知识产权促进科技创新的政策文本研究——以“成渝双城经济圈”规范性文件为样本

向 超 温 涛 任雪琪

一、引言

成渝地区双城经济圈建设是由习近平总书记亲自推动的重大国家战略，是“十四五”规划建设的重要内容。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》指出“把成渝地区双城经济圈建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。”成渝两地通过科技合作交流，实现优势互补、共同进步是应有之义。若想实现这一目标，则须以知识产权为重要依托，充分发挥知识产权激励创新、推动经济发展和社会进步的作用，强调其战略性资源与竞争核心要素地位。近年来，成渝两地关于保护知识产权、鼓励科技创新相关政策陆续出台，形成了具有成渝特色的以推动科技创新为中心的政策体系。本文通过内容分析方法梳理成渝两地相关政策、分析政策间的协同效应、检视现有政策之不足，为成渝两地知识产权促进科技创新政策提供有效的优化建议。一方面，此种研究是因应创新驱动发展背景下成渝双城经济圈建设的实践需要，另一方面，我们试图凝练和强化内容分析视域下成渝双城经济圈知识产权促进科技创新政策所蕴含的规范规律，为区域性政策治理理论之推广贡献智识。

(一)知识产权促进科技创新的政策回顾与样本选择

1.相关研究回顾

目前已有学者将目光聚焦于知识产权促进科技创新效果的研究，相关成果主要集中于以下两个维度：一是知识产权与科技创新之间的关系及效益问题，二是知识产权促进科技创新视角下政策文本的规范问题。在第一维度，孙斌、彭纪生从量化研究视角提出知识产权保护与创新表现出一定程度的跃迁机制(1)孙斌、彭纪生:《中国知识产权保护政策与创新政策的协同演变研究》,《科技管理研究》2010年第3卷第1期。。葛章志、宋伟从政策工具视角阐释知识产权保护作为环境型工具对于科技创新发挥着间接的促进作用(2)葛章志、宋伟:《地方政府促进科技成果转化新政策研究》，《科技管理研究》2015年第35卷第23期。。Kim等从国家层面分析了知识产权保护在发达国家与发展中国家促进经济发展作用之差别(3)KIM YK,LEE K,PARK WG,etal.，“Appropriate intellectual property protection and economic growth in countries at different levels of development”，Research Policy,2012,41(2)，pp.358-375.。陈战光等从企业层面证明了知识产权保护与企业创新质量之间呈明显倒“U”形关系(4)陈战光、李广威、梁田、王乔菀：《研发投入、知识产权保护与企业创新质量》,《科技进步与对策》2020年第37卷第10期。。在第二维度，李方、张胜采用内容分析法对政策文本进行量化分析，提出知识产权较之科技创新活动的前沿性导致知识产权服务类与规制类政策工具使用过溢(5)李方、张胜:《基于文本分析的中国知识产权政策工具选择研究》,《中国科技论坛》2017年第8期。。盛亚、孔莎莎运用计量模型对知识产权政策进行定量研究，发现强的知识产权保护可以通过贸易和FDI对技术创新产生积极的影响，而这种积极的影响会部分地被强的知识产权保护对知识传播和模仿的阻碍所抵消(6)盛亚、孔莎莎:《中国知识产权政策对技术创新绩效影响的实证研究》,《科学学研究》2012年第30卷第11期。。现有研究对知识产权促进科技创新作用的发挥具有不可取代的重要意义。

尽管在理论观点和研究视角的选择上众说纷纭，但知识产权对科技创新具有多方面、多层次的推动作用已成为学界的基本共识，然现有研究未能有效解决两个问题：其一，知识产权政策的区域性应用效果如何，是否具有政策安排与实践效应的一致性；其二，知识产权政策文本研究是否在政策科学视角下形成了理论自觉，并反哺于政策制定和实施。是故，本文试图对成渝双城经济圈知识产权促进科技创新的政策文本及其背后的实现逻辑进行系统分析，明晰政策文本的应用现状及成效，以为施政主体更好地制定政策，激发创新活力贡献智识。

2.研究样本选择

以2007年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》为标志，我国知识产权促进科技创新政策进入崭新的发展时期，各地方纷纷出台保护知识产权相关规范性文件。本文关于知识产权促进科技创新政策的研究以此为起点，所选取的政策文本主要来源于省市人民政府门户网站、知识产权局门户网站、科学技术局门户网站，政策表现形式为条例、办法、意见和通知等。

知识产权促进科技创新政策是由若干政策构成的政策体系，横向上涉及若干具体行业、具体类别，纵向上分为国家政策和地方政策。本样本选取一方面“穷尽”了两地“知识产权”与“科技创新”主题的政策文本，并明确了样本级别的地方性和样本适用的区域性，另一方面，为深度挖掘政策文本之间的交互影响和协同效应，我们在主题限定基础上收纳了政策文本所覆盖的各个行业，并通过对文本外部属性的系统分析，来揭示政策演化的逻辑和路径。(7)郭燕芬、柏维春：《我国地方政府效能评价的实施现状——基于31省的政策文本分析》，《兰州学刊》2019年第1期。为了保证政策样本选择的有效性和准确性，本研究按照以下原则对政策文本进行筛选和整理：一是与知识产权促进科技创新密切相关，体现为政策标题或内容中以“知识产权”与“科技创新”为关键词；二是政策发布部门为地方政府及其职能部门，即本文的分析主体为地方层面的规范性文件；三是政策现行版本发布于2008年至2021年，保持研究文本的时效性。通过上述方法对文本进行梳理，最终从众多政策文本中选取了符合标准的44个政策样本(如表1所示)，以此为基础进行政策文本内容分析。

表1 “成渝双城经济圈”知识产权促进科技创新政策群政策文本一览表

二、知识产权促进科技创新的政策检视

文本分析是政策研究的初级形态，研究过程中通常对施政主体、施政环境和施政对象等因素进行一般性预设。此种研究路径在理论上具有逻辑自洽性，然对于实践中的具体问题往往回应性不足。一方面可能导致政策科学的实践价值落空，另一方面亦具有加剧政策调适周期和成本的风险。基于此，本文运用内容分析方法从政策体系、政策目标、政策设计、政策执行、施政手段等五个维度对成渝两地相关政策文本进行检视，以期强化政策指引与行为模式之关联，提升政策效力。

(一)政策覆盖的体系性偏差

通过对现有政策文本的分析，可以发现目前知识产权促进科技创新政策主要行业类别分布如下：知识产权类12件、科技综合规定类7件、科技企业类6件、科技成果转化类5件、科研项目和基金管理类3件、地方创新示范区类3件、科技创新与科学进步类2件、科学技术普及类2件、科研经费类2件、科技创新资源类1件、科技奖励类1件(如图1所示)。其中，知识产权类政策占比约27%，这说明两地已经充分认识到从鼓励知识产权角度激发创新活力的重要性，并且正在从政策制定方面提供保护。同时，从该行业类别分布状况也可以看出，成渝两地相关政策体系性偏差，且疏忽于部分行业的特别设计与覆盖。

图1 知识产权促进科技创新政策行业分布

上述实然判断主要表现为以下几个方面：第一，政策之间协同性不足，缺乏有效的衔接和配合。自2020年《中共重庆市委关于制定重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》被审议通过以来，成渝地区坚持“以发展规划为导向，完善财政、金融、产业、投资、消费、区域等经济政策协调和工作协同机制”的价值目标和行动路线，已然取得了部分成就。然而现有政策体系仍存在杂糅低效、过犹不及之弊。例如在实现军民融合目标时，多个规范性文件提出通过基础设施建设、科创资源共享等方式促进目标实现，却鲜有政策从人才培养、税收金融等方面进行细化规定。第二，绿色可持续发展方面立法不充分。现有的知识产权促进科技创新政策未充分体现保护生态环境之要求，未显著突出生态文明建设之地位。对于绿色可持续发展缺乏实质性规定和引导的内容。地方政府制定政策必须把可持续发展理念贯穿发展全过程和各领域，强调经济与生态协同发展宗旨，积极主动实现绿色转型。第三，对国内外知识产权与科技交流的立法较为薄弱。成渝地区作为西南对外开放中心具有良好的开放型经济基础，为实现更大范围、更宽领域、更深层次对外开放的目标，必须加强对国际交流合作相关立法的重视，依托完备的政策体系助力，因地制宜地提升成渝地区参与全球经济配置的能力。

(二)政策目标的差异性过大

地方政策应当与中央保持方向一致，在因地制宜的同时贯彻落实总体目标。为完整、全面地筛查成渝政策目标的重点，本文在研读政策文本的基础上借助ROSTCM6软件选出目标关键词，并对关键词进行关联度剔除及合并，从而择定与本主题相关的关键词13个。其中“知识产权”在政策目标表述中出现高达82次，“科学技术”及其同义词出现58次，“创新”及其同义词出现68次。考虑到这些关键词本身为政策文本的选取标准，此处将其剔除，剩下10个政策目标关键词分布如下(表2所示)。

表2 政策目标关键词分布表

分别统计每两个上述关键词在同一篇政策文件目标表述中出现的次数，(在同一篇政策文件中出现过一次及以上都记为1)，得到政策目标关键词共词矩阵。在此基础上运用Ucinet软件进行可视化展示，并对其进行中心性分析，所得结果如图2所示。

图2 政策目标关键词整体网络示意图

可见，处于中心位置的企业、发明专利、人才、资金、新兴产业构成了政策文本关注的目标热点，而处于边缘位置的创新主体、经济社会发展、知识产权保护、(创新)生态、科技成果转化等目标，虽然也受到了一定关注，但不是当前政策的主要目标。这说明成渝地方政策一方面与中央建议的某些重点一致，是国家政策目标的延续和细化，如重视提升企业技术创新能力、激发人才创新活力、加强专利体系和能力建设等。另一方面则未在政策目标中体现某些热点，还需要加强对于发展战略性新兴产业、加快发展现代服务业等目标和规划的重视。除中央与地方之间的目标差异之外，在地方各个文件的目标之间也出现了一定程度上的偏离。如《四川省人民政府办公厅关于加快建设成都国家自主创新示范区的实施意见》目标为“到2020年……每万人发明专利拥有量突破200件”，而《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市知识产权战略纲要的通知》中关于万人发明专利的目标为“到2020年……每万人口发明专利拥有量达到6件以上”。《重庆市人民政府关于印发重庆市建设支撑型知识产权强市实施方案的通知》中政策目标为“到2020年每万人口发明专利拥有量达到8件”。如此明显的目标数量差异可能导致政府发力不均，难以达到预期目标。

(三)政策设计的因应性失准

以政策工具作用面为区分标准，Rothwell和Zegveld将政策工具类型划分为供给型工具、需求型工具以及环境型工具(8)Roy Rothwell and Walter Zegveld, Reindustrialization and Technology, London: Logman Group Limited, 1985,pp.83-104.。供给型工具是指政府通过支持人才、信息、技术、资金等要素供给发挥知识产权促进科技创新的作用；需求型工具主要以减少市场不确定性、拉动转化与利用为目标，通过政府采购、外包、贸易管制等手段增强市场需求与使用意愿；环境型工具是指政府通过实施财务金融、税收政策和法律管制等手段为知识产权促进科技创新营造一个安全、健康的政策环境，以保证促进作用的正常发挥。本文通过对选取的44份政策文本的政策条款进行整理、分类与分析，发现运用政策工具约503次，其中供给型工具、需求型工具与环境型工具的政策分布比例为53.4%、6.2%与40.4%。(如表3所示)

表3 政策样本中政策工具运用情况

由表可知，所有政策工具中，环境型的“政策性策略”使用最多，主要表现形式为政府通过鼓励、引导、奖励、规划等方式为知识产权促进科技创新构建良好环境。其他使用较多的政策工具依次为“资金投入”“基础设施建设”“法规管制”。分析得知：

第一，知识产权促进科技创新政策体系中，主要着力点在于构建“保护知识产权”的环境政策体系，促使长期创新氛围良好。但政策性策略和法规管制使用过溢，出现了部分策略、法规高度重合的现象。且缺少行之有效的实施细则，导致部分政策流于形式。同时，政府疏于构建合理的环境型工具使用结构，未能充分发挥税收优惠、金融支持等手段对知识产权促进科技创新进行引导的重要作用，从而难以实现政策工具组合效用最大化。

第二，政府仍较为偏向使用见效直接、迅速、明显的供给型工具，对供给型各次级工具的使用有所兼顾但发力不均。其中使用最多的是资金投入和基础设施建设，分别达到14.1%和12.7%，这说明成渝地区非常重视知识产权促进科技创新平台建设，并伴随着有力的财政支持。但是，随着企业创新主体地位的不断增强，企业对科技信息资源的需求也随之增长，而现有支持条款仅占比5.4%，资源信息服务对科技创新的拉动作用未能充分发挥，表明了现有供给型工具使用存在短板，未能形成效应最大化的政策体系。

第三，与前两者相比，需求型工具的使用力度较为欠缺，所用频数仅有31次。且当前政府运用到的需求工具仅限于为数不多的政府采购政策，在消费端补贴方面仅涉及首台(套)重大技术装备保险补偿机制，针对服务外包这种既能减轻政府压力又能带动市场需求的政策工具，政府也远远未能施以足够的重视；同时政策缺乏对贸易管制这一工具手段的体系考虑，使其严重缺位。需求型工具的运用结构失衡在很大程度上限制了对中小企业和科研机构的投入强度，降低了研发机构的产出效率，增加了研发成本支出(9)彭辉:《基于内容分析法的上海市科技创新政策文本分析》,《大连科学学报(社会科学版)》2017年第38卷第1期。。

第四，政策工具设计模糊化、概括化，尚未体现成渝地区区域特性。成渝双城经济圈作为我国西南地区重要的经济中心、科技中心、对外开放中心有其独特优势，部分特色产业领域仍有较大发展空间。若要完成加快产业结构优化升级、整合双城资源增强产业核心竞争力之目标，必须依赖于政策有效支持和推动。然而现有地方政策大多是对中央知识产权促进科技创新政策的复制和细化，少有结合本地地方特色提出的创新性政策工具使用模式(10)顾建亚:《试析地方科技立法的困境和出路——基于中小企业技术创新的视角》,《浙江科技学院学报》2015年第27卷第1期。，从而未能充分发挥知识产权保护的助推力，错过了创新环境变化带来的发展机遇。例如，成渝地区存在大量“有商誉而无商标”的老字号火锅品牌，因前期知识产权意识薄弱未能及时注册商标，后因苦于维权而难以全力发展品牌创新。对此，政府应当积极主动地采取宣传服务与产权保护共进的政策工具组合使用模式，用法律为成渝特色行业发展保驾护航。

(四)政策实施的时效性不足

成渝双城经济圈的知识产权促进科技创新政策数量上呈现稳步增长的趋势(如图3所示)，根据增幅基本可以概括为三个时期：

图3 知识产权促进科技创新政策颁布的时间分布

第一，1997—2015年为起步发展期。随着1996年《中华人民共和国促进科技成果转化法》的颁布，各地方政府也充分认识到加强科学技术保护、促进科技成果转化的重要性与必要性，开始逐步建立和完善地方科技保护政策架构。此时文件发布呈现小幅稳步增长，政府主导科技政策供给倾向明显。这一时期知识产权促进科技创新政策的特点是：具有地方科技法规“龙头”地位的规范性文件相继出台或修订；政策偏向为综合性规定；知识产权保护成为政策建设着力点。

第二，2016—2017年为集中发展期。自2016年国务院批复《成渝城市群发展规划》起，成渝地区开始着力共同建设具有国际影响力的国家级城市群，全面融入“一带一路”和长江经济带建设，打造新的经济增长极。这一时期一方面新政策颁布呈现大幅度增长，仅2017年一年内就有12项；另一方面部分旧政策也在经济背景转化期间经历了修订热潮，知识产权促进科技创新政策工作进入一个新的阶段，重心从强调知识产权保护向促进知识成果转化逐步转移。这一时期政策的发展特点是：具体工作安排和实施细则类规范性文件的颁布量增多，但仍未建立完整的政策体系。

第三，2018—2021年为深化改革期。这一时期的特点在于新颁布政策数量增幅明显下降，政府在出台新政策新规定的同时兼顾对现有政策的更新与修改。同时，本时期内还更新了部分具有相当影响力的主要政策，如《重庆市促进科技成果转化条例》《四川省科学技术奖励办法》等。这说明在经历前期探索与铺垫的基础上，政府开始根据本地实际找寻一条具有成渝特色的自主创新立法之路。

总体而言，从时效性角度分析成渝双城经济圈知识产权促进科技创新政策的特征如下：一是前期更注重顶层设计与方向把控，颁布了较多引领性政策。但此类政策更新较慢，部分已经无法适应时代发展，出现了较为明显的政策滞后问题，后续需针对时效性做进一步修订。二是后期重心转向体系构建，执行性政策的数量出现明显增长，但部分具体细则、办法依然处于实践探索阶段，政策配合度有待提高。

(五)政策执行的手段性残缺

现有知识产权促进科技创新政策文本中关于执行的规定主要呈现为两种形式：一是见于综合性文件中与政策目标相配合，二是以《实施细则》《工作安排》等政策文件单独加以规定。其中绝大部分文件仅从政策层面规制具体执行措施，缺乏与法律层面相关规定的衔接与配合；监督考核机制更是适法无门，相关立法未能有效协同。如此缺位现象在很大程度上限制了知识产权促进科技创新措施的效益发挥：一方面表现为制度的稳定性较差，难以强有力地保障制度科学性和民主性，另一方面在于成本过低，容易产生责任人执行效率低下等问题。同时，现有政策的可诉性较弱，具体表现为：第一，权利条款较为多样，而责任条款过于笼统。特别在涉及到多个部门的工作安排和方案中，存在着大量一项工作任务同时由多个政府部门负责的情况。此类规定固然出于多部门配合之考虑，具有一定的积极意义，但同时也可能致使责任主体之间互相推诿，模糊诉讼对象(11)刘旭东:《“法律可诉性”命题的规范展开》,《江海学刊》2019年第5期。。第二，政策中规定了大量宣言性立法，其表现形式通常为“支持”“鼓励”“引导”类的倡导性条款，由于其缺乏羁束力，公民很难针对其提起诉讼，即难以通过司法途径要求行政机关履行职责。这些状况直接导致权利人在权利受到侵害时难以寻求救济。

此外，成渝地区仅有四川省高级人民法院下设成都知识产权法庭，其辐射范围远远不够满足成渝这一科创活跃地区对于专门化审判的司法需求；而综合性法院受专业知识所限往往难以应对实践中出现的多行业的知识产权问题。基于此，成渝地区推进“审判机构专门化、审判人员专职化和审判工作专业化”(12)周强:《最高人民法院关于知识产权法院工作情况的报告》,《人民法院报》2017年9月2日。工作建设迫在眉睫。

三、知识产权促进科技创新的政策优化

若追求最大限度发挥知识产权于科技创新之促进作用，提升政策质量是无可避免的重要议题。在充分总结并借鉴我国长三角、粤港澳、京津冀等其他经济圈先进政策经验的基础上，成渝应当充分重视以城市发展转变带动政策发展转变，全力打造“第四增长极”。基于上文政策检视，优化路径应当围绕体系更优、目标更强、特性更明、时效更新、手段更多五个方面展开。

(一)把握科技创新行业体系，提升政策覆盖精准度

政策主体应当根据国家科技立法的原则和精神，做好立法规划工作，以国家上位法为引导方向修订成渝双城经济圈科技立法，且逐步重视起现有政策未能覆盖的重要行业。本文从以下角度对立法空白提出优化意见：第一，从现有政策角度看，成渝地区还未能充分基于两地行业特色进行政策体系覆盖。近年来，成渝两地以第二产业占比不断下降，第三产业发展势头良好为共同趋势，但其中重庆仍然较为偏重制造业、建筑业等第二产业，成都则将服务业、旅游业、新媒体产业等第三产业作为新的发展重点(13)赵仁睫:《成渝地区双城经济圈现状研究——基于成渝城市群11年数据分析》,《中国集体经济》2021年第8期。。成渝两地制定政策时应当充分把握行业体系，以双城特性为起点提升政策精准性。如在重庆适当增强创业园区、新兴战略性产业基地建设支持政策的比重，实现重点产业集群；在成都完善新媒体人才引进、服务贸易规制等政策，提升文化软实力。同时，两地还应当继续加强对于中小企业的政策支持力度，激发中小企业的蓬勃生命力。第二，从发展趋势角度看，现有政策对于未来可能发展的新兴行业推动力不足。有学者指出，知识产权往往出现在科技创新前沿，导致政府无法完全获得知识产权相关信息，难以制定前瞻性的知识产权政策(14)李方、张胜:《基于文本分析的中国知识产权政策工具选择研究》,《中国科技论坛》2017年第8期。。但是，成渝政府依然有可能根据综合情况预判知识产权发展可能推动的新兴行业分布，做出必要政策准备，尽力缩小政策滞后时间差。如在国务院办公厅发布《节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020)》之后，新能源汽车成为重要的战略性新兴产业，在此领域内极有可能不断涌现新的知识产权成果，因此成渝两地政府可以预先调整政策，助力新能源汽车成为两地突出发展的主导产业。第三，从可持续发展角度看，成渝地区未充分适应国家生态保护战略背景，现有知识产权促进科技创新政策生态保护方面规制情况欠佳，在自然资源监测与利用、污染风险管控与修复、绿色技术的开发与应用等方面都仍具有较大的立法空间。针对于此，政府应当着力建设绿色发展方案，促进经济社会发展全面绿色转型。

(二)明确科技创新政策层次，调适政策目标引导力

知识产权促进科技创新是一个动态连续性过程，期间既需要顶层引领的宏观导向，也需要可操性强的具体设计。要追求政策效益良好发挥，第一步应当明晰科技创新政策体系中的层次。目前我国的知识产权促进科技创新立法大致分为三级：首先以《中华人民共和国促进科技成果转化法》为中心和导向，其次在地方上依托《科技成果转化条例》《科技创新促进条例》等地方性法规承上启下地明确区域重点规范，最后进一步在工作目标、分工计划、资金管理、人才培养等方面完善后续相应的立法政策体系。目前成渝地区知识产权促进科技创新政策体系问题主要在于第三层次政策结构不均衡、衔接不紧密、更新不同步，政策主体应当注重在此方面加强政策层次体系建设。

政策目标作为政策层次设计的方向，是体现政策价值的重要一环。政策主体在发布政策时应当全面统筹、宏观调控，遵循明确、统一的政策目标，减少显性目标与隐性目标之间的冲突，共同服务于实现整体目标。当前政策目标层面存在体系内差异过大的困境，主要原因：一是部门自身利益博弈，二是信息横向流通阻塞。基于此，政府可从以下三个方面寻求优化方案：首先，应科学运用利益驱动为导向机制促进政策运行的目标协同，减少不同利益驱动造成的目标导向差异(15)刘华、周莹:《我国技术转移政策体系及其协同运行机制研究》,《科研管理》2012年第33卷第03期。，弱化横向阻力；其次，多个政策主体确定相似政策目标时应兼而顾之，通过加强与其他相关部门之间的信息沟通避免目标差异过大，增强目标引导力；最后，政府管理部门应在各个制定政策主体目标差异问题显著时及时协调与整合，减少政策效能内耗，达成有机结合与对外统一，维护国家政策法规的权威性。

(三)恪守双城科技创新特性，提高政策设计回应性

政策主体制定政策时应充分考虑政策目标这一评价标准，增强工具目标匹配度，回应政策设计立足点。在选择政策工具时应注重工具结构和比例，明确政策工具指向性。(16)Eliadis,P.,Hill,M.M.,and Howlett,M.,Designing government: from instruments to governance,McGill-Queen’s Press-MQUP,2005,p.11.具体而言，一方面要强化需求工具的运用，优化政策工具组合配置；另一方面也要适当降低部分过溢工具类型的使用频率，增强政策可执行性。同时，地方科技立法应以实证调查为基础，信息反馈为助力，定期评估为保障(17)顾建亚:《试析地方科技立法的困境和出路——基于中小企业技术创新的视角》,《浙江科技学院学报》2015年第27卷第1期。，从成渝两地社会经济基础、自然环境现状、经济发展需求出发，注重因地制宜，根据成渝地区自身的比较优势对双城发展进行明确规划和定位，运用不同政策工具拉动双城特色产业发展。例如重庆、成都现有两江新区、天府新区两大高新技术产业园区，为更好地发挥其辐射带动作用，可以适当增强供给型基础设施建设政策工具的使用，在其他地区联合搭建一批创新型园区和战略性新兴产业基地，加快实现“形成电子核心部件、新材料、物联网、机器人及智能装备、高端交通装备、新能源汽车及智能汽车、生物医药、节能环保等战略性新兴产业集群”(18)肖金成、汪阳红、张燕等:《成渝城市群空间布局与产业发展研究》,《全球化》2019年第8期。；再如成渝地区国防科技工业和装备制造业具有较强实力，具备发展军民融合的良好条件。当前政策偏好运用信息支持、平台建设、公共服务等供给型工具建立完善军民融合协调创新机制、促进军民融合科技成果转化，使用政府采购、消费补贴、财税支持等需求型与环境型工具较少，致使军民融合领域政策工具使用整体上呈现单一化。日后政府可从创新政策工具使用模式入手进一步构建军民融合产业发展体系，体现双城创新特性。

(四)优化科技创新政策目录，提升政策实施时效性

从时间序列上看来，成渝地区知识产权促进科技创新政策颁布保持较好的连续性，没有出现政策中断的状况。但针对现有政策存在的滞后性、偏差性等问题，有关部门可从以下方面进行完善：第一，执政主体在发布政策后需要保持对该政策实现进程和效果的关注，并及时根据成渝双城的现实发展状况与立法实际经验及时更新立法。如重庆市2008年颁布的《重庆市科学技术普及条例》、2009年颁布的《重庆市科技创新促进条例》中几乎没有涉及关于知识产权水平显著提升、构建现代产业体系等表述，证明其未能与当前经济社会发展水平保持一致，已经难以对当前环境下的科技活动提供全面性指导，应当及时对其进行修订。第二，部分政策可以确定有效期，便于保证政策时效性。在本文研究的44份政策样本中，只有4份政策涉及政策有效期规定，均为3年至5年。这或许为制定政策主体解决政策滞后问题提供了新的实践思路：在政策中明确规定有效期，既能保证政策适应当下社会情况，又能督促政策主体及时对其进行更新。从现有经验看，适用此方法的政策应为奖励办法、管理办法等持久性不需过长的类别，有效时间应以3年至5年为宜。第三，针对处于不同发展阶段的行业和类别制定不同层次的政策。对于尚在起步期的行业应以制定战略构想、构建总体目标类政策为主，完成行业引入；对政策体系已相对完备的成熟期行业，则应注重以制定实施细则、行业标准等以法律保障为目标的政策为主，规范行业发展(19)孙蕊、吴金希:《我国战略性新兴产业政策文本量化研究》,《科学学与科学技术管理》2015年第36卷第2期。。

(五)坚守司法保护制度底线，拓补执行手段多元化

据《2020年川渝地区人民法院知识产权司法保护状况白皮书》显示，2020年重庆市高级人民法院受理案件中技术类知识产权纠纷案件数量同比增长103%，且部分涉及较复杂的技术事实查明问题，审理难度较大(20)重庆市高级人民法院:《2020年川渝地区人民法院知识产权司法保护状况白皮书》,2021年4月20日, https://mp.weixin.qq.com/s/9liZfEyZIkQAQIeBA8e89Q.。这对政府进一步拓补知识产权保护执行手段多元化提出了现实性要求。本文从以下几个方面提供政策优化思路：其一，应当从立法层面加强可执行性建设。对于效果较好、手段成熟的执行政策，可以将其以法律的形式确定和固化下来，赋予其更强的执行力(21)彭辉:《基于内容分析法的上海市科技创新政策文本分析》,《大连科学学报(社会科学版)》2017年第38卷第1期。，从而分散司法压力；其二，可以吸取国内外先进经验，建设专门的成渝地区知识产权法院。针对现有知识产权法庭在快速增长的知识产权司法保护需求面前存在着压力过大、强度饱和问题，可以在成渝地区设立辐射力更强、司法资源更丰富的知识产权法院，实行专属管辖为主、专属管辖与普通管辖相结合的做法(22)吴汉东:《中国知识产权法院建设的理论与实践》,《知识产权》2018年第3期。。就这一实践路径而言，美国、英国、日本、韩国等国家早已经对知识产权案件的专门审判进行过积极的探索；我国目前在北京、上海、广州已设立三个专门知识产权法院，且2020年12月26日全国人民代表大会常务委员会通过决定在海南自由贸易港再设一个知识产权法院。此类实践为我们提供了大量的可借鉴经验，且充分证实这一方案可行且有效。

四、结语

健全的知识产权促进科技创新政策体系，是知识产权发挥推动科技创新作用的根本保障。本文从不同维度审视成渝双城经济圈现有政策体系，剖析当前政策发展的现实问题和制约因素，提出知识产权促进科技创新政策制定、实施过程中存在问题的优化路径。在此路径下，我们一方面试图弱化政策制定主体行为偏好所带来的政策失真现象，另一方面则尽力缩小文本内容与执政实现之间的政策效应鸿沟。当然，政策目标的实现无论在某个学科或某个语境下都是极为困难的议题，本文秉持抛砖引玉之态，提出成渝双城经济圈知识产权促进科技创新政策优化的些许想法，以期能够对成渝双城经济圈乃至区域性政策实施和社会治理贡献智识。从政策经验扩散的视角总结，本文可能的贡献是：其一，从目标、工具、行业、实效等维度对成渝双城经济圈政策进行系统性分析，是对区域性政策所进行的体系性“体检”，此种研究凝练了区域性政策区别于国家宏观政策的治理技术和治理优势，具有政策推广的一般性价值。其二，创新是知识产权制度的时代使命，理想的知识产权政策既是对创新的持续激励，也是自身不断的制度创新。(23)吴汉东：《知识产权法的制度创新本质与知识创新目标》，《法学研究》2014年第3期。本研究以知识产权保护制度为基本立场，通过对成渝双城经济圈政策文本的规范实证，从目标指引、政策工具、政策实现等维度为政策优化提供了方向。此种研究是政策规范与目标实现的传导性研究，对于政策制定与优化具有直接的鉴益价值。科技创新政策是技术、体制和思想的集合，从研究深化的方向看，未来的研究可以跳出知识产权文本视角，并进一步运用规范实证、应用实证等方法做协同性、关联性研究。