“令行禁止，有呼必应”基层治理模式的理论构建与实现路径

张黎明

基层治理是国家治理的基石。2021年4月28日，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步要求加强中国式基层治理理论研究，鼓励基层治理改革创新和开展基层治理示范工程。

此前，北京市“街乡吹哨、部门报到”以建立“响应机制”和破解基层治理难题为出发点，牵引城市基层治理系统性变革，引发了学术界和地方政府对北京基层治理模式进行探讨研究和学习实践。当前，广州市各级政府以党建引领基层共建共治共享社会治理格局的理念为指引，积极推行“令行禁止、有呼必应”基层治理新模式，这是在 “街乡吹哨、部门报到”基础上对基层社会治理模式转变和机制创新的新探索、新创新。

笔者从基层治理的问题表象、问题成因、未来路径等多个维度出发，探索“令行禁止、有呼必应”基层治理模式“党建引领、刚柔并济”的理论框架和“两级联治，两级共治”的实现路径，以期对深化广州及其他城市基层治理模式提供一定的参考和借鉴。

一、基层治理问题表现的七个维度

笔者围绕国内“街乡吹哨、部门报到”“令行禁止、有呼必应”“一网统管”等基层治理创新实践，进行调研分析，把基层治理推进与存在问题的矛盾和难点梳理总结为以下七个维度：

一是漠视群众诉求，存在懒作为，慢作为现象。基层治理相关参与人员中或多或少存在服务意识不强、对人民群众反映的问题层层转压、不积极担当的现象，人民群众诉求不能及时得到响应，问题不能及时得到解决。

二是条块分割，缺乏有效的信息共享机制。对一些需要多部门联动的工作事项，不积极沟通，不积极协作，效率不高。如镇街领导反映，要从部门获取本镇街相关数据，绝大多数情况下是无法通过共享平台获取，部门间的数据也大多各自为政，共享机制不健全。

三是责权不清，政令不畅，执行力不足。社会治理工作任务重，面对繁多的工作事项，责任和权力清单不够明晰，致使政令不畅，执行力不足。较多执法事项有权的部门见不到或不积极办，压实属地管理责任的镇街却有责无权，往往出现踢皮球等现象。督办跟踪机制不够健全或单一，欠缺一套强有力的问责制度，执行力不足。

四是绩效考核不科学，存在网格工作事项难落实。对网格员的考核评价轻质量重数量，导向性差，对镇街网格工作成交简单以上报数量多少作为评优依据。若因为上报的事件解决不了或解决难度高，镇街领导反而会受问责，网格工作考核缺乏科学性、合理性。因而目前网格事件大多是简易事件（比如垃圾、单车乱摆放等），并且镇街里大多数网格员兼职多，能力水平也比较一般。待遇普遍较低，流动性大。工作积极性本来就不高，工作落实和解决问题成了空话。

五是技术手段单一，智慧治理水平低。当前，微信是基层治理最为普遍的现代化工具，一项工作建一个微信群，基层干部需要时刻注视着庞大的微信群，错发、误发、僵尸群等问题频发。尽管应接不暇，便捷化的沟通，碎片化的信息，逐渐扭曲了基层治理体系和能力现代化赋能、减负和提效的初衷。

六是受现行体制、机制及法规制约，镇街开展工作“有心无力”。由于相关条职权件限制，一些基层单位易于发现的问题，却苦于能力有限、能力不足，管理部门也难于一时突破政策法规界限力量下沉和下放权力，使得基层社会治理出现“有心无力”状况。

七是党建基础不够坚实，党员先锋模范带头作用不够明显。在社区、物业小区、商圈场所或网格员队伍中，还没有广泛建立起基层党组织，以党建引领社会治理的格局还没有很好形成，党员先锋模范带头作用不够明显。

二、基层治理问题表现的成因分析

一是对共建共治共享的社会治理格局领会不深，因而服务意识不强，改革创新动力不足。面对社会治理的复杂问题和群众诉求，不敢迎难而上，对上级的政令欠缺执行力，进而出现群众“有呼不应”，人民群众的获得感、幸福感不足。

二是基层治理诸多复杂问题需要通过跨组织、跨部门通力协作才能高效解决，但当前基层治理机制的碎片化、条块分割和信息孤岛等一系列治理问题迫切需要推动社会多元主体之间的整体性治理，打造以基层党建发挥引领作用的基层治理共同体。

三是移动互联网、大数据、人工智能、5G、元宇宙等新信息技术不断推动智慧社会深度融合发展，智慧社会是一个“人、地、事、物、组织”+时间维+数字维共同构成的“物理世界+人文世界+数字世界”三元融合的元宇宙世界，基层治理不能停留在二元世界，需要从三元融合的元宇宙观重新审视。

三、“令行禁止、有呼必应”基层治理模式的理念想定

“令行禁止”是对中央、省、市决策部署的严格落实执行，各级党组织、党员要守规矩，体现政治担当，是党的纪律要求。“有呼必应”是坚持以人民为中心，是党的宗旨要求，强调共建共治共享理念下的社会治理精细化和激活基层能动性。

1.“有呼必应”要求各级、各部门要积极响应基层和群众诉求，促使其主动发现问题、梳理问题和解决问题，建立权责明确的事项清单，以突破纵横之间的体制困局和基层治理“最后一公里”难题，激活社会治理的“神经末梢”，将有限资源最大化发挥效用。“有呼必应”强调基层反向发力，向上撬动管理部门的资源，实现“呼叫向上，响应向下”的治理理念转变，从而强化上下一体化的资源联动和基层治理的能动性。目前网格空转是国内普遍存在的问题，对重大疑难问题，网格员不会上报，因为上报后没有资源解决或解决很麻烦，反而会被领导追责，对真正需要解决的事项在系统上解决不了。这也从侧面反映了在组织化诉求上，亟需以社区（网格）为抓手，以镇街为枢纽，以职能部门为支撑，以机制创新与绩效考核为保障，真正落实建立社区（网格）-镇街-职能部门 “有呼必应”四级联动体系和跨层级、跨部门综合协调机制，并围绕事项、清单与标准明确各职能部门、镇街和社区（网格）的权责分工以及相应的资源分配与共享，做到琐事、小事社区（网格）共治，难事镇街共治，大事联动管控。这需要联合社会多元主体，发挥社会化的力量，刚柔并济共治公民诉求，最终实现社会治理水平的整体提升，强化人民群众的幸福感、获得感，推动社会治理成果共享。

2.要党建引领，以党建嵌入，刚柔并济，构建全新的区县、部门、镇街、社区、网格等治理构架的功能界面、体系建设、管理体制和运行机制；把社区和网格转变为党建引领下的柔性共治平台。以党建引领促进多元主体参与身边小治理，转变绩效激励和稽查机制，转变上报问题导向以解决问题为导向，推动社区、网格为“熟人善治”模式。厘清各级工作界面、职责清单和事项清单，厘清区、街、社区、网格这4级职能流转“呼应”关系图和事项图，形成自治、共治、联治的四级整体性治理新局面。整合队伍，形成整合型的网格力量、社区力量、镇街力量和部门力量。

3.向科技要“人力”。以技术赋能为导向，将物联网、大数据、人工智能等技术与基层社会治理体制、机制有机融合，为基层社会治理提供可操作路径。以技术赋能为着力点，探索建立无人化和智能化相结合的社会感知和响应系统，灵敏感知人、物、环境的状态和动态需求，智能协调和动态优化配置社会系统资源要素，探索构建人性化、个性化、公平化、秩序化的社会治理和社会服务新模式。

四、“令行禁止、有呼必应”基层治理模式的理论构建

1.整体性治理理论

“令行禁止、有呼必应”基层治理模式是以整体性治理理论为基础，以各级政府机构、部门和社会化资源的整体性运作为出发点，以人民群众对美好生活的向往和需求为治理导向，以云计算、人工智能、物联网、5G等新信息技术为治理手段，以组织协调、资源整合、责权事项清单化为治理机制，实现碎片化问题的有机协调整合，通过协调、合作、整合等方法促使基层治理各主体紧密合作，实现从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为人民群众提供有获得感、幸福感、安全感的基层治理现代化新图式。“令行禁止、有呼必应”基层治理模式目标是针对因过度分权造成的多头等级结构问题，借助新信息技术优势，将相关社会治理机构联合起来，突破部门主义各自为政的壁垒，建立跨组织纵横联动、运转协调的治理结构，以更有效的模式解决人民群众最关心的问题。“令行禁止、有呼必应”基层治理旨在提供一套全新的基层治理方式与治理工具。

2.党建嵌入基层治理

政府治理体系科层组织管理导致基层治理资源高度分割，人民群众参与共建共治共享的积极性不高等问题，虽然国内很多城市都推行了网格化治理模式和“大联动”举措，但网格空转反而造成治理资源浪费和治理效能下降。基层治理不同于行政管理，具有很强的柔性。党组织是基层治理细胞中最为柔性的组织力量，可以很好弥补行政管理制度刚需不足，党组织应该是基层社会治理共同体中先锋和灵魂。因此，基层党建不是空洞的意识形态宣传，而是以党的组织动员优势和先锋模范作用，建立政社多元主体共治的扁平治理网络，化解基层治理科层内卷化困境。基层党建能够整合政府科层组织以及政府、市场、社会和公众，形成高效、扁平的治理网络。“令行禁止、有呼必应”本质是以“政治化”机制将涉及基层治理任务政治化，党建嵌入基层治理可以有效推动多元治理主体跨越行政屏障，以党组织方式融合为治理共同体。

五、“令行禁止、有呼必应”基层治理模式的实现路径

“令行禁止、有呼必应”基层治理模式是修正过去网格偏重对上报数量负责的诸多问题，改变“网格员--镇街--镇街职能部门--上报区”而没有社区这一层参与机制的弊端，强化社区在共治中的作用。社区和网格要转变为群众身边的12345，以社区、网格为中心，通过党建引领打造共治圈。“令行禁止、有呼必应”基层治理模式是以整体性治理理论为支撑，以基层党建为引领，围绕“琐事网格共治、小事社区共治、难事镇街联治、大事区街联控”原则，构建“敏捷治理+复杂治理”的运行机制，建立基层治理“呼应联动”的事项、清单和标准，通过信息技术治理机制、“政治化”机制和绩效考核机制嵌入，实现智能化的治理任务分拨处置和扁平化的政社多元合作治理，推动基层社会治理工作精细化、任务精准化、流程透明化，驱动基层以未诉先办为目标，主动发现问题、梳理问题、解决问题的积极性，为社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务。从技术治理角度，构建区县和镇街为两级联治中枢，以社区和网格为两级共治单元的基层治理新模式，实现新旧基层治理模式转变和改革创新，加快推动基层社会治理体系与能力现代化。

1.梳理职责、事项清单，建立“呼应”联治机制

围绕按照城管、查违、公安、卫监、市监、消防安全、文体旅游、环保水务、规土等职责交叉、多部门协同的难点和阶段性突出问题进行分类分级，梳理镇街和区职能部门的权责事项边界，梳理镇街、社区居委会、全科网格、集体经济组织之间的事项清单。进行网格设置调整，专职+基础网格员多网合一，合并为全科网格员，建立镇街级、社区级联勤整治队伍。把巡查事项、应急类、日常事项3类事项分开，确定事项ABCD三级分类。D类为网格可共治的事项，C类为社区可共治事项，B级为镇街联治事项，A级为区街联治事项，实现呼应联动事项标准和分拨预案精细化、精准化和自动化。

建立社区党组织领导协调基层自治组织、群团组织、经济组织和社会组织的工作机制，组建一格多员、专精充足”的专职网格员队伍，依托社区党员、在职党员、青年志愿者将党支部建在网格上，以镇街、社区、网格为核心，共建社区自治圈、民生服务圈、党群服务圈，扩展多元主体的呼应工作机制。在社区、网格层面，厘清网格员工作，梳理清晰事项，做好分类指导，不以问题上报多少论英雄，形成任务包干费用匹配。建立以治理效果巡查、稽查为导向的新考核激励指标，改变传统事件上报为导向的考核体系，推动社区治理和网格治理，实现琐事、小事不扰的治理目标。

2.建立两级联治和两级共治的技术治理机制和智慧化系统

随着5G、大数据、人工智能等新技术发展，传统治理模式无法适应全息的智慧社会，技术治理机制需要以信息物理模型（数字孪生）方式把现实基层社会的人、地、事、物、组织升维到数字世界，重新建立类人体调节机制的生态化智慧系统。我们知道，人是由中枢神经通过周围神经与其它各个器官、系统发生极其广泛复杂的联系，以维持机体内环境稳态，保持机体与外环境的协调平衡。大脑是记忆、认知、控制的高级功能中枢，感知器官接受到内部和外部环境的各种信息，通过周围神经传递到脑和脊髓的各级中枢进行整合，再经周围神经控制和调节机体各系统器官的活动，以维持机体与内、外界环境的相对平衡。

“令行禁止、有呼必应”智慧中枢系统内部运行和调节机理与人体系统具有很大的相同之处：

图1 两级联治和两级共治的技术治理机制和智慧化系统

第一，区县“令行禁止、有呼必应”综合指挥调度中心是复杂治理事项的权威分拨中心，是跨部门联合值守、联席会商、联合作战、专项行动的联动指挥中心，是领导信息汇总、综合研判的决策指挥中心，是对部门、镇街、社区、网格透明化绩效考核的督查管理中心。

（1）统一分拨中心：制定复杂治理事项分类标准，对复杂治理事项进行分类、界定，分拨给相关的责任部门进行处置。

（2）联动指挥中心：围绕各种治理任务，建立复杂治理联动工作预案，在一张网、一张图基础上，针对具体复杂治理任务，分解治理任务，形成统一部署、联动指挥、跨部门联合行动的敏捷治理机制。

（3）决策指挥中心：以数据指标可视化为支撑，为区领导提供全区社会治理总体态势和趋势分析；以联动一张网、数据一张图、态势一张屏为支撑，为区委区政府领导提供复杂治理任务信息辅助和现场研判分析手段。

（4）督查管理中心：以任务工单为手段，以呼应及时率、处置及时率等考核指标体系，对参与联治各部门和多元主体进行“令行禁止、有呼必应”效果量化绩效分析和量化激励管理；以指标化“效果抽查、结果稽查”为手段，对社区、网格共治成效进行量化稽查评价。

第二，镇街是整体性基层治理的核心，镇街“令行禁止、有呼必应”综合指挥调度分中心是以X型结构向下连接社区、网格及多元主体，向下连接各种复杂治理场景，向上连接区“令行禁止、有呼必应”综合指挥中心，向上连接区级部门资源的基层智能化调度中心。

（1）通过物联感知手段发现人、地、物、事、情以及组织的变化，并形成风险预警信息，并实现预警信息精准推送。物联感知信息来自两个方面，一方面来自各职能部门业务系统获取的行业性物联感知信息，另一方面来自于部署在各个关键目标的物联网智能终端实时感知信息。

（2）建立常态化的综合巡查管理，以事项清单为依据，通过制定标准化的巡查路线、巡查对象的管理，设定相应的巡查流程，做到风险隐患的常态化管控。前端工作人员通过前端移动平台排查，后端结合数据可视化的方式进行前后端的统一管理。

（3）通过发动社区、网格以及基层多元主体力量参与社会风险共治，为管理人员以及群众/党员个人提供社会面隐患上报渠道。结合GIS地图，形成风险防控一张图，辅助领导和工作人员进行风险督察以及防控部署工作。

（4）有效打破区县职能部门和镇街之间的信息壁垒，整合共享信息资源，充分赋予镇街呼叫的权力，在系统中监控事件处理过程，实现“一事一预案、一人一预案”式的精准化、智能化联勤联动。

六、中国式基层治理现代化的未来展望

新世纪以来，新技术快速融入经济系统，推动了中国经济系统快速变革和赶超欧美发达国家，中国的互联网经济、人工智能、新能源等新业态高度繁荣发展，但中国广大的基层社会系统依然停留在相对传统的治理模式，基层治理效能与现代化严重不相适应。随着5G等新基建快速普及，5G和人工智能将深刻推动中国式智慧社会的进一步发展，也必然是中国基层治理体系与能力现代化的重要推动力和抓手。展望不久的将来，因5G技术衍生社会化、专业化、智能化和无人化精准化场景应用将给中国式基层治理现代化模式带来巨大的效能变革。