云南易地扶贫搬迁研究综述

李瑞杰 苏建兰

(西南林业大学经济管理学院，云南 昆明 650224)

引言

2020 年是我国脱贫攻坚收官的一年,其任务重、基数大、范围广,尤其是居住在生态环境恶劣的高寒、荒漠化、水土流失等地区,其脱贫任务更加艰巨,据此,国家发展和改革委员会安排专项资金,开始在全国范围内开展易地扶贫搬迁工程,就是将居住在生态环境恶劣、自然灾害频发地区的群众迁向符合人类居住的社区。云南省作为脱贫攻坚战的主阵地,有全国最大的跨县易地扶贫搬迁安置区靖安新区,也有全国最大的易地扶贫搬迁县城集中安置区会泽新城,截至2020 年底,云南省累计建成2832 个集中安置区,搬迁入户建档立卡贫困人口99.6 万,随迁人口50 万,真正做好各族群众“搬得出、稳得住、能致富”,但是云南个别地域易地扶贫搬迁后续发展还存在劳动力不足、物质资源薄弱、产业落地难等问题。

因此,易地扶贫搬迁关系国家发展、民生大计,我国学者开始对易地扶贫搬迁进行了多角度、多范围、多方面的理论研讨,为研究云南省易地扶贫搬迁后续发展路径,本文从全国易地扶贫搬迁相关文献入手,通过查询CNKI 中国期刊全文数据库,运用文献分析法并以“易地扶贫搬迁”、“云南易地扶贫搬迁”为关键词进行索引,对近3a 的核心期刊为主、引用率较高的相关文献进行整理并评述,并尝试提出新的研究方向,旨在促进易地扶贫搬迁工作顺利进行,谋求高质量长效可持续发展。

1 国外易地扶贫搬迁研究

从国外相关研究看,国外学者并没有全盘使用国内“易地扶贫搬迁” 这一词汇,更多的是用“生态移民” (poverty alleviation resettlement),二者意义基本等同；大部分国外学者都引用了我国国内的一些易地搬迁实例进行研究,也有一些学者引用贫困国家或其他发展中国家进行研究,总之,笔者主要综合学者之间不同的建议进行归纳总结。Gezahegn Abebe 以亚的斯亚贝巴市中心贫民窟改造的住宅搬迁为调研对象,提出扶贫搬迁不仅仅是一项简单的政策执行,更多地要考虑搬迁户对于搬迁后的直接感受以及后续发展,城市管理部门即政府要广泛地与非政府组织、社会资本合作,满足搬迁家庭的住房需求以及其它生活需求[1]；Kinsey B H 以津巴布韦一组搬迁家庭为研究实例,对其家庭收入、消费水平以及相关福利变量进行统计研究,研究表明,搬迁后不仅带来了更高的收入,也带来了更高的平均分配收入[2]；Harts -Broekhuis A 同样以津巴布韦资源贫乏地区的搬迁户为例,以377 户家庭数据为研究数据,表明生活在搬迁区域的居民实现了与社区地区家庭相同的收入水平,但是,扶贫搬迁计划对自然资源的内在与外在压力正在增加[3]；Lo K 和Wang M 则以中国为例,提出中国扶贫搬迁农户是否自愿的论点,通过对1723 名搬迁农民调研发现,年轻、富裕和有非农就业的人中,对自愿搬迁的看法特别高,但是,也有些搬迁农户政府没有给够其充足的考虑时间使其匆匆开始了搬迁进程,学者提出为了确保真正的自愿安置和提高该方案在扶贫方面的有效性,政府需要改进协商进程,向贫困户提供更有针对性的援助,并提供更好的搬迁后续支持[4]；除了上述学者比较普遍的研究内容之外,也有学者从不同角度立场出发,如扶贫安置对儿童发展的影响[5]、搬迁安置与粮食安全[6]、自愿搬迁与非自愿搬迁的比较[7]等方面。总之,国外关于易地扶贫搬迁的相关探讨涉及方面广且无系统理论体系,且各国之间搬迁政策不一致,所以搬迁理念可以学习借鉴但不可完全照搬。

2 国内易地扶贫搬迁研究

当前,我国学者针对易地扶贫搬迁发展研究提出了大量的观点,研究范畴主要包括我国易地扶贫搬迁发展现状、效益评估、后续发展等方面,研究内容从内涵到外延都得到了拓展与创新,旨在促进贫困群众健康发展,真正实现脱贫而不返贫,进而以此为阵地尽快实现全面建成小康社会的奋斗目标。

2.1 易地扶贫搬迁发展困境研究

从宏观层面来看,国内学者指出我国易地扶贫搬迁工作大体存在项目前期准备不充分、后续产业支撑力度不足、配套设施不完善的缺陷[8]；以及贫困户识别不精准、安置方式不精准、新老政策衔接不精准、贫困户参与度不高、涉及土地难调整、搬迁后收入未增加等现实问题[9]；而学者提出的这些观点是大部分易地扶贫搬迁过程中存在的共性问题。同时我国其他学者在研究该议题时,大多数研究者都是通过选定某一个乡镇乃至一个省份进行“因地制宜” 式针对性研究,如在对西部地区易地扶贫搬迁中发现搬迁安置地选址难、扶贫产业持续发展难、搬迁对象动态调整难、群众“安居乐业” 稳定难等问题[10]；西部地区的宁夏虽然易地扶贫搬迁对改善当地居民生活条件、促进农民增收、改善基础设施有所帮助,但总体上存在产业扶贫效果收效甚微、扶贫精准度不高、民众对脱贫工作不满意等问题[11]；同理,西南地区的贵州毕节少数民族村落易地扶贫搬迁也出现了群众社区融入程度低、依赖政府脱贫意愿强、就业岗位少等因素,同样制约着搬迁后居民的发展[12]；中部地区的湖北省易地扶贫搬迁后出现了贫困户参与度不够、搬迁工作紧密、后续配套措施不完善、集中安置区内资源环境承载力有限导致搬迁成本高等问题[13]；通过以上几位学者的研究发现不难看出,无论是西部地区的宁夏、中部地区的湖北,还是西南地区的贵州,“以小见大” 反映了我国易地扶贫搬迁后续发展成为新的关注点,搬迁后总体还存在产业发展难、就业难所导致真正脱贫难的窘况。

从微观层面看,我国学者也从不同角度分析了易地扶贫搬迁存在的细枝末节的问题。针对资金投入方面,有学者指出易地扶贫搬迁中的资金存在不合理使用、后续人口脱贫资金投入模式不明确[14]以及资金使用配置不均衡等问题[15]；从政策执行方面,研究者以安徽省某镇为落脚点,指出虽然在易地扶贫搬迁过程中成效显著提高,但是执行过程中仍然有建设规划不合理、文件管理机制不健全等问题[16]；从利益协调方面,文献指出该地易地扶贫搬迁过程中出现多主体利益分化不协调,如资源分配不均、政府与企业利益博弈、搬迁户与政府间的利益冲突等问题[17]。总之,无论是宏观层面还是微观层面,大部分学者只提出了表面问题,并没有深入浅出究其根本原因,其实,易地扶贫搬迁最根源的问题即资金投入仍有很大的缺口,如何使有限的资金产出更大的社会效能,如何分配“资金蛋糕” 是资金使用需考虑的问题,所以政府执行力度至关重要。

2.2 易地扶贫搬迁效益评估研究

易地扶贫搬迁是为了让原住居民从过去传统生活方式转向现代化生活方式的过渡路径,但是具体在搬迁后民众是否满意、配套设施是否完善等方面需要深入实际进行相关调查研究,所以效益评估可具体反映搬迁效果,是易地扶贫搬迁重要的量化评价标准。我国学者也针对此方面进行了一些调研并得出了理论化的建议。

从满意度方面,学者以重庆市酉阳县已脱贫农户为研究对象对易地扶贫搬迁“已脱贫户” 进行生计满意度调研,研究结果表明,基础设施、产业发展、就业条件对于脱贫户满意度均具有正向影响,且影响程度依次递增,说明生计改善很大程度上决定了脱贫户对易地扶贫搬迁的整体满意度[18]；曾维莲等学者以西藏1739 户易地扶贫搬迁农户为调查对象进行调研,结果显示,有50%以上的贫困户对易地扶贫政策不满意[19]。从西南地区的重庆与高原地区的西藏扶贫满意度做对比,可以看出两地满意程度差距明显,重庆酉阳县满意程度高证明该地政策执行力度精准到位,而西藏作为高原地区,其省内大部分地区都存在生态不佳、经济不发达等不足,所以群众出现搬迁前到搬迁后直观感受落差较大,并且出现了新生问题,这就应该在后续发展中对症下药。

从农户意愿方面,刘源以我国北部边疆少数民族地区某县为具体研究对象,研究表明,大部分有稳定收入来源且家庭人均收入高的农户搬迁意愿强烈,而汉语水平弱、恋乡情节严重、家庭收入较弱的农户不愿搬迁意愿十分强烈[20]；时鹏同样利用陕西省安康市256 个农户进行调查,研究表明,78%的农户认为在搬迁后会明显增加外出务工的机会,提高收入水平,从结果上看都认为自己具有搬迁的实力,搬迁对于农户搬迁行为意愿的影响并不显著[21]。所以农户搬迁意愿,是搬迁过程的翘板,如何让老百姓安稳过渡到新区,如何对于老百姓担忧的问题一一落到实处,就需有配套的解决措施,从根本上解决易地扶贫搬迁可能会出现的问题。

总体而言,大部分群众对于易地扶贫搬迁举措表示肯定,但是百姓对于搬迁后续的发展以及搬迁过程中出现的种种问题还是存在一定的担忧,所以群众满意是政策执行的最佳导向,如何全方位将易地扶贫搬迁的各个环节都做到百姓所愿,真正做到“搬得出、稳得住、快融入、能发展” 是接下来工作任务需要着重关注的区域。

2.3 易地扶贫搬迁后续发展研究

易地搬迁后续工作第1 项,就应该是搬迁群众如何利用自己的双手增加收入,所以就业问题是第1 个需要解决的问题,针对就业机制方面,应当建立就业法律援助制度,发展优势产业创造就业机会[22]；同时要做到产业发展和就业安置与搬迁户实际情况相结合[23]以及需建立就业培训,帮助农户尽快提升各类职业技能,尽快让农户适应就业市场的竞争需求[24]；笔者针对这3 篇文献分析后发现,不同学者都指出就业要依靠产业的发展,产业发展带动就业发展,而针对产业如何发展、产业如何生根发芽并无提及,所以就业机制无论多完善,无产业发展平台提供机会,就业措施难以实行,即加大产业发展投入是重中之重。而针对产业发展方面,有学者结合案例总结了6 种产业发展模式[30]；指出产业发展无论是选择产业还是后续发展都要坚持因地制宜的原则,并且要提高劳动者素质,加强资金支持以及土地政策的支持,为后续产业发展提供动力[31]；针对这2 个方面的理论阐述,接下来的研究如果能将产业发展与就业紧密结合,全面解决好产业发展,系统地规划相关策略,就业问题自然会水到渠成。

搬迁社区作为一个地方的后置区域,如何实现搬迁区域快速融入当地发展,如何实现搬迁群众适应当地社会文化,研究者指出要紧密将易地扶贫搬迁后续扶持与城镇化建设紧密结合,以县城做载体与搬迁安置区紧密联系,从根本上改变农户的生产生活条件,又能为当地注入新的劳动要素,加快城镇化发展[25]；同时要调整产业结构、建立城乡公共服务普惠共享机制、加大生态治理力度、解决贫困代际传递问题等举措[26]；也有学者从不同角度出发,将易地扶贫搬迁与特色小镇建设结合起来,从搬迁后的可持续生计问题、因地制宜选择整合模式、提高特色小镇治理水平提出了建议[27]。总而言之,还是要发挥区域发展的联动效应,以优势区域帮扶发展欠佳区域,形成经济共同体共同发挥社会效益最大化。

还有学者从细微角度入手,如从利益分化方面,有文献表明搬迁户、企业、政府三方主体利益分化明显,鉴于此该学者指出需对有限资源进行约束下的合理分配,实现社会福利最大化,同时要创建户均兜底需求与人均限高需求相结合的利益均衡机制,综合“看得见的手” 与“看不见的手” 双重作用[17]；从参与机制入手,指出社会多元参与易地扶贫搬迁现状不佳,应完善社会多元机制激励,建立合理有效的合作机制,完善合作参与的多元主体监管评估机制[28]；从政策执行方面,涂圣伟指出后续扶持的政策导向与战略重点要重点解决发展问题,促进“个体—社区—县域” 三位一体融合发展、畅通“人地钱” 内生动力循环发展[29]；从投资方面,何畅在分析了国内易地扶贫搬迁投融资机制和信贷资金运作模式特点的基础上,指出易地扶贫搬迁后续投融资工作要加强政银合作,创新资金机制,优化资金配置,也可通过政府购买服务,政府和社会资本合作等方式,引导更多的社会资本支持基础设施建设,为搬迁户脱贫提供保障[14],针对此部分内容,学者已经从不同的角度进行了阐述,但是都没有提出详细的实操措施。

综上所述,我国学者从宏观政策到微观执行,都为易地扶贫搬迁后续发展的相关研究提出了大量的理论指导,为易地扶贫搬迁长效良性发展提供支持,也为云南省易地扶贫搬迁后续发展提供理论借鉴,但是仍有很多细枝末节乃至关乎民生的重要问题需要进行详细的研讨,所以如何将这部分内容进行系统性整合,提供一个完整地关于易地扶贫搬迁后续发展的相关资料,也是未来研究工作之一。

3 云南易地扶贫搬迁研究现状

云南省作为我国易地扶贫搬迁的主要阵地,其不论是发展困境还是后续发展都存在上述学者所提出的问题。从目前仅有的少数文献看,我国研究者也从不同角度进行了阐述。从发展现状看,当前云南易地扶贫搬迁出现人力资本与物质资本薄弱的不足[32],以及农业转移人口落户意愿不强、优势地区待开发[33]和搬迁区产业基础薄弱的弊端[34]；其影响因素主要表现在个体特征、搬迁方式、社区环境、政府后续帮扶4 个方面[35]。关于后续发展,我国也有少部分学者针对云南进行了专项研究,杨振燕分析了云南省金平县D 乡易地搬迁贫困户的产业扶贫情况,发现存在社区融入矛盾突出、转移就业脱贫方式存在局限性、短期扶贫产业难以落地生根等问题,针对存在问题提出形成增收长效机制、传统与现代农业齐头发展等建议,对省内和国内其它深度贫困地区的后续产业减贫问题具有一定的借鉴意义[36]；阳年年以云南昭通市靖安新区搬迁安置点为例对搬迁居民市民化进行了研究,提出农民市民化是易地扶贫搬迁的趋势转变,为的是防止二次返贫式的长期恶性循环,为了使易地扶贫搬迁政策落实实处,其后续可以利用好原住地的资源,做好产业开源节流、加大精准扶贫力度、完善养老保险制度、建设精神文明等举措,使当地居民真正感受到生活得到保障[37]。从这2 篇文献看,其发展对策并没有系统的深度论述,其内容仅浮于表面无实际操作方式。

目前国内关于云南易地扶贫搬迁的文献数量较少,其报道性文章占多数,从报道性文献看云南省易地扶贫搬迁工作稳中求进,发展情况较好,但是理论性文献较少使得云南易地扶贫搬迁工作缺乏一定的理论指导,所以我国学者应该对云南进行深度调研,为云南易地扶贫工作制定系统性理论建议。

4 研究评述与展望

笔者从国内易地扶贫搬迁相关研究与国外易地扶贫搬迁相关研究充分归纳对比,国外关于易地扶贫搬迁研究文献存在总量大且过于碎片化,并且国外也有许多学者以中国为例进行研究。而国内关于易地扶贫搬迁工作的研究文献同样是百家争鸣,虽然文献丰富且有一定的理论补充,但总体存在观点雷同、叙述笼统、实操性弱的不足。从研究内容上,大多数学者主要针对易地扶贫搬迁发展困境、效益评价、后续发展3 个大方面进行研究,大部分单篇文献研究内容主要针对其中某一方面或某一论点进行阐述,并无系统宏观层面的分析,这就使得对相关文献的梳理上存在散点分化,无形成完整理论体系。从研究方法上,多采用定性与定量研究相结合为主,用数据说话,最真实地表现易地扶贫搬迁的成效。但是整体研究上,针对云南易地扶贫搬迁研究是少之又少。

所以,笔者就目前的相关研究深度上,在根据前人已有的研究观点的基础上,试图提出云南易地扶贫搬迁的理论性建议。未来学者可在国内已有研究的基础上,从不同学术立场、从不同地域入手,实事求是、因地制宜为易地扶贫搬迁相关研究打下基础,着重分析易地扶贫搬迁后续发展,包括就业扶持、产业发展、公共服务、资金和社区管理等问题都是今后研究的相关方向,并结合国外发展经验,为云南易地扶贫搬迁的发展提供理论依据,从根本上建立云南省易地扶贫搬迁的长效机制。