包容性治理：城市民族互嵌式社区治理的有效选择

2021-12-09姚文东

领导科学论坛 2021年11期

姚文东

摘要：民族互嵌式社区治理现已成为我国城市民族工作的重点内容。然而，当前城市民族互嵌式社区治理仍然面临着少数民族人口流动化管理体制薄弱化、社区治理的行政化、社区活动参与主体的单一化、社区居民嵌入的浅层化、社区信息化建设不足等多重困境，亟须探索更为有效的治理方式。本文首先通过总结以往相关研究，发现包容性治理的治理主体多元、治理程序公正、治理成效共享与城市民族互嵌式社区现阶段建设理念具有一定的内在耦合性；然后提出构建以包容性机制为主导的治理理念来优化城市民族互嵌式社区的治理模式；最后，从公共空间、社会文化、社会关系、社会制度等四个层面出发，提出构建以包容性治理为根本的民族互嵌式社区治理的体制机制，以此完善共建、共治、共享的新时代城市多民族社区治理新格局。

关键词：包容性治理；民族互嵌式社区；社区治理

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）11-0022-07

基金项目：2021年度云南省教育厅研究生项目“空间交融视域下云南多民族互嵌式社区治理研究”（2021Y057）。

一、问题的提出

2021年召开的中央民族工作会议明确了以铸牢中华民族共同体意识为主线推进新时代党的民族工作高质量发展的指导思想、战略目标、重点任务、政策举措[1]，对新时代党的民族工作的旗帜和道路作出了最新指导。习近平总书记在会上指出，要逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入，提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。基于此，城市民族互嵌式社区的治理现代化这一议题就具有深远的现实意义。

随着我国城市化进程的加快，边疆少数民族地区居民不断向大城市迁移，一方面促进了多民族地区的经济繁荣发展，另一方面也给城市各民族互嵌式社区的治理带来了一定的困难。在居住结构、居民关系和社区文化层面，尽管城市多民族社区现已基本构建起三个方面的互嵌格局，但面对城市社区族群流动性和族群文化多样性的挑战，城市民族互嵌式社区治理仍面临着诸多困难[2]。有学者认为，当前民族互嵌式社区的嵌入困境还表现为嵌入精神的缺失、嵌入空间的缺失和公共精神的缺失[3]。在城市多民族社区治理中，应注意流动族群的内化、民族服务设施配置的不均衡、社区的浅层嵌入、社区治理的行政驱动力、社区文化参与者的有限性和民族心理距离的扩大等突出性问题[4]。结合笔者的调研经历，云南城市多民族社区的少数民族人口流动化管理体制不够健全、社区治理的行政化倾向、社区活动参与主体的单一化、社區居民嵌入的浅层化、社区信息化建设不足等相关问题依旧存在。

事实上，近几年学术界也在进行多种治理路径的探索，即从实现社区多元治理格局出发，或者从空间互嵌、关系互嵌、文化互嵌抑或是物质、精神层面出发去寻求民族互嵌式社区的“善治”之道。学术界关于“民族互嵌”的理解是统一的，意指各民族在居住空间上交错而居，并逐步实现在文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入，实现城市民族互嵌式社区的高质量发展。这就需要实现社区治理主体的多方协作，多元参与。其中最重要的是社区治理理念的选择，要能够凝聚共识，包容差异，在治理的主体、程序、结果上都得兼顾社区里的各个民族。因此，本文综合国内学者的相关研究，结合笔者调研经历，提出以构建城市民族互嵌式社区包容性治理机制来弥补治理进程中的不足。进一步优化民族互嵌式社区治理，是更好地推动实现各民族交流交往交融的重要举措。

二、民族互嵌式社区治理的研究现状

对于民族互嵌式社区这一概念，学术界也作出了许多的探讨，但无论是从物质空间、精神空间、利益空间、生活空间等哪一个方面出发去理解它，目前来看都不是最全面的。民族互嵌式社区主要表现为两个或两个以上的民族相互交错而居住在同一社区里，由空间相互嵌入而居（居住格局的改变），逐步实现社区内文化、经济、关系、心理的互嵌，最终实现各个空间内的交融。把握住这些根本，才能真正理解民族互嵌式社区的内涵。

近几年国内民族互嵌式社区治理的研究主要集中在理论构建与实证分析两个方面，具体分析如下。

一是在治理理论建构方面。在治理路径选择上，侯万峰提出一种以“多主体、多平台、多服务”为基本结构的“多元共治”治理模式[5]。杨桓等深入探讨了依法实施民族互嵌式社区治理的难点和对策[6]。沈桂平提出，要积极构建以法治为基础的城市民族工作“嵌入式治理”模式[7]。事实上，较多学者主要从地理（居住）空间、社会交往空间和精神（心理）空间三个纬度出发探究路径选择，比如卢爱国、刘莹等学者深入阐释了城市民族社区互嵌式治理的理论、困境与路径探索[2][8]。在理论构建层面，很多学者依托多重理论寻求突破，比如姚珣等基于组织结构理论和战略理论构建了结构-战略-治理能力模型[9]。李伟等从社会共同体的视角分析了民族互嵌式社区的内在机制，提出由“党组织与政府统筹引导，社会组织与社区组织参与共治，社区居民共同体生成”的治理逻辑[10]。此外，刘婷婷还结合现阶段发展的实际问题，系统分析了新时代推进民族互嵌式社区治理现代化的具体路径[11]。

二是在实证研究方面，主要分为单案例与多案例研究。在单案例研究方面，魏冰[12]、宋晓明[13]分别通过对新疆和宁夏多民族嵌入式社区建设的个案进行研究，提出嵌入式社区的建设应以促进地区治理体系和治理能力现代化为引领。乌小花等围绕多元协同、交错的社区治理模式，以浙江省宁波市ZL社区为例，提出要构建动态开放的民族互嵌式社区治理的新体系[14]。潘少君等从共生理论的视角探索并认为，要提高广西城市民族互嵌式社区的治理能力，就需要增强共生单元治理的意识和能力[15]。高文勇等以贵州省兴义市S街道社区为例，分析了民族互嵌式社区精准化治理的理论取向和实践路径[16]。

在多案例比较研究方面，张鹏等通过对当前民族社区互嵌式治理实践的比较，总结出三种治理模式[17]。马晓玲等通过对成都市三个民族社区的调查结果进行分析，认为政府、市场、社会等多元化供应主体都应该为城市民族互嵌式社区提供基本公共服务[18]。单菲菲等通过对西北地区四个社区的实地调查发现，治理策略应在充分了解社区共性特征的基础上关注社区的个体特征[19]。随着多案例实证研究的逐步开展，民族互嵌式社区治理的理论与实践紧密结合，形成了精细化、深化、精准的“嵌入”提升路径探索。冯雪红等在回顾前人研究的基础上提出民族互嵌研究的未来走向，即继续深化理论与实证研究，推进跨学科研究，加强长时段跟踪研究，注重创新研究，拓展民族心理互嵌的相关研究[20]。

综上所述，国内大部分学者关于民族互嵌式社区治理的研究大都集中在对民族互嵌式社区治理的实证分析上，这为我们开展民族互嵌式社区的相关研究奠定了坚实的理论基础。但这些研究大都从传统民族社区的角度出发来探究互嵌式社区治理的理论路径，或基于某一个地区或针对几个社区进行调查分析，从居住空间、心理、文化认知出发，寻求治理路径。只有少数学者从多学科、新理论的视角出发，比如从空间政治社会学视角或者社会共同体、共生理论视角来深入研究城市民族社区互嵌式治理。但事实上，城市民族互嵌式社区治理需要充分考虑不同民族、不同地区的实际需要，在治理理念构建方面要突出治理理论的整体性、包容性与可持续性，这样在具体的治理路径选择上才能够因地制宜、扬长避短，以包容的心态努力寻求社区各民族居民对于社区发展的共识，实现社区治理的共建、共治与共享。

三、城市民族互嵌式社区包容性治理的理论基础

（一）包容性治理的具体内涵

结合学术界的相关研究，包容性治理的实质是将治理与包容性发展的理念融合发展。包容性治理理念的具体内涵如下：首先，包容性治理对个体多样性存在的确认，使得所有利益相关者都能参与社会治理的全过程，其权益能够得到公共治理的尊重和保障[21]。其次，包容性治理能通过某些再分配的策略体现社会的正义，突出对社會弱势群体的照顾。再次，包容性治理所使用的社会资源以及整个决策的实施过程都向所有社会主体开放，能遵循公共价值的生产过程，重构社会决策和集体行动的规则，体现出显著的“开放性”和“共享性”。最后，包容性治理的最终目标是在追求效率和公平的同时实现良治[22]。总体而言，包容性治理强调发展主体个性多元，发展内容全面协调，发展机会平等，发展成果共享[23]。

徐倩从理论和逻辑层面对包容性治理进行了阐释，指出治理主体多元化是包容性治理的逻辑起点，治理过程中的协商与合作是包容性治理的本质要求，平等分享治理成果是包容性治理的主要目标[24]。因此，包容性治理的主要特征如下：一是治理主体结构的包容性；二是治理程序的包容性；三是成果和效益的包容性；四是包容性约束和监督。金太军等提出，包容性空间还可以从以下三个维度来理解：一是治理主体的多元化构成；二是治理过程的民主和充分；三是公平获取治理成果[25]。总而言之，包容性治理的特征在于治理主体的包容共治、治理程序的包容共建、治理成效的包容共享、治理进程的包容共约。

综上所述，包容性治理是一种构建柔性化、可持续化治理模式的尝试。此外，包容性治理作为迈向善治之路的现代化治理方式，将“包容性增长”嵌入社会治理进程中，使所有利益相关者可以参与和共享社会资源，以尊重和保护所有利益相关者的权益[26]。因此，包容性治理强调治理全过程的“包容性”，强调治理结构、治理程序和治理结果的包容性和平等性，突出强调对社会成员差异化的考虑，允许社会的异质性，积极关注社会的弱势群体。城市民族互嵌式社区的包容性治理，强调城市社区的包容、开放、公平、可持续性等层面，更具人文关怀。这些核心理念基本也都符合现代社会治理的要求和目标。

（二）包容性治理与城市民族互嵌式社区治理的内在耦合

事实上，民族互嵌式社区是由两个及以上的民族共同居住在同一社区内形成的共同体形态。这一共同体中的具有不同民族身份的成员之间可以在经济、政治、社会、文化、生活等方面进行相互间交往、交流，直至达到交融的和谐状态。因此，民族互嵌式社区不仅仅推动民族构成、居住格局、经济、文化的互嵌，更追求各民族在精神情感上的相互嵌入直至达到交融的和谐状态。按照类型划分，民族互嵌式社区可以分为城市民族互嵌式社区与农村民族互嵌式社区。相比于农村民族互嵌式社区，城市民族互嵌式社区发展更为迅速，社区各项基础设施建设更为完备，治理现代化的现实困境也更为突出。基于此，本文主要聚焦于城市民族互嵌式社区的治理，其目标是通过构建“多元共治”治理模式，实现民族地区事务治理现代化，逐步建立起现代化的社区治理体系。结合前文关于“包容性治理”的阐释，“包容性治理”的相关理念可以很好地契合城市民族互嵌式社区的建设理念。

1.民族互嵌生成的根本在于“包容性”嵌入

民族互嵌式社区的“相互嵌入”，从本质上说就是一种“包容性”嵌入，表现出最为突出的特征就是居住空间、文化空间的互嵌，“居住格局的互嵌作为民族间社会交往的客观条件，对民族关系具有最基础的影响力”[27]151。不同民族相互交错居住在同一社区里，需要多种多样的包容性机制的介入，以此搭建好相互交流、交往的平台。其中，文化也是最具包容性的交流介质，尤其是各个民族的优秀传统文化，亦包括中华民族传统文化，是使得社区居民相互交流、相互信任的重要润滑剂。

2.民族互嵌社区的多元、异质性需要包容治理机制介入

包容性治理理念允许社会存在一定的异质性、多样性，这与现阶段民族互嵌式社区的生成逻辑和本质特征不谋而合。如今，大部分社区居民通过易地扶贫、移民搬迁等方式进入城市，许多社区少数民族居民整体的生活水平一开始相比其他城市居民就会有所差距。这样的现实情境，就更加需要基层政府，尤其是一线社区工作者予以这些社区居民更多的关注。城市民族互嵌式社区与城市普通社区最为显性的区别就在于，社区内居民基于其民族身份多样性的差异化需求所带来的治理的复杂性。当我们引入包容性治理的理念，就可以引导社区各方主体正确地认识到这种差异，因地制宜地开展社区治理的相关工作。

3.包容性治理理念符合民族互嵌式社区治理目标

城市民族互嵌式社区的高质量发展呼唤着包容性治理，两者的最终目的都是实现“善治”，突出社会治理主体多元、治理程序公正、治理成果共享，促进民族大团结，紧紧铸牢中华民族共同体意识。总的来说，包容性治理的相关理念与民族互嵌式社区的治理愿景相互契合，存在一定的耦合性，这一治理路径将有利于城市民族互嵌式社区更快、更好地实现治理现代化。

四、城市民族互嵌式社区包容性治理的实践路径

现阶段探索城市民族互嵌式社区包容性治理的实践路径，其关键在于尽快建立稳定的城市民族互嵌式社区包容性治理体系和运行机制。目前，我国城市多民族互嵌式社区治理面临着空间、文化、经济、社会等方面的嵌入薄弱化、社区治理主体参与有限、居民心理距离异化等多重困境。要逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的融合，可以从居住空间、社会文化、社会关系、制度政策包容互嵌等几个主要方面出发，努力构建起城市民族互嵌式社区包容性治理的实践路径。

（一）公共空间包容互嵌

城市民族互嵌式社区生成的逻辑起点，就是居民居住空间格局发生改变。如何在各民族居民进入城市社区后，逐步构建起社区的合作治理关系，确保嵌入社区环境和民族关系和谐稳定，是各级政府面临的难题。想要解决好这一难题，首先还得从公共空间建设出发。因此，这里所说的空间包容，不仅仅体现在对于少数民族居民进入社区的居住格局发生改变而需要的包容互助，更多地是指社区公共空间的包容互嵌。在公共空间规划与建设环节应该充分吸取社区内各个民族代表的意见，实现社区的共建与共治，使得各个民族居民能够真正地“搬得进来，住得下去”，实现安居乐业。

（二）社会文化包容互嵌

多民族互嵌式社区内的居民都是本民族文化的傳播者，在不同民族接触和传播的过程中，基本形成了中华民族多元一体的文化格局。因此，社区文化的包容互嵌显得尤为重要。一方面，要积极推动各民族对中华民族文化的认同；另一方面，要促进各民族优秀文化之间的相互欣赏、相互尊重、相互认同。我国各民族多姿多彩的文化是中华文明的重要组成部分。2014年9月28日，习近平总书记在中央民族工作会议上指出，各民族都对中华文化的形成和发展作出了贡献，各民族要相互欣赏、相互学习。把汉文化等同于中华文化、忽略少数民族文化，把本民族文化自外于中华文化、对中华文化缺乏认同，都是不对的，都要坚决克服。从社区干部到社区居民，都应树立起文化包容促进文化繁荣的意识，需要以更加包容的心态去吸纳、发扬好各个民族的优秀文化。

（三）社会关系包容互嵌

“互嵌”一词原本就是用来形容两个不同事物之间相互影响、相互渗透的结构关系。因此，“民族互嵌”不仅指不同民族之间相互影响、相互渗透的生存空间关系，更重要的是指不同民族之间形成自由结社、相互包容的关系，是一种和谐的社会关系。包容性治理融合了包容性发展的“平等”与“共享”两大精髓，应用到民族互嵌式社区治理中，这些理念可以极大地推动社区各民族间的平等、团结、互助与共享，这也是打破社区居民心理隔阂、促进社区居民良好互动的最终目标。除了需要出台有利于民族互嵌社区居民互助条例，社区更重要的工作是打造居民间相互交流、交往、交融的平台，进而营造好社区内民主、和谐的良好气氛。

（四）社会制度包容互嵌

包容性治理最终落到实处，还得依靠社会各方的共同努力，这也是包容性治理的重要内核之一，为此，要出台切合实际的政策。首先，就政府而言，包容性治理相关制度不仅可以保护城市民族互嵌式社区中少数民族居民的合法权益，还可以妥善解决互嵌式社区发展过程中的矛盾和冲突。其次，对于民族互嵌式社区内的居民、社会组织来说，包容性治理相关制度既可以保障自己的参与权利，也可以约束社区居民履行好相关的义务，实现社区责任共担。最后，在制度层面上推动包容性治理，提升社区自身的“韧性”，可以更好地防御外部风险，应对社区内出现的公共危机，弥补发展进程中的不足。尤其是现阶段仍然处于疫情防控的常态化阶段，更加需要具包容性、规范性、精确性的社区公共危机治理体系的稳固建立，以一种常态化的机制应对突发事件，这也是检验社区治理能力与治理体系的重要指标。

五、小结

推动各民族相互嵌入的社会结构和社区环境的建立，既是实现各民族交往交流交融的关键实践路径，也是铸牢中华民族共同体意识的重要环节。但目前，城市民族互嵌式社区治理仍面临着少数民族人口流动化管理体制薄弱化、社区治理的行政化、社区活动参与主体的单一化、社区居民嵌入的浅层化、社区信息化建设不足等多重挑战。在此基础上，本文提出以“包容性治理”的理念推进城市民族互嵌式社区治理。包容性治理是一种新型的社会治理方式，其多元化、维护正义、协商合作、责任共享的特点，使得包容性治理理念与民族互嵌式社区建设具备内在耦合性。需要注意的是，包容性治理只是国家治理体系和治理能力现代化构建过程中提供的一种新的治理视角。在具体实践中，我们可从公共空间、社会文化、社会关系、社会制度等方面，逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的融合，推动完善民族互嵌式社区治理体系和治理能力的现代化。

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