合作共治下乡村治理自治化和行政化的耦合研究

□张雅茹，李 新

（广西师范大学 广西 桂林 541004）

1 问题的提出

治理包括多种因素和多元主体的参与、整合、协调、制衡等一系列活动以及活动所产生的效应。乡村治理给治理加了一个地域限定，把大的治理范围缩小到乡村，在村一级开展有关的治理活动。改革开放以来，我国在实践探索中得出了乡村治理的方式，即村民自治。村民自治是党和国家在乡村治理方面的伟大创举，在乡村发展中发挥着重要作用。村民自治是我国乡村治理的主流，在实现乡村振兴发展过程中扮演着重要角色。随着时代发展，乡村事务增多，村民民主意识觉醒，乡村自治出现了一些问题。李芳艳（2020）[1]指出，新时代乡村治理存在农村“空心化”严重、社会结构分散、村民不积极参与村级事务、乡镇治理“策略主义”、乡村自治组织行政化等问题。

新时期，国家为了解决农村问题，加大对乡村的投入力度，推动大量资源和政策下乡。村干部是资源进村“最后一公里”的主力，在工作中侧重于上级的行政任务及工作考勤，出现了村干部行政化的现象，这是在提高基层公共服务能力的要求下出现的新现象。在共建、共治、共享的要求下，合作共治成为新时代乡村治理的新要求和必然路径。张康之（2012）[2]指出，合作治理是现代社会治理变革的最终归宿。合作共治是新时代乡村治理的新选择，在传统村民自治出现困境、乡村治理行政化面临新问题的情况下，要在乡村治理实践中发挥不同主体的作用，调动农村一切可以调动的力量，走合作发展、共同治理的道路，在合作共治模式下探索自治与行政耦合的最优路径。

2 乡村治理的困境

2.1 主体意识欠缺，村民积极性不高

乡村治理的主体是广大村民，每个村民应积极参与。目前乡村治理过程中存在普遍问题，即村民在参与治理方面兴致不高且意愿不强。首先，村民的主体意识观念落后，没有把自己当作村民自治的主体，只关注与自身利益相关的事务，认为乡村治理问题与自己无关，乡村未来的发展应该由政府说了算，自己处于被接受和领导的位置。长期以来处于服从命令地位的村民不敢发表自己的意见，更多的是保持沉默。其次，村民的权利意识淡薄。村民有选举权与被选举权，但是在实际选举过程中，人们可能把选举当作一项任务而不是一种权利。部分人甚至认为参与村级事务会占用自己的时间，在村级治理过程中对集体协商决策乡村公共事务呈消极态度，“随大流”和同姓宗族抱团的现象时有发生，不利于开展乡村自治工作。

2.2 自治结构不完善，干群及村两委关系恶化

从村两委职权层面来说，村委会履职不畅，自治能力欠缺。村党支部和村委会权责划分不明晰，直接导致村两委冲突加剧。首先，乡镇政府和村民委员之间的矛盾。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，乡镇有权对乡村的发展进行指导、支持和帮助，但是不能违法干预村民自治，村民委员会要配合并协助乡镇工作的开展。但是在实践过程中，乡镇政府和村民委员会之间资源不对等，乡镇政府更多掌握国家资源和公共服务，占有很大的优势，对乡村公共事务进行干预。在“乡政村治”的僵化体制下，村委会成为乡镇政府的下一级行政单位，且在实际乡村治理过程中，村委会也比较依赖乡镇政府。其次，村党支部和村委会的矛盾。我国唯一一部由国家颁布的关于村级自治组织制度的法律《中华人民共和国村民委员会组织法》没有明确村委会和村党支部的关系，在治理过程中出现了权责交叉和模糊。有的地方村委会和村党支部各自为政；有的地方村委会过于依赖于村党支部，认为党的领导是对一切事务的包办，忽视了村党支部主要领导政治工作；有的地方村党支部建设不完善。随着乡村治理多元化发展，村委会与村党支部的矛盾冲突更加凸显。

2.3 宗族势力的发展壮大，阻碍了村民自治的进程

宗族在我国传统乡村社会治理中有重要地位，在提高宗亲乃至乡亲的凝聚力、宗族群体的自治力等方面发挥着重要作用，形成了强大的合力，稳定了村落的管理秩序，使乡村治理的效率得以提升[3]。但宗族力量也有不利影响，强大的宗族势力作用于乡村，会影响村级事务的管理。在乡村社会中出现以宗族为纽带的新利益集团，如果任由其自由发展，将会干扰和阻碍村民自治，无法真正实现村民民主参与。村委会的选举是村民参与村级事务的一项权利，但大宗族利用人数优势对村委会的选举工作进行干预，影响了选举结果，损害了村民的选举权利，影响了乡村社会的和谐稳定，降低了村民的安全感。长此以往，会使村民对选举制度产生失望，对新选的村委产生抵触情绪，导致干群关系恶化，村委会的工作难以开展。

3 合作共治下乡村治理行政化的原因

3.1 保障村民自治权利，提高村民自治活力

村级治理行政化契合现代国家科层体制的“理性主义”原则和按程序办事的行为逻辑[4]。村级治理的行政化改革要求农民选举代理，使农民参与村民自治的权利形式固定下来，乡镇通过对村支书赋权，实现对其他村干部群体的间接管理[5]。在政府科层体制的统一管理下，村级组织开展各项工作时更强调职责分工和程序、办公文档化和电子化。

在统一和规范管理下，村干部各司其职，管好各自领域内的事情，并通过严格的考核体系提高自身工作的绩效，获得工作的成就感和积极感，提高村干部工作的积极性。村民参与自治的方式更规范、具体，村民的自治权力更有保障，行政下沉带来的权力下沉调动了村民参与村级事务管理的积极性和主观能动性，推动了乡村经济发展。

3.2 完善村民自治结构，缓和干群及村两委关系

目前我国村民自治存在的主要问题是乡镇政府与村级组织之间的权利冲突以及村党支部与村委会权责划分不清晰。国家应介入行政力量，优化自治结构，使其更好地为村级治理和乡村经济的发展服务。随着国家对农村建设的投入力度不断加大，村委会的财政压力降低，但农村的资源较少，无法依靠自身实现发展，需要乡镇政府为其争取贷款和项目，同时乡镇政府与村干部要加强和村民的联系，推动乡村事务顺利开展。

我国村委会的有关法律没有明确村党支部与村委会的职责划分，为缓和村两委之间的矛盾，各地不断进行治理创新，形成了“两委一肩挑”等模式，但是这些模式只是解决了表面问题，没有从根本上改变现状，使权力集中于一方[6]。乡村治理行政化按照科层制原则对村级组织进行改造，使村级组织的运转符合乡镇下沉行政任务的需求[7]。职责分工更加明确，不同的村干部岗位对应不同的职责且与乡镇的职能部门实现良好对接，有效缓和村两委关系，实现村级事务管理的科学分工和高效管理。

3.3 优化配置国家资源，促进乡村更好发展

在社会经济转型发展过程中，我国形成了压力型体制，呈现为严格的行政科层管理，每一项国家政策和任务的实施最终会落实到乡镇政府。在乡村治理行政化过程中，行政权力下沉到基层的同时，国家的资源也到达了农村。乡村治理行政化为乡村带来了新的发展机遇，促进了乡村地区的发展。近年来，国家越来越重视新农村的建设和发展，提供了很多农村基本公共服务，新建了各种基础设施，多种福利政策向农村农民倾斜，对于基层政府来说，将这些工作落实到每一个村民难度较大，基层人力、物力资源有限，面临着很大的行政执行压力。为了更好地完成行政任务，向下一级村委会转交任务成为一种选择，行政权力的下沉伴随着国家资源的下沉，使乡村发展焕发生机。

4 合作共治下乡村治理行政化的表现及影响

4.1 乡村治理行政化的具体表现

一是村干部身份行政化。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。但部分乡村选举流于形式，乡镇政府对村两委的选举进行干预或者直接委派或任命有关人员。二是村干部的事务行政化。以前村干部大多数时间在田里劳动，用其他时间处理乡村事务。现在部分地区的村干部开始实行坐班和考勤制度，有严格的工作流程和监督体系，且这种制度的范围正在扩大，村干部把上级的行政任务放在首位，忙于政策宣传、农村维稳、社会救助、征地拆迁、迎评考核等[8]，忽视了农村的公共事务和村民的集体需求。

4.2 乡村治理行政化对村民自治的影响

一是乡村治理行政化会挤压村民自治的空间。自治化和行政化在乡村治理中是一体两面、此消彼长的关系[9]，村干部的人数和时间有限，当他们把主要精力放在行政任务上时，必然会忽视乡村自治的内容。二是村干部行政化使村干部不能再代表大多数村民的利益，而是代表乡镇政府。乡镇政府干预村民选举，侵犯了村民的选举权和被选举权，容易引发村民与政府的矛盾，不利于乡村的稳定和团结。三是不利于村党支部发挥其治理作用。村级治理是在党组织的一体化领导下进行的，乡村治理行政化过程中政府与村民的矛盾、乡镇与村委的矛盾容易转化为党与群众的矛盾，不利于村党支部开展政治工作。

5 合作共治下乡村治理自治化与行政化耦合的探索

5.1 以满足村民需求为导向，巩固村民自治利益

党的十九大报告中提出，必须将坚持以人民为中心贯彻落实到党和国家事业的各个方面。以人民为中心的治理理念实质上是治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。

在实际工作中，基层干部能够很好地领会治理为了人民和治理成果由人民共享，但是忽视了在治理过程中要发挥人民的主体作用，使村民自治没有发挥最大的功效。这就要求村干部在工作中需树立正确的村民自治观念，把满足村民的公共需求放在首位，将其作为工作导向和工作目标。

随着乡村治理要求多元化，行政化和自治化不能满足村民多样化的需求，需要在乡村治理过程中寻求行政化和自治化的利益契合点，激发村民参与公共事务的积极性和村庄发展活力，为行政和自治的结合提供动力源泉。

5.2 明确不同主体的权责分工，充分发挥各类主体的积极作用

一是加强村党支部建设，发挥村党支部的领导协调作用。目前村级治理能力弱化是乡村治理面临的现实问题，而国家对农村问题重视和大量资源下乡的政策，为乡村治理自治化和行政化的结合提供了可能。村党支部要在治理过程中发挥独特的作用，积极动员村民参与公共事务协商与决策、公共资源分配、公共权力监督，使村民加入乡村治理建设的过程。在民主集中制的指导下，完善协商制度和规则，建立多元主体协商机制，使乡村事务的决策成为多方共识，能够代表公共利益，在村党支部的引导下推动乡村治理自治化和行政化耦合。二是乡镇政府与自治组织之间要进行职权划分。目前乡村集体经济实力薄弱，村民自治弱化，乡村治理存在问题，对于村委会来说，上一级政府的指导非常有必要。乡镇政府要区分指导事项和下沉事项，不过分干预村干部的选举过程，只进行宏观指导和监督，为乡村提供政策和经济支持，需要村委会代办一些行政事务时，要同时授予其权、责、利。明确乡镇政府和村民自治组织的权力范围，规范乡镇政府对村级的指导行为是行政化和自治化耦合的前提。三是鼓励发展多元化的村民组织，激发乡村发展活力。乡村治理行政化挤压了自治化的空间，随着市场经济的发展，发展多元化的村民组织合作共治能够调动村民的积极性，增强凝聚力，维护乡村的和谐与稳定。

5.3 完善法律制度，加强道德约束，夯实自治与行政结合的基础

一是在探索乡村治理行政化和自治化结合的过程中，与时俱进地完善相关法律法规必不可少。法律是任何政策制度实施的基础和保障，目前我国关于村民自治的法规主要有《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》。与村民自治相配套的法律体系不完善，没有涉及村民选举以及乡村自治发展动态过程中的具体内容，应该健全相关法律制度且各地因地制宜地制定规范。

二是提高人们的法律意识，加强道德观念。村干部和村民都应增加法律知识。法律是一切工作的前提及一切权利的保障，应加强乡村法制教育，完善乡村法律体系，强化法律在乡村工作中的作用和地位。

三是加强道德观念约束。要求村干部尤其是下乡的驻村干部深入农村的熟人社会，了解乡村传统和约定俗成的村规民约，结合新时代中国特色社会主义思想文化，制定符合时代要求和村民需求的村规民约，推进乡村治理自治化与行政化的结合。

6 结束语

人们在实践探索中提出了村民自治并一直发展至今，顶层设计和基层管理日趋完善。但是现实中仍然存在民主化程度较低，村民民主意识和权利意识淡薄的问题，乡村治理的行政任务繁重，在压力型体制下，基层行政权力开始向下延伸，村委会承担的行政事务日益增多，同时造成村民多元化需求无人顾及，行政权力挤压了村民自治空间。但在农村农业现代化进程中，国家通过行政权力推动资源向农村倾斜，以满足人民对美好生活的需要。

在合作共治的前提下，通过乡村治理行政化和自治化的良性互动，消解行政化与自治化之间的矛盾，在党组织的领导下，在法律和道德的约束下，以满足村民需求为导向，将乡村治理行政化和自治化结合起来，推进乡村治理体系和治理能力现代化，实现乡村振兴。