）。光绪二十七年夏，江西遭水灾，“工赈兼施，需款甚巨”，巡抚李兴锐奏请将现办赈捐再展办1年，获准［24］（P416）。光绪二十四年，安徽省凤颍泗等地连续3年颗粒无收，中央让户部拨给八万两赈济银，其余所需工赈钱款，“仍著督率官绅就地劝办”［25］（P672-673）。

尽管自嘉庆后期以来通过捐纳筹集以工代赈资金的频次增加，但随着整个经济社会状况的劣变，即使频繁开办赈捐、工捐等暂例也无法筹足所需巨额资金，因此，还将常例所得捐纳资金用于以工代赈。前文已述，早在嘉庆十八年，已有官员奏请朝廷在开暂例的同时，将常例推广加增，赈济直、豫、东三省受灾地区，堵筑睢工。光绪二十八年，山东惠民等县刘旺庄等处黄河漫溢，工赈浩繁，奏准展办赈捐并开办常捐七项，遴派道府大员前赴各省设局劝办，所收捐银均经分别津字、济字接次造报，共筹劝到实银四百五十五万三千余两，其中直隶筹银一百二十一万二千七百余两，山东筹银一百二十八万五千一百余两，奉天筹银五十四万一千一百余两，河南筹银八十万四千八百余两，山西筹银七十万九千四百余两，先后解由山东工赈总局分别拨充工赈要需。常捐七项专备工需，衔封等项专备赈需，东省河患频仍，筹工筹赈所需款项“全赖此项捐输藉资补救”［26］。光绪二十九年，因“两粤赈捐收数无几”，署两广总督岑春煊等奏请援照山东工赈案，加收七项，推广捐输，以济要需［24］（P842）。光绪三十三年，江北赈款借垫数额过大，两江总督端方等奏请将工赈捐输暨七项常捐展限一年，以资弥补［27］（P712）。

三

尽管自嘉庆后期以来朝廷在频开暂行捐例的同时，将常捐资金也用于以工代赈，并延长报捐时限，但效果并不理想，捐纳筹资变得越来越艰难，陷于举步维艰的困境之中。之所以出现这种现象，主要有三个原因：

其一，嘉道以来，随着整个社会经济下行严重，加之吸食鸦片及捐输数额巨大等原因，民间的财力也大为下降。“在昔东南为财赋之地，慕义乐善不乏其人，每遇灾荒半资民力。近年以来，从前殷富之家，已半耗于鸦片之吸食，半耗于事例之捐输，度其赀十存一二，且人心趋薄，风俗日漓。此劝谕之难于昔也。”［28］（P4936）

其二，是因为朝廷开捐过于频繁以及捐纳人员选补无期。“捐输集款，原以变通班次为先，无如一再开捐，现已势成弩末，海防不如筹饷，郑工又逊海防。由此递推，郑工之后即使再改选章，亦不过踊跃一时，仍恐终无实济；且旧例人员既经捐资报效，旋又选补无期，若无力捐过新班，不免向隅之叹。”直隶总督李鸿章称：“近来捐事已成弩末，实缘郑工与海防捐两途人员选补无期，以致观望不前。”［29］

其三，各省劝捐章程的出入与矛盾之处进一步增加了捐纳筹资难度。“值此库储极窘，既无别款可筹，自不能不借资捐项，惟近来物力艰难，捐事早成弩末，若各省捐章积分轩轾，则筹彻益难。”［30］劝捐困难，相比而言，其他渠道的筹资更难，晚清朝廷只有依赖捐纳筹资解决迫在眉睫的灾民赈济及修复灾毁工程等问题。“查近年各省地丁钱粮，未能复额，例入较减，出款倍增。伏思理财之要，不外开源节流……但此时流未易节，源未易开，求其不病商累民而于财用即可稍裨者，惟有捐纳一事。”［31］

清末，捐纳资金一时筹集不齐时，朝廷为了及时修复灾毁急工，以工代赈，采取移缓就急的办法，或先由户部等部门垫资兴工，后用捐纳所得归还垫款，或从钱局提借银两以济急需。咸丰六年，堵筑永定河南北岸漫口，以工代赈，通过捐输一时无法筹够所需经费，谕令“先行筹款垫发，所有乐输官绅即照筹饷新例，随时请奖”［32］（P233）。光绪十三年所开的郑工新例开办两年，户部垫付拨款一千二百多万两，赈捐归还部垫只有四百余万两［17］（P101-107）。拟由捐纳全额负担以工代赈所需资金，因捐纳困难而变成其他财政收入与捐纳共同负担。朝廷过分依赖捐纳实行工赈，有时会因“捐项骤难凑集”，而不得不“提借官银钱局银钱钞票以济急需而救民命”［33］（P420）。利用钱局之类金融机构借款实行工赈，颇具积极意义。“银行设则钞票以行，钞票行而国债可借，又何必开捐例乎！”［34］

而对于那些实在难以捐办的急要工程，朝廷则或先动用藩库所存正杂各项银两、截漕，不足部分依靠捐纳补足；或挪借地方应解京饷等银；或利用财政资金择要兴工，并令工地附近各防营勇就近帮忙兴筑工程，以节省开支。同光年间，国家财力严重下降，巨灾频发，绅商富户连年捐输，筋疲力尽。同治五年，江苏北部发生大水灾，实行工赈需要银四十万两。江苏向来堵筑河工、赈济灾民均在本省藩关各库请拨银两。“近年苏属钱粮未尽启征，两淮盐课久示复额，各关商税并无可拨之款。江藩司所收钱粮仅有淮、扬、通、海四属，而兵乏蠲缓征解无几。今届大水，入款更绌，辗转筹思，实无良策。或谓：款无可拨，捐尚可筹。然江北劝捐向赖里下河各州县，今里下河既全遭水患，只通州、海门、如皋、泰兴四处稍有收成，绅富连年捐饷，业已筋疲力尽，亦断难如数取盈。”最后，李鸿章奏请，将江宁藩库所存正杂各项钱款共计十三万余两银尽数用于工赈，不足部分则劝令地方绅富及淮南盐贩筹捐［35］（P365-366）。同治八年，武汉等地发生严重水灾，堤垸漫溃，田庐被淹。“该省堤工既难捐办”，户部准其在应解京饷的司库地丁、江汉关六成洋税内各拨银十万两，并在该省货厘、盐厘项下各拨银五万两，凑足所需的三十万两银。照该督抚所议，“将有堤州县未成灾者，准其借拨修堤；已成灾者，以工代赈；其老弱妇女及无堤州县， 概行酌发赈济”［36］（P688-689）。至同治十年，直隶各河道因“军兴后克减经费”已失修20年，是年遭受大水灾，洪水冲塌的各处堤坝必须及时修筑。李鸿章奏称：“臣处民穷财尽之地”，虽凑拨了三十余万两银，“只能择要兴工，尚难大加浚治”。而“库款支绌，无可挪贷”的财政困境，使他只能设法劝捐，选择其中最险要的工程兴修，“广召民夫，以工代赈；并令各防营勇就近帮同兴筑，稍为补苴罅漏之谋”，以求“尽心力所能为者而已”［37］（P664）。

为了增加捐纳资金，晚清朝廷还不断扩大捐纳地域范围及其对象、加大奖叙力度、捐银减成折价，以及简化报捐手续，从而使通过捐纳筹集工赈资金成为非常普遍的现象。丁戊奇荒期间，捐纳与捐输并举，劝捐范围扩及国内各地以及东南亚地区。光绪三年，山西巡抚曾国荃奏请于直隶、江苏、安徽、湖北、湖南、广东、广西、四川、浙江、江西等地开展捐纳，获允准。上谕：“其捐生应给奖叙，即由各该省督抚分案奏咨办理，并著户部颁给实职、虚衔、封典空白执照各二千张，即行发交山西，俾资应用。”［38］（P799-800）后来还在福建等地进行劝捐。福建“地方瘠苦，又值频岁歉收，本属自顾不暇”，但还是设法捐纳以接济山西，“除协款、米石及台湾林维源捐款不计外，共收捐银至二十余万两。晋省灾黎全活甚众，实属有裨大局”。东南各省的“捐案统由直隶请奖”［37］(P1097)。由此出现了同一年份数十个省份同办赈捐的情形，甚至出现如福建这样的承担多重办捐任务的现象。本身就自顾不暇，还要为别省筹捐，其难度及效果可想而知。因此，尽管捐纳范围已经很大，却仍无法满足山西实行包括以工代赈在内的诸多救荒措施的需要，不得已又劝谕东南亚一带的华商进行捐输［39］（P87-88）。

清末，捐纳已经步入困局，但是仍被官员们当作救命的稻草，不断吁请朝廷加大奖捐力度，否则根本无法筹取所需工赈经费。同治五年，为了筹捐江苏大水灾后实行工赈所需的四十万两银，李鸿章建议：“此次捐办工赈银两事尤重大，若不优予奖叙，难期踊跃，应请援案照例银递减二成，准报捐实职、虚衔、封典、翎枝等项。如本身不愿请奖，并准移奖子弟、亲族，由司先给实收，随时造册报部换给执照。其贡、监职衔，拟查明藩库有无旧存空白部监各照，先行填用，仍开单咨部续请颁发。”［35］(P365-366)光绪十四年，安徽、江苏多地遭受水旱灾害，在“将本届江北应行河运漕米并水脚运费等款一并截留”，对各灾区进行直接赈济后，又勉力劝谕绅商士民捐纳钱粮，实行以工代赈。曾国荃称：

伏查以工代赈，实为目前救荒之要务。第再四思维，所难者：先须以全力专顾赈需，即虑未能兼及工费，其不能不借助于捐款者，理也，亦势也；又适当民力维艰之时，劝捐动多观望，若以工代赈之要务因此驯致废格不行，靡特无疑仰副圣怀，亦非臣等之所敢出。查扬属湖河堤坝各工，关系下河数十万生灵。现在黄水下注，湖河漫涨，农田水利有应堵筑者、有应挑挖者，要工尚多，亟应先事绸缪，保此饷源所从出之区，即以延闾阎之命脉。皖省更有应办陂塘工程，均为农田所关，所需经费即应宽为筹备，方期集事。而能否宽展，全视绅商能否踊跃输将。当此势成弩末，徒以臣等之劝谕，窃恐呼应难灵，似非仰仗实在恩施，不足以资鼓励。

清廷还采取减成收捐的办法以鼓励捐纳。光绪年间，曾将捐银照筹饷例核减二成，并奖给实官、翎枝等。在减二成的情况下，意在求官而非真正急公好义的人必不肯舍轻而就重，但对郑工捐输并没有什么妨碍，“各捐生得此奖励，自当益形鼓舞”，那些应兴办的代赈工程就可次第举行，“穷黎自食其力，得以免赴沟壑”。这次劝捐应当以半年为限，“庶于保全生命之中，仍不失慎重名器之意”［40］（P423-424）。

此外，清廷对劝办工赈出力官员也予以奖叙。光绪十六年，以历年劝办工赈，对前署安徽太平府知府史久常等二十六员奖叙［41］（P842）。光绪二十九年，头品顶戴、新授江西巡抚署理山东巡抚胡廷幹奏请，援照四川成案：每员劝捐至六万两者，照异常劳绩请奖；一万二千两者，照寻常劳绩请奖；对直隶、山东、奉天、河南、山西五省劝办山东工赈捐出力人员，分别异常、寻常进行奖叙。而且“此后仍赖各员多方劝集，以济要需”，自应照章对五省劝捐出力各员进行奖叙［42］。

按照正常的捐纳程序：首先由政使司或办捐机构给报捐者核发实收；再交与督抚由其汇总咨部换照，即“咨部换照”；最后由各厅县发放于报捐者。晚清地方官府为了招徕更多的报捐者，提高报捐速度，对这种程序进行了简化。如光绪三十二年山东工赈，甘肃劝捐振工总局令循化厅将捐款按月造册赴该局报解，直接换发执照，就省去了通常需要一年时间才能完成的“咨部换照”工作［43］（P114）。

尽管清末采取种种措施鼓励报捐，但收效较嘉道之前已大打折扣。之前，“名器重，虽虚衔亦觉其荣，多费而有所不惜”；之后，“名器轻，则实职不难骤获，减数而未必乐输。所得无几，所伤实多”［2］（P3237）。朝廷所得捐纳资金不多，却使各色人等都可混迹官场，鱼龙混杂。《断鸿零雁记》中的《捐官竹枝词》称：“大人两字凭他叫，小考诸童听我枷，莫问出身清白否，有钱再把道员加。工赈捐输价便宜，白银两百得同知。官场逢我称司马，照壁凭他画大狮。”［44］（P41-42）晚清时期，“名器太轻，输将愈寡，综计各项捐银，岁止百余万，知县一项不过二十万，因二十万之捐而使数千百县之民皆为贪吏所困，职实为国家惜之”［45］。甚至使一些已经降调的现任官员通过捐助工赈重获升迁。光绪十四年，以捐助直豫工赈赏降调同知刘传桢以道员选用［46］（P437）。

四

清代，朝廷迫于临时的或长期的财政困境，通过捐纳筹集以工代赈资金。但康雍乾以及嘉庆朝前期属于阶段性的行为，在其资金来源中基本处于辅助地位，但嘉庆时期较之前朝，捐纳资金在以工代赈资金中的比重有所增加。从嘉庆后期开始，因河工、救荒等“不时之用”的膨胀，使已经日益趋紧的朝廷财政的压力骤增，捐纳开始成为兼具治河与救荒双重功效的以工代赈的一种重要的常态筹款方式，各种涉及地域广、时间长的捐例不断出现，离开捐纳几乎无法兴工代赈。

在嘉道之后传统荒政劣变日甚一日的情况下，朝廷严重依赖于通过捐纳所得的财政收入，勉力承担起了灾荒救治的职能。即使在光绪初年以民捐民办为突出特征的义赈兴起之后，尽管捐纳筹资的难度越来越大，不能从根本上解决晚清财政救荒资金严重匮乏的问题，但清廷仍旧通过诸种措施增加捐纳资金，用于兴办工赈，强撑起官赈的“面子”。透过清代以工代赈捐纳筹资的演变过程，可以看出，捐纳对包括以工代赈在内的灾荒救济形成了程度不等的持久的正向支撑力，以及清代救荒资金的投资主体由朝廷独尊到多元化、社会化的缓慢、复杂的变化过程。

我们应如何评价捐纳在清代以工代赈中的作用呢？人们多视捐纳制度为秕政，认为它是滋弊的温床。但它却在清代公开的国家制度保障下运行了数百年，既满足了清廷财政需要，又迎合了民众社会流动的需求［47］（P133）。评价其利弊得失，应以社会效果为基本标准。就捐纳以工代赈而言，当时提议实施捐纳的地方官员、批准实施捐纳的皇帝及中央有关部门，是如何权衡其利弊并行动的？对理解这一“悖论”也应有帮助。历朝以田赋为核心的财政制度的局限性，以及灾年维持国家荒政运转及灾后恢复以水利工程为主的基础设施的需要，应该是该制度一直应用于包括以工代赈在内的诸多赈灾救荒活动中的最大原因。灾年荒政能否正常运转，农田水利工程等事关农业生产的基础设施能否及时修复，不但关涉经济的恢复发展，还关涉社会稳定，乃至王朝命运。因此，清前期通过捐纳补充财政资金的不足，实施以工代赈，有利于农业生产的恢复及其他基础设施的修复，安抚了灾民、稳定了社会秩序。随着国家财政的日益变衰，晚清荒政也日益劣变，无法完成清代荒政的诸种规定动作，只好或直接赈济或与以工代赈同时举行，且将二者合称为“工赈”；或将本应用于救命的赈济资金用于性价比颇高的以工代赈项目，即为改抚为赈。晚清时期，财政根本无法正常负担各类代赈工程所需资金，捐纳制度也已百弊缠身，清廷即使“饮鸩止渴”，也要经常性地利用捐纳资金尽力实施性价比较高的以工代赈（既赈济了灾民，又修复了灾毁工程），尤其是针对直隶等京畿之地频繁出现的水毁堤坝等急要险重的水利工程。

无论如何，不可否认，清代捐纳资金对帮助朝廷勉力实施以工代赈，履行其灾荒赈救的职责，修复灾毁急要险重工程，吸纳最具潜在不稳定因子的青壮年灾贫民到工劳动，化解社会危机，发挥了重要作用。目前，学界对清代捐纳的评价多着意于考虑这一制度本身的重大缺陷，最终导致将复杂的捐纳问题简单化，无助于认识和分析捐纳问题［48］（P65、47）。

其实，清代吏治败坏的原因是多方面的，不能简单把它归因于捐纳制度。应看到捐纳制度是与考核、纠劾等对官员的监察制度并行的，这些制度的施行，在很大程度上限制了捐官的舞弊和低能［49］（P19）。捐纳常常被解释为卖官行为［17］（序）。严格地说，捐纳向社会所出售的是出身资格、铨选资格以及升职晋级等与做官有关的资格［48］(P65、P47)，对其利弊的分析，应认识到资格与实授官职之间还是有相当大距离的。还应将捐虚衔、封典与捐实官区分开来看，因为捐纳之害关键在于实官捐，不在于虚衔、封典捐。朝野各方对实官捐多有批评，清王朝始终注意对捐官的控制管理，诸如试用制、考核制以及限制捐官担任某些重要官职等。清朝实行捐纳制度，也有搜罗异途人才，补充科举制度对选拔人才不足的用意。而且通过捐纳进入仕林的并非全是庸庸碌碌、无所事事之辈，如雍正朝的名臣李卫、田文镜等都是通过捐纳步入仕途［49］(P19-20)。因此，应对实官捐之于官制的侵蚀、吏治的败坏的影响予以合适的评价，不能认为它们之间存在着必然的联系，不能简单地把它说成是导致吏治败坏的总根源［48］(P48)。

注释：

①清代的捐纳制度分常例和暂例两种。常例捐纳，又称现行事例，是清廷为筹措经常性的经费而常年开办的捐纳；暂行事例，又称为大捐，是指清廷为了筹措军需、河工、海防、赈灾等特定用途的经费，而在一定时期内开办的捐例，期满或事竣即行停止。

②又称捐摊、捐廉、摊捐、津贴、公帮、公捐等，是指地方官府以强制摊扣文职官员(尤其是州县官)养廉银的方式，筹措无法“作正支销”的公务经费。