党建引领农村三治协同的现实困境及路径优化

2021-12-12周鹏飞张曈

农业与技术 2021年11期

周鹏飞张曈

(重庆师范大学经济与管理学院，重庆 401331)

改革开放以来，中国经济迅猛发展，城乡间的人口流动速度加快，农村经济社会发展发生了翻天覆地的变化。高速城镇化引起的精英生产力外流和后备管理人才不足等问题，后乡土社会背景下的农村社会关系工具性、利益性的特征转变、传统治理法则的崩溃和管理责任感的消极性等现象。这些都是农村乃至国家治理能力现代化道路上亟待解决的“拦路虎”。

党的十九大指出，要坚决实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，同时提出乡风文明、治理有效的总要求，这为我国农村治理提供了政策指导和方向指引。三治协同下的农村治理体系也在基层农村的发展进程中不断被实践、探索、优化。中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》进一步提出加强农村基层党组织建设、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平的要求，更深入地阐释了如何在农村基层实施有效治理，给中国农村现代化治理体系发展指引了具体的前进方向。与此同时，为解决农村治理现代化进程面临的难题，以基层党建为引领，实现“自治+法治+德治”三治协同，最终走向乡村善治的理念和实践体系正在逐渐形成。

1 三治协同文献综述

1.1 自治、法治和德治协同的必要性

大多数学者在自治、法治和德治协同的必要性上达成了共识。姜晓萍、许丹指出，三治协同是动态的三维互动贯通，需要通过机制创新实现三者的融汇共生。王文彬聚焦的是三治协同的多元问题，强调在发挥三治不同作用的基础上确保有效自治、准确法治、高效德治的深度融合，为乡村振兴、乡村善治提供必要条件。徐朝卫则从三治协同融合实现乡村善治角度探讨了其必要性，提出了要打造治理平台的融合、推进协同治理的融合以及谋求空间的融合。

1.2 实施三治协同农村治理模式的必要性

从宏观视角出发，何阳、孙萍阐述了三治协同农村治理体系建设的时代意义，并将中国农村划分为传统农村和已城市化农村，分别讨论了两者在自治、法治、德治方面的建设需求和必要性。从微观角度出发，侯宏伟、马培衢分别说明自治对治理主体多元化、治理结构合理化的作用以及德治、法治对内外部规则现代化的促进作用。

1.3 探索健全三治协同农村治理模式的具体实践

杨海莺总结了“枫桥经验”和“桐乡经验”的典型案例实践，“枫桥经验”呈现的是“党建引领、人民主体、‘三治’结合、共治共享、平安和谐”为核心特色的一整套的基层治理方略；而“桐乡经验”则具有5个特色，即以美好生活为目标、以党建引领为前提、以三治融合为核心、以群众参与为关键、以机制创新为保障，是“硬治理”与“软治理”、“元治理”与“协治理”、“智治理”与“巧治理”、“精治理”与“微治理”的融合与互动，具有样本意义。周学馨、李龙亮提出，在变革中要注意三治之间的边界，避免出现“越界”情况，同时推进三治协同系统化、一体化发展。谢炜、郝宇青强调，在实践中要以村民满意度作为三治协同治理效果评价标准，发现问题，补充短板，真正落实以人为本思想。林星、吴春梅、黄祖辉认为，解决三治困境的重中之重是要优化三治各自内部结构，再结合社会、政治、文化3大路径来形成多元三治互补结构。

2 农村三治协同中的现实困境

2.1 自治无力

自治无力这一困境的形成，是由于基层党组织建设层面的村级干部自身素质大多较低，缺乏民主意识和服务意识，进而导致民心不向，威望不高，领导力不强，同时农村精英人员大量流失，农村基层治理主体缺失，后备干部人才不足等问题也导致农村基层组织涣散，阻碍了农村基层自治的推进；并且与制度层面的落实完善程度有关，如民主选举程序不规范、民主决策流于形式、民主管理意识淡薄、民主监督未发挥实效等导致的干群关系“貌合神离”，这不利于农村基层党组织领导作用的发挥，更不利于村民认同感的形成。

2.2 法治缺位

法治契合了法治中国的时代要求，是村民自治的基础、依据和保障，是自治、德治实施的边界，但农村的法治建设依旧相对薄弱。在基层农村的三治协同实践探索中普遍存在着村民乃至村干部对农村自治法律不甚了解、缺少法律意识等情况，遇事不知用法律武器保护自己，而是忍气吞声或暴力解决。民主决策时重结果轻程序，以致于村民自治权利未能完全落实，政务透明公开未能完全实现，未能以法律平衡利益、规范行为等。

2.3 德治式微

德治在传统农村社会中具有无可比拟的影响力，是国家极为重视的农村善治进路。其与法治的“硬治理”相对，是一种非正式的“软治理”，使农村治理具有一定的宽泛性和灵活性。德治倡导以德律己，但随着经济的发展以及社会结构的转型，农村社会关系逐渐趋向复杂化、工具化、利益化，熟人社会下的德治约束环境和传统治理法则渐近式微，管理责任感也在利己主义的泛滥下日渐缺失，导致农村社会失序，影响农村治理效果。

3 党建引领下农村社区治理实践探索——桐乡模式

3.1 实践概况

浙江省桐乡市地处杭嘉湖平原腹地，经济发展程度高，文化底蕴深厚。自2013年率先开展了以“一约、两会、三团”及智慧治理为主要内容的乡村社会治理实践。“一约”指的是村规民约；“两会”指的是百姓议事会，乡贤参事会；“三团”指的是百事服务团、法律服务团、道德评判团。桐乡基层社会治理改革渐次启动，逐步探索出富有特色的基层农村治理三治协同之路，即以法治为纲、德治为要、自治为本的治理路径。

3.2 实践举措

在乡镇政府的统一领导下，整合桐乡市社会各领域资源，建立多个服务团、评议团等村民自我管理组织，以法治提供依据和保障，以德治进行引导和内化，坚持自治协同的思路以期实现善治目标。具体措施如下。

3.2.1 百姓议事会

浙江省桐乡市高桥镇越丰村设立的“百姓议事会”是由村班子成员、村民代表、老党员及“三小组长”等组成的议事会，旨在与村民合力解决村内大小事务，尊重群众意愿，依靠群众做好群众工作，增强村民参与村务建设的意识。

3.2.2 道德评判团

由越丰村推选出的9位德高望重的村民组成，负责对村里好人好事进行评定，对不文明现象进行监督，对邻里矛盾进行调解，发扬崇德向善的乡风文化，减少村内矛盾。

3.2.3 百姓服务团

由村里20多位有一技之长的村民组成，成立义工团、志愿者服务队，无偿为村民解决家中的基础修缮工作及其它贴心服务。

3.2.4 板凳法庭

桐乡市屠甸镇的评审会由当地司法所工作人员、律师及村内有威望的老党员、老干部与乡贤志士组成，该镇探索出的这个社会力量参与纠纷解决的方法，不限开庭地点，上门巡诊，调解矛盾纠纷，充分体现以人为本的思想。

3.2.5 乌镇人家民宿行业协会

由乌镇从事民宿业的民宿老板、管理者等组成的行业自治团体，以“乌镇人家”的招牌约束当地旅店规范经营，提高了当地民宿的消防标准、卫生标准和安全系数，同时“乌镇人家”这块金字招牌也受到了游客们的信任，提升了店家知名度。

桐乡市创新基层社会治理体制，由社会管理转向社会治理，把夯实基层基础作为固本之策，通过建立适合当地发展的基层组织，让法治、德治、自治相互协同、各司其职，探索建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代化农村社会治理体制，着力推动农村组织振兴，打造充满活力、和谐、有序的善治乡村。在桐乡经验的推广和实践中，三治协同模式也在不断推陈出新。

4 党建引领农村三治协同的路径优化思考

4.1 提高基层自治能力

4.1.1 发挥党建引领作用

三治有效协同的实现需要基层农村党组织发挥其基石作用，即整合资源、协调各方。从基层党组织角度来说，要及时完善村规民约等基本制度，用制度体系保证人民当家做主，充分发挥自治章程、村规民约在农村基层治理中的独特功能，弘扬公序良俗；同时要从实际出发，与时代接轨，不可照本宣科。要坚持为人民服务宗旨，用实际行动保障村民知情权、参与权、表达权、监督权，确保村民基本权益的实现，让村民需求有处说，心愿有处诉。此外，基层领导干部要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督，推行村级事务阳光化、透明化，实施健全务实管用的村务监督机制。

4.1.2 合力监督

国家层面，要实施、健全并简化乡村振兴考核落实机制。对农村基层领导干部开展乡村振兴实绩考核，并将其纳入综合考核评价，既要加强考核结果应用，又要注意减少不必要的行政负担，避免形式主义或干群关系紧张等问题的出现。加强考核结果应用，注重提拔使用乡村振兴实绩突出的干部，树立先锋模范；对考核排名落后、履职不力的基层党委和基层政府主要负责同志进行约谈，建立实施常态化约谈机制。

村级层面，合力监督能够有效倒逼基层党组织自我净化，要把党内监督同民主监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力以坚决纠正损害农民利益的行为，严厉整治群众身边腐败问题。这不仅可以有效遏制部分公职人员假公济私、以言代法、以权压法的情况出现，还可以增强村民主人翁意识与管理责任感，提高其参与村内建设的积极性。

4.1.3 人才吸引

乡村振兴，关键在人。三治协同的实现，必须要有人才战略规划的助力，村党组织要实施带头人整体优化提升行动。要加强村干部能力素质的提升管理，在本村致富能手、外出务工经商人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人中大力进行培养选拔，逐村摸排分析，实行备案管理。

通过本土人才回引、院校定向培养、县乡统筹招聘等渠道，在每个村储备一定数量的村级后备干部。同时运用激励机制，吸引留住人才，重视发现和树立优秀农村基层干部典型，保障基层村干部福利待遇，打通村干部晋升渠道，营造良性竞争氛围。

4.1.4 农村党员队伍建设

在思想上要加强村内党员教育、管理及监督，推进“两学一做”学习常态化，引导干部党员及村内党员自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑。此外，应注重发挥无职党员作用，学习桐乡教育团、评议团方法，设立符合本地特色的村民自治组织。