从计生到生计：计划生育特殊家庭帮扶路径研究

雷晓康,张琇岩

(西北大学 公共管理学院，陕西 西安 710127)

我国人口发展正经历重大转折，第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口占比从2010年的13.26%升至2020年18.70%，总和生育率降至1.3，[1]显著低于更替水平，人口结构呈现明显的老龄化和少子化特征。2021年5月中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，作出“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”的重大决策，同时提出建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度，完善政府主导、社会组织参与的扶助关怀工作机制，维护好计划生育家庭合法权益等目标。[2]计划生育特殊家庭(以下简称“计生特殊家庭”)是指“那些家庭中女方年满49周岁，独生子女因疾病、意外事故等原因死亡或发生三级以上伤残，且未再生育或收养子女的家庭”[3]。这些家庭往往存在物质生活困难、成员心理创伤大、社会融入积极性不足、老年夫妻养老保障缺乏等突出问题，仅凭其自身难以完全摆脱这些困境，需要政府、社会和市场的共同支持与有效帮扶。“建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度”不仅对计生特殊家庭意义重大，更体现出我党以人民为中心的执政理念与责任担当。

但我国现有计生特殊家庭帮扶政策零星散布在各类相关主题的政策文本中，缺乏统领性的高层级政策文件，系统性、可操作性相对较差，这就导致现存计生特殊家庭帮扶体系难以真正落地。对此，本文通过分析计生特殊家庭所面临的风险类型，提出计生特殊家庭可持续生计框架，并在此框架下进一步完善计生特殊家庭帮扶服务机制，总结计生特殊家庭帮扶的关键举措，最终提出可持续生计路径。

一、计生转型：生育政策调整下的计生特殊家庭帮扶

我国生育政策不断调整，计生特殊家庭经历了从无到有的变化。作为生育政策的配套补充，计生特殊家庭帮扶政策承担起缓冲生育政策目标与现实家庭困境冲突的历史使命，逐渐从无差异、单方面帮扶转向精准、全方位帮扶。

(一)严格控制的“一孩化”阶段(1980—2000)

1957年马寅初发表《新人口论》，提到“我国最大的矛盾是人口增加得太快而资金积累得太慢”，并从生产设备、工业原料、科学研究、粮食论、人民生活水平等角度论述了非控制人口不可的原因，[4]为计划生育政策的诞生奠定了理论基础。为缓解急剧的人口增长和社会承载力之间的矛盾，1980年中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，我国由此进入了严格控制人口增长的“急刹车”时代。[5]1982年颁布的《国民经济和社会发展第六个五年计划》强调要“严格控制人口增长，出生率控制在19‰左右，自然增长率控制在13‰以内，大力提倡一对夫妇只生一个子女”[6]。从管理方式来看，这一时期属于“社会管理”时代，政府发挥主导作用，政策落实带有强制性，通过行政手段，如层层分解人口控制指标、目标管理责任制、行政处罚等，自上而下推动人口控制政策的落实。

在以严格控制生育为原则的政策背景和政府主导的管理方式下，计划生育工作具有“强控制、弱帮扶”的特点。这个阶段为计生特殊家庭的产生阶段，工作以鼓励家庭响应国家计划生育号召为主要任务，而家庭帮扶也是以人口控制为目的。具体表现为：第一，重视“思想帮扶”，强调各级计划生育委员会要与宣传、卫生、民政部门和工会、妇联、共青团密切配合，通过思想教育帮助处于生育年龄的家庭扭转传统生育观念，传播国家政策导向、要求、理念等;第二，强调“医疗帮扶”，该时期医疗帮扶的重点是保证计生医疗环节的安全性，通过加强计划生育的技术指导和妇幼保健工作，降低计生家庭因计生导致的疾病风险。

(二)适度放宽的“二孩化”阶段(2001—2020)

严格控制生育的“一孩化”政策实现了人口再生产类型的历史性转变。第五次人口普查数据显示，到2000年我国妇女总和生育率从1970年的5.65下降到2000年的1.49，长期的计划生育实践在带来一定社会收益的同时，也付出了昂贵的社会成本，衍生出人口性别、年龄结构失衡等相关社会问题。有关人口安全、人口红利、人口均衡发展、统筹解决人口问题等概念应运而生。[7]为重新优化人口年龄结构，2000年起各地陆续开始出台夫妻双方均为独生子女可以生育第二个孩子的政策，即“双独”二孩政策。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到“坚持计划生育基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”[8]，标志着“单独”二孩政策正式实施。2015年10月发布的《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》提到“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动”[9]，自此实行了三十余年的严格控制生育政策宣告终结。

随着生育政策的适度放宽，对计生特殊家庭的帮扶也开始成为生育工作的重心，各地出现了诸多提升计生特殊家庭生计水平的创新做法与模式。从帮扶主体上看，积极引导市场主体参与计生特殊家庭帮扶。2004年国务院办公厅发布了《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见》，明确提出了通过发放各种奖励、制定各类帮扶政策、引入市场化的保障举措等手段，推动我国生育政策的优化与完善。[10]从帮扶内容上来看，不断满足计生特殊家庭的多元化生计需求，2013年国家卫生计生委、民政部等五部委联合下发了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，从经济扶持、养老保障、医疗保障、社会关怀四个方面提出了相关帮扶举措。[11]

(三)增强包容的“三孩化”阶段(2021—)

在适度放宽的“二孩化”政策推动下，我国人口的出生状况虽有所改变，但第七次全国人口普查结果所反映出的生育率下降、老龄化程度加深等特征，将成为我国社会现代化发展的巨大障碍。[12]2020年十九届五中全会通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标建议》，首次提出“增强生育政策包容性”[13]。2021年《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，[14]这将作为“十四五”时期积极应对我国少子老龄化的重大政策举措，标志着我国进入增强生育包容的“三孩”阶段。

在新的发展阶段，计生特殊家庭帮扶工作也更全面系统。2021年7月21日，国家卫生健康委关于贯彻落实《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的通知提出，健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度，动态调整特别扶助制度扶助标准。[14]将计生特殊家庭老年人作为重点群体，优先安排入住公办养老机构，提供无偿或低收费托养服务，有条件的地方可对生活长期不能自理、经济困难的计生特殊家庭老人发放护理补贴。鼓励各地探索建立公益金或基金，重点用于帮扶计生特殊家庭。完善政府主导、社会组织参与的扶助关怀工作机制，建立定期巡访制度，积极推进“双岗”联系人制度、就医绿色通道和家庭医生签约等服务，扎牢织密帮扶安全网。深入开展“暖心行动”，为计生特殊家庭提供生活照料和精神慰藉等服务。[14]

二、生计空间：计生特殊家庭的帮扶服务框架

基于生育政策的调整和转型，新时期计生特殊家庭应在风险分析基础上加强社会资本嵌入，注重提高计生特殊家庭可持续发展能力。因此，本文选取可持续生计框架，探究计生特殊家庭的生计资本和生计策略，为其可持续生计能力提升和帮扶服务路径提供理论参考。

(一)可持续生计框架

“生计”是指在特定环境下，基于自身可持续发展目的，建立在资产、能力和活动策略基础之上的生存与发展方式，由生计环境、生计资产、生计能力、生计策略、生计结果五个要素构成。[15]基于贫困问题的研究，阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)提出“可持续生计”的概念，认为可持续生计是一个完整的系统，它包括个体的可行能力、可利用的资源和采取的行动三个关键要素。[16]伊思·斯库恩斯(Ian Scoones)认为“可持续生计”是指“某一个生计由生活所需的能力、有形和无形的资产以及活动组成。如果能够应付压力和冲击而恢复，并且在不过度消耗其自然资源基础的同时维持或改善其能力和资产，那么该生计具有可持续性”[17]。20世纪90年代初，钱伯斯等进一步将能力因素引入“可持续生计”中进行了系统探究，标志着“可持续生计”框架基本成型。[18]

可持续生计框架包括环境、资本以及相应的活动策略，某一个生计能够在有限消费资源的同时提升其能力、改善其资产，应对面对的压力与风险，则该生计具有可持续性。[19]基于此，可在可持续生计框架下，结合三孩生育政策下对计生特殊家庭的具体帮扶要求，以提高计生特殊家庭的可持续发展能力为目标，从生计环境、生计资本、生计策略三个方面建立起可持续生计框架下计生特殊家庭帮扶服务的总体思路，如图1所示。

图1 计生特殊家庭可持续生计框架

(二)生计环境：计生特殊家庭面临的风险类型

生计环境包括自然、经济、社会、技术等环境。对计生特殊家庭进行生计环境分析，是提升计生特殊家庭可持续能力的前提和基础，可以进一步厘清计生特殊家庭面临的风险状况，明确计生特殊家庭脆弱性现状，促进帮扶服务“对症下药”。

经济风险。家庭中子女的结构形态对家庭的生计和发展能力产生了较大的影响。家庭在抚育发展时期，子女对于家庭而言主要是成本投入，但家庭发展到赡养阶段，子女对于家庭就是生计支柱。[20]对于计生特殊家庭来说，独生子女尤其是已成年的独生子女发生伤残或死亡，意味着家庭劳动力减少，从而加大了家庭经济收入缩水的风险，加之由于子女伤残等原因造成的医疗等相应支出的增加，导致计生特殊家庭在生活保障上面临经济风险。

养老风险。目前我国人口老龄化趋势不断加剧，失独老人的养老问题日益严重。当计生特殊家庭老年人获取生活资料的能力和自理能力开始减弱时，家庭对计生特殊家庭老年人分散养老经济风险的作用非常有限，尤其对于农村而言，计生特殊家庭老年人在生活保障、身体状况、精神状况方面的养老问题凸显。此外，失独老人由于没有子女照顾且与外界沟通较少，面临的居家养老风险较大。

健康风险。计生特殊家庭的成员由于缺乏子女的照料护理，身体疾病得不到有效治疗，生理功能弱化速度较快。[21]一方面，计生特殊家庭成员由于心理障碍，担心提及子女问题，不愿意与外界产生交流，逐渐远离社交场合，自我封闭;另一方面，年龄增加和抑郁情绪共同导致其体质下降，疾病发生风险升高。独生子女伤残家庭因医疗而返贫的比例较高，缺乏有力有效的医疗保障。

(三)生计资本：帮扶服务可利用资源

生计资本包括自然资本、金融资本、物质资本、社会资本、人力资本等。通过生计资本分析，可以明确计生特殊家庭的帮扶资源，尤其是政府、社会组织、企事业单位等部门的帮扶资源。计生特殊家庭也可以成为帮扶的主体，在帮扶活动中具有一定的能动性，既包括自身能力、素质，也包括参与帮扶服务的权利和机会，应积极发挥计生特殊家庭的内生动力。

自然资本是指自然界中可供人们利用的资源，包括土地、水以及相关的自然资源存量。部分计生特殊家庭在农村仍拥有一定量的土地、林地或水塘等可获得一定收益的自然资本。一方面由于劳动能力、劳动资本的不足，现有自然资本没有被完全利用开发，另一方面也存在部分自然资本存量过小，不足以维持计生特殊家庭的日常生计的现实。

金融资本主要指人们可自由支配和可筹措的资金，是计生特殊家庭的经济保障。计生特殊家庭的金融资本包括家庭本身的资金存量、尚有劳动能力的家庭成员的工资及退休收入、政府发放的补助、社会捐助等。由于计生特殊家庭未来家庭养老资源较为匮乏，金融资本就成了家庭成员维持生计、养老、医疗的重要来源，需要妥善投资与运营。

物质资本主要指人们自有的、用于整个家庭生产与生活的生产资料和基础设施。无论在城市还是农村，计生特殊家庭的物质资本主要外延是房屋以及各种固定资产，这些现有物质资本可以充分保障计生特殊家庭成员未来的基本生存。

社会资本是指计生特殊家庭为了达到既定的生计目标而能够使用的各类社会资本。主要包括官方的和非官方两类：官方的是指政府针对计生特殊家庭出台的一系列帮扶政策等;非官方的是指一些亲缘网络、社会关系等隐性资本，不仅可以在必要时给予帮助，还可以起到精神层面的支撑慰藉作用。

人力资本是指人们在教育、医疗、培训等方面长期投资所形成的资本，包括计生特殊家庭成员的受教育水平、掌握的专业技能以及身体健康状况等。“人力资本是利用好其他四类生计资本的基础，因此如果想更好地利用其他四类生计资本，从而获得更好的生计目标，这就要求人们不断增加人力资本存量。”[22]

(四)生计策略：帮扶服务的关键举措

生计策略是为了实现生计目标而进行的活动以及活动选择的范围与组合，[23]是影响计生特殊家庭可持续发展能力目标实现的关键。要综合考虑计生特殊家庭面临的风险环境和生计资本可资利用的能力，针对计生特殊家庭不同的风险类型，整合和配置生计资源，改善其生计资本状况，形成生计策略组合，进行帮扶服务的选择。计生特殊家庭的生计策略是动态的，脆弱的风险环境、生育政策调整以及社会经济发展都会影响计生特殊家庭生计策略的选择和生计结果的产出。

帮扶服务风险应对策略。计生特殊家庭应对生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等问题的能力较弱，同时受到外部人口生育、社会发展等环境影响，面临风险的程度和冲击较大，降低了计生特殊家庭的可持续发展能力。加强对计生特殊家庭的风险分析，利用互联网、物联网、大数据等信息技术，精准识别计生特殊家庭面临的风险原因、风险特征、风险级别及风险后果，做到计生特殊家庭的风险早发现、早干预、早帮扶，针对性地建立综合风险应对策略。

帮扶服务制度保障策略。计生特殊家庭为我国计划生育工作做出了贡献，也受到了较大损失，理应得到补偿。作为弱势群体，计生特殊家庭需要国家在制度层面进行基础性的保障，[24]纳入民生保障关键指标范畴，建立健全计生特殊家庭帮扶保障制度，逐步构建制度统一、机制健全、分级分类、服务均衡的帮扶保障体系，强化各级政府在计生特殊家庭帮扶中的兜底责任，提高计生特殊家庭的保障能力。

帮扶服务共同参与策略。在计生特殊家庭帮扶中，需要发挥社会的力量，倡导多元主体参与基层社会治理的“三社联动”机制，在政府引导、市场参与、社会协同下创建共同参与的帮扶服务框架。[25]发挥卫健、民政、人社、残联等政府部门在计生特殊家庭帮扶服务中的协同联动作用，为计生特殊家庭提供经济扶助、生活补贴、养老保障、医疗保障等。引导社会组织参与到计生特殊家庭扶助关怀工作中，充分发挥各类社会组织、企事业单位、群众自治组织的资源力量，进行“组团”帮扶和结对服务。

三、基于可持续生计的计生特殊家庭帮扶服务实现路径

由于生育政策的持续调整，使得计生特殊家庭自身带有独特的时代烙印，它的存续具有阶段性、滞后性等特点，这就要求政府在计生特殊家庭帮扶服务中承担起主要职责，而社会与市场更多扮演的是协助者与服务输送角色。

(一)面向风险的计生特殊家庭权益保障

计生特殊家庭通常面临经济上的困难、身心上的伤害、关系上的疏远、养老上的困境[26]以及生病无人照顾、去世无人料理[27]等现实问题。基于计生特殊家庭面临的不同风险类型，应从以下方面做好计生特殊家庭的权益保障。

加大经济扶助。对计生特殊家庭进行建档立卡，根据不同的失独家庭类型和痛苦伤害指数，如低收入失独、残疾失独、失能失独、高龄失独、独居失独、暂时性失独、永久性失独等，建立分类特别专项补助，[27]补助金来源于中央财政专项账户的拨款与地方财政同期配比的资金。经济发达地区可适当提高经济扶助标准，建立扶助金标准动态调整机制。同时将长期困难及临时受困的计生特殊家庭同步纳入低保、社会救助范畴。

提高医疗服务。确保计生特殊家庭医疗保险全覆盖。针对一些困难家庭，政府应部分或全额代缴最低档医疗保险，适当提高计生特殊家庭伤残子女的医疗保险报销比例，超出一般报销比例的部分统一由当地计划生育公益金列支，从而减轻计生特殊家庭的医疗支出压力。通过直接发放补助金或政府购买服务等为计生特殊家庭提供再生育保障。医疗服务不仅仅只包含机体上的疾病，更应包含心灵创伤的治疗，有条件的地区可探索地校合作模式，由相关高校为计生特殊家庭提供免费的心理咨询服务。

加强养老保障。计生特殊家庭面临的另一大风险便是养老，由于家庭养老资源的相对匮乏，计生特殊家庭的老人不得不向外寻求养老服务。管理部门应界定识别老年计生特殊家庭的类型，分步分层分类为这些老人提供精细精准的养老服务保障供给，例如提供老年失独夫妻养老补贴、老年护理补贴、惠民丧葬服务、购买商业养老保险等方面的保障，解决计生特殊家庭老人养老的后顾之忧。

做好帮扶关怀。对计生特殊家庭权益保障既要从物质保障方面着手，更要从人文关怀方面予以加强，使不同需求的计生特殊家庭能够得到相应的帮扶关怀。为相对年轻的计生特殊家庭提供就业等发展性的帮扶；为由老年人组成的计生特殊家庭提供生活照料、心灵慰藉等生活性的帮扶；为有意向收养子女的家庭，提供失独家庭收养子女的协助与服务。

(二)应对生计资本的计生特殊家庭联动帮扶

基于计生特殊家庭的现实困境和可持续生计框架，以政府服务框架为基本，其他社会组织作为政府基础帮扶服务的补充，社区单元在社区层面对政府帮扶服务与社会帮扶服务进行协同落地，构建完善政府主导、社会组织与基层社区协同参与的计生特殊家庭联动帮扶机制。

政府主导。政府部门作为帮扶服务的基础保障者，首先要从制度层面，为计生特殊家庭提供基础的保障性帮扶服务。其次要进一步明确各部门职责，加强资金保障，加大经济扶助，特别是丧失劳动力以及老年失独的计生特殊家庭，做好帮扶关怀。再次要做好政策的落实，保证制度政策间的衔接，进行帮扶政策引导，加强政府帮扶服务的监管工作。

社会组织参与。社会组织是计生特殊家庭帮扶工作的主要服务提供者之一。由于计生特殊家庭的服务需求范围较为宽泛，内容较为丰富，除了政府帮扶提供的基础保障服务，在心理疏导、精神慰藉、生活照料和社会交往等方面，需要更为专业更为丰富的社会服务资源。鼓励志愿组织、慈善机构、社会团体等社会组织积极参与计生特殊家庭的帮扶工作；加强专业人员的招募与培训，提升服务质量，在政府牵头领导下，对计生特殊家庭进行社会关怀与援助，培育良好社会氛围。

基层社区协同。考虑到计生特殊家庭的实际情况，帮扶服务可基于计生特殊家庭的社区单元，开展与政府部门、社会组织各方有效沟通、专业合作的帮扶服务，使得政府与社会之间相互协作、相互补充，社区在其中更多起到的是监督反馈作用，实际服务的购买与供给则应由政府和市场完成。在当前社区不断减负的背景下，以行政命令式的文件发包显然不能满足政策的有效运行，对此可将服务条例的实施反馈情况积分化，由社区互评、计生特殊家庭成员打分、服务组织打分等三部分构成，纳入社区工作人员绩效奖励。在社区单元内结成计生特殊家庭帮扶小组，互帮互助，建立多渠道多形式的社区帮扶机制。

(三)提高生计策略的计生特殊家庭发展能力

家庭发展能力是家庭根据所处的不同生命周期阶段和发展任务，利用自身拥有的禀赋、权利和可能的策略，去追求更高生活水平和家庭发展可持续性的综合能力。[28]总体而言，家庭资本、家庭功能和家庭策略是构成家庭发展能力的核心要素。

推动计生特殊家庭的资本积累。对于有就业能力和就业愿望的计生特殊家庭成员，要定期为其推送就业信息，有针对性地开展就业创业培训，优先为其安排慈善公益岗位，按规定落实相关补贴政策，根据实际情况动态调整补贴标准。由各级财政牵头设立包括教育、医疗、养老等在内的家庭专项资金账户，鼓励家庭总收入位于一定标准下的计生特殊家庭进行定期定额存储，委托相关机构进行统一投资；为了预防资金的挪用，专项资金仅能用于规定的专项支出。推动计生特殊家庭长期的收入增长与资产积累，变“输血式”救助为“造血式”扶助。

提升计生特殊家庭的家庭功能。由于独生子女的伤残或死亡导致原本完整的家庭结构遭到破坏，计生特殊家庭的正常家庭功能难以维持。根据弗雷德里克·斯金纳(Frederic Skinner)等人提出的家庭过程模式理论，任务完成、角色作用、沟通、情感表达、卷入、控制和价值观是七个评价家庭功能的主要维度，[29]其中，任务完成是核心维度。因此，对于计生特殊家庭，需要政府以购买服务等形式，利用互联网平台，实现跨区域资源配置，鼓励国内外有资质的社会组织、专业社工以及志愿者参与到计生特殊家庭的家庭功能重建与维系过程中来，开展线上线下联动服务，协助家庭完成家庭任务，促进家庭成员间的沟通与情感表达，从而提升家庭凝聚力，强化家庭情感纽带，提高家庭的完整性。

完善计生特殊家庭的家庭策略。家庭策略是指人们对资产的配置和利用以及对经营活动的选择，其中主要包括生产活动、消费选择、投资策略和生育安排等，从而实现家庭的发展目标。出台相应政策以协助计生特殊家庭建立和调整家庭发展策略，把握合适的发展机会，提升家庭收入的多样性，从而分散家庭风险，提高计生特殊家庭未来发展的可持续性；加强人口健康文化阵地建设，大力培育计生家庭创业示范基地，带动计生家庭发展；以生育关怀基地为依托，依托“一对一”指导、定点帮扶等机制，广泛开展技能培训、讲座、交流等活动，鼓励有能力、有条件的计生特殊家庭实现自我发展。