政府投资和预算评审发展研究

马丽敏

【关键词】 政府投资评审; 财政预算评审; 预算管理改革

【中图分类号】 F812  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）23-0072-06

一、引言

2020年10月1日正式实行的新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《预算法实施条例》）和2021年4月13日发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），对投资和预算评审提出了新的内容和要求。在全面理解新发展理念的前题下，本文从追溯财政投资和预算评审发生、发展历史及必要性和重要性入手，具体以太原市投资和预算评审为实例，归纳整理投资和预算评审的主要方式及内容，思考现阶段面临的新问题和今后需要完善的措施等，对加强投资和预算评审的认识、分享改革发展经验、提高财政资金使用效率具有积极意义。

政府投资评审，是指财政部门依法对财政性投（融）资项目的预算资金投资和使用情况进行评价审查和专项核查。具体指财政部门委托投资评审机构通过专业技术对财政性资金投资基本建设工程从立项依据、可行性报告、工程概预算及工程实施各环节等进行审核，以审定的投资额作为基本建设预算安排、资金拨付及固定资产账务处理的依据等，进而防止投资预算“高估冒算”的一系列活动。财政投资评审主要方式包括：项目预决（结）算全过程评审、单项评审、跟踪评审或抽样评审、专项核查等。主要内容包括：编制招标控制价（事前）、工程进度款结算评审（事中）、工程完工结算评审（事后）。各级财政评审机构发挥工程审核专业优势，对工程项目结（决）算中多报、虚报金额，通过公正客观合理地评审予以审减，增强了建设资金拨付、使用的规范性和安全性，为强化基本建设项目监管发挥了积极作用。广西财政厅课题组[ 1 ]研究表明，随着预算管理改革的不断深入，项目支出预算管理存在的问题逐步显现，加强财政投资评审融入项目支出预算管理至关重要。杨歆[ 2 ]指出，财政投资评审作为财政预算管理的关键环节，其科学性、高效性和公正性日益受到关注。陈舒、李博[ 3 ]指出，我国投资评审制度介入的环节在立项以后预算下达前，目前普遍存在投资评审环节滞后、评审内容局限等问题。

财政预算评审，是依据国家法律、法规和部门规章的规定，运用专业技术手段，对财政支出项目事前、事中、事后全过程进行技术性审核的财政监督管理活动，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。2000年部门预算改革以来，对预算编制、执行、监督和评价不同阶段的评审活动有一个从认识到执行的渐进过程，主要方式包括事前预算评审、事后项目结算评审。按照“二上二下”部门预算的编审程序，在“一上”预算支出项目中，选择拟纳入预算安排且影响面广、资金额度较大的项目进行预算事前评审，主要从部门单位申报的项目预算完整性、必要性、可行性和合理性“四性”评审。通过评审，大幅度剔除项目预算申报中的不合理支出，挤出项目预算编制的水分，促进项目预算编制的准确性和规范性，为项目预算的安排提供依据，同时进一步优化项目预算的实施方案，为项目预算的执行奠定良好的基础。在预算执行和监督阶段，对完工项目结算的审核是财政拨款的依据。在预算执行完成后的评价阶段，预算评审需要结合绩效目标完成情况、绩效指标达标率等进行定性和定量评审。

《预算法实施条例》第四十一条明确提出“各级政府财政部门应当建立和完善项目支出预算评审制度。各部门、各单位应当按照本级政府财政部门的规定开展预算评审”，第二十一条规定“地方各级政府财政部门应当根据财政部制定的预算支出标准，结合本地区经济社会发展水平、财力状况等，制定本地区或者本级的预算支出标准”[ 4 ]。该条例对预算评审提出新的制度安排，预算评审的内容增加了预算支出标准评审和标准体系建设。部门预算改革以来，健全预算评审机制、做好预算评审工作的重要性日益凸显。广西财政厅课题组研究指出，财政性资金项目预算评审是财政科学化、精细化管理的重要手段[ 5 ]。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）要求“要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，对基本建设项目的评估作为申报预算的必备要件”，预算事前评审的范围进一步拓展。

《预算法实施条例》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》将预算评审作为预算管理的重要组成部分，纳入国家法规制度框架，反映了近年来预算管理改革和财政法治建设成果，彰显了预算管理改革方向，对进一步做好投资和预算评审工作具有重要意义。

二、投资和预算评审背景介绍

（一）加强投资和预算评审是时代改革之必要

众所周知，投资、消费和出口是拉动我国经济增长的“三驾马车”，改革开放40年来，国民经济快速增长，政府投资一直是经济增长最重要的引擎。《中国财政年鉴》1990—2000年资料显示：全国基本建设支出1990年为547.39亿元，到2000年增长至2 094.89亿元，10年增长282.7%。特别是1998年国家为应对亚洲金融危机发行1 000亿元国债转贷资金用于基础设施建设，2008年为应对世界金融危机对我国经济的冲击增加投资4万亿元用于扩大基础设施建设等。以2007—2020年全国政府性基金支出为例，如图1所示，全国政府性基金支出由9 684亿元增长至117 999亿元，年均增长21.21%，10余年翻了3番还多，增长11倍，对政府性基金投资支出评审工作的重要性更加凸顯。

刘耀先等[ 6 ]指出，20世纪八九十年代，投资领域中普遍存在高估冒算、铺张浪费、重复建设、预算超概算、决算超预算等现象。财政部1997年的一个调查资料对此作了很好的注解：“八五”时期建成投产的81个国家重点项目中超概算的有75个，超概算面为93%，超概算投资525亿元，占原概算的57%;378个地方级大中型项目中，超概算的有355个，超概算面为94%，超概算投资为原概算的61%;通过财政投资评审审查工程预算，审查核减投资都在5%～10%，有的还大大超过这个比例，有效提高了财政资金配置效益[ 7 ]。

（二）投资和预算评审机构建立健全历程

1994年之前，我国对财政性投资建设工程概预算和竣工决（结）算审查管理工作，由建设银行代行财政职能。1994年9月1日起，根据健全财政职能的需要和建设银行作为商业银行不宜再代行财政职能的客观情况，财政部收回了原委托建设银行代行的财政职能，在财政部内部设立了基本建设投资管理职能部门。1998年，根据国务院机构改革有关文件，财政部又进一步收回了委托建设银行办理的投资评审等业务，主要依靠财政部门自身具体承办财政性资金投资的资金拨付、监管以及工程概预决算评审等业务工作。1999年，经国务院机构编制委员会批准，财政部建立投资评审中心，并要求全国各级财政部门逐步健全投资评审机构。2014年，为适应公共财政改革发展和预算管理机制不断完善的要求，财政部投资评审中心更名为预算评审中心，在投资评审业务基础上，增加对投资和部门预算项目进行评审，研究并提出项目支出标准。2019年按照全面实施绩效管理的要求，积极探索预算评审和绩效管理相结合的路径，将预算评审方法与绩效评价指标结合，试点开展预算前评估、绩效评价等。

（三）投资和预算评审发展阶段

1.1994—2015年，以基本建设投资评审为主要内容

随着我国经济的发展、公共财政的建立、财政投资规模的不断扩大，社会对政府提供公共服务的要求不断提高。但一方面投资领域存在资金使用低效无效的现象，另一方面重大政策、重点民生需要加大资金支持力度，大势所趋推动财政投资评审建立和完善。1996年厦门市财政局在全国率先建立投资评审机构，1999年财政部建立投资评审中心，随后全国各省、市投资评审机构相继建立并积极开展业务培训和经验交流，投资评审业务迅速开展并卓有成效。财政部预算评审中心网站数据显示：2015年全国各级财政评审机构决算（含结算）审核资金总计达6 468亿元，审减不合理资金746亿元，平均审减率达11.53%。市、县两级财政评审机构决算（含结算）审核资金量达5 593亿元，占全国各级财政评审机构决算（含结算）审核资金总量的86.47%，审减资金682亿元，平均审减率12.19%。财政评审机构对强化基建项目监管发挥了积极作用。

2.2015—2020年，以转型发展预算评审为主要内容

在财政投资评审业务逐步深化、成效显著的基础上，2015年财政部提出加强预算评审转型发展的要求。李方旺[ 8 ]指出，深化预算管理制度改革为推进预算评审工作提出了方向性思路。2015年5月1日起实施的新修订的《预算法》指出“随着现代财政制度的改革，为适应预算项目库管理、中期财政规划管理等要求，建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制，逐步实现预算评审的全覆盖”，预算评审工作站在了新的起点上。2020年全国各级财政评审机构的预算（含概算）评审资金额为59 411.75亿元，比上一年增长30.25%，占评审资金总额的60.51%，调减资金8 830.21亿元，平均调减率达14.86%。

3.2020年至今，以全面实施绩效管理，试点开展预算评估、预算评审为主要内容

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）要求“各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件”。2020年全国各级财政评审机构开展的绩效评价业务涉及财政资金达16 636.68亿元，占评审资金总额的16.94%。

财政投资和预算评审经过20多年发展，重要作用日益彰显，投资和预算评审在现代财政预算管理机制建立过程中发挥着定量基础和技术支撑的重要作用。

三、太原市投资和预算评审实践

（一）地方财政职能完善之必要

1978—1994年，太原市的基本建设投资由市计委下达计划，市政府委托建设银行代行财政职能，对全市基本建设资金概预决算进行监督管理。1995年，按照《财政部 中国人民建设很行关于财政部收回原委托中国人民建设银行代行的财政职能的通知》和《关于山西省财政厅收回原委托中国人民建设银行山西省分行代行的财政职能的通知》，太原市政府财政部门从1995年1月1日起，收回原委托市建行城建支行代行的财政投资管理职能。

1991—2000年太原市用于城市建设基础设施投资由2.6亿元增长至5.37亿元，10年增长了1倍多。2011—2020年，太原市政府基金支出主要用于城市基础设施建设投资，由2011年的98.48亿元增长至2020年的484.22亿元，10年增长了近4倍。政府投资评审的重要性和必要性日益彰显。

（二）太原市投资和预算评审主要方式及其内容

财政部门对投资和预算评审业务的开展是以委托评审方式进行的，具体流程如图2所示。评审机构接受委托并对预算单位工程及项目开展评审;预算单位按照资料清单向评审机构提供详细预算、实施方案、采购合同等资料，并对资料的真实性、完整性、合法性负责;预算评审机构专业人员按照投资和预算评审操作规程，通过初审、复审等程序完成评审，將评审报告报送财政部门和项目单位，作为预算安排和资金拨付的重要依据。

评审的主要方式及内容：

1.编制招标控制价（事前）

市财政投资建设项目招标控制价的编制工作类别包括房屋建筑与安装、市政建设、园林绿化、仿古建筑等不同专业。招标控制价作为一项工程的最高投标限价，不仅是投标人参照的最高投标价格，而且是招标人控制工程成本的前提。为了规范建设市场秩序，深化工程造价管理改革，根据《建设工程量清单计价规范》、计价定额和计价办法、设计图纸及相关资料、工程造价信息等进行编制。

招标控制价作为一个标准，为投标人树立了明确的标杆，招标人可有效控制项目投资，防止恶性投标带来的投资风险，提高交易成功的可能性及市场交易效率，最大程度避免招投标的主观性，发挥了财政投资评审的专业作用。如太原市2020年XX公园工程，总投资估算为4 600万元，招标控制审核内容包括铺装、绿化及配套设施等，通过对建筑工程、装饰工程、绿化工程等分项工程的人工、材料暂估价（单价）、机械等测算，审定招标控制价为1 925万元。

2.工程进度评审（事中）

财政投资建设项目工程进度评审工作类别包括房屋建筑与安装、市政建设、园林绿化、仿古建筑等不同专业。工程进度评审是工程造价全过程跟踪评审的一部分，建设工程的特点是建设周期长、投资规模大，投资评审需多次计价。为了使施工企业减少资金压力，并保证全过程跟踪评审，建设单位会根据施工进度报送资料进行评审。财政投资评审机构需到施工现场踏勘、对设计变更需重新定价项目进行询价、建立项目台账、出具“项目进度计量评审意见表”，财政部门依据评审结果并按国库集中支付相关规定拨付进度款。审核过程中依照中标工程量清单，一般选择工程量大、费用比较高的分项工程的工程量及重大设计变更为审核重点，且累计进度审核额不得超合同价或批复投资额。如某照明工程一标段项目进度审核：批复概算2.6亿元，截至上期已完成工程进度金额1.18亿元，本期进度送审金额为590万元，经现场核实审核进度款为460万元。

3.工程决（结）算评审（事后）

财政投资建设项目工程决（结）算评审工作中建安工程项目决（结）算评审内容复杂、政策性强、涉及面多，项目单位在工程项目竣工之后上报。项目概预（结）算和竣工决算评审主要注重以下方面：一是项目招投标、可研批复等资料完整性及该项目建设程序的合规性审核。二是工程建设各项支付的合理性、准确性、时效性审核，要严格执行《建设工程工程量清单计价规范》、计价定额和计价办法;现场踏勘需要结合竣工图纸以及工程招投标书就相关工程进行对比计算;对需市场询价部分要经过同类项目对比、市场询问、网络询问等方法进行询价，确保价格的合理性。三是项目财政性资金的使用、管理情况以及配套资金的筹集、到位情况审核。四是项目概（预）算执行情况以及项目实施过程中发生的重大设计变更和索赔情况审核。五是实行代建制项目的管理及建设情况审核。六是项目建成运行情况或效益情况审核等。《竣工决（结）算评审报告》是财政部门批复决算的依据，也是预算单位固定资产计量、确认的依据。

4.事前预算评审

从部门预算改革开始试点到逐步常态化管理，侧重对施政政策、重大改革任务及保民生、保基本、保运行的长效项目开展事前预算评审。在预算编制阶段，对拟纳入财政项目库的预算单位重大项目、基本建设工程新建和续建项目、专业性强或技术复杂的项目，进行事前预算评审，根据评审结果确定支持资金数量。事前预算评审是将预算审核环节前置，对项目的实施方案可行性及预算合理性、当年可实现性等因素进行审核。这种基于零基预算原则的审核可控制预算规模，使预算编制更加精准，预算执行更加有效，防止财政资金沉淀浪费。如2020年，将“一上”部门预算新增政策500万元以上的8个项目进行事前绩效评估，将预算方式和绩效评估指标体系结合运用，申报预算2.39亿元，评审建议金额1.35亿元，审减率43.51%。评估结果作为2020年预算编制的重要参考依据与当年预算安排挂钩。

5.预算支出标准体系建设

《预算法实施条例》对预算评审提出新的制度安排，规定“地方各级财政部门应当根据财政部制定的预算支出标准，结合本地区经济社会发展水平、财力状况等，制定本地区或者本级的预算支出标准”。预算支出标准是指对预算事项合理分类并分别规定的支出预算编制标准，包括基本支出标准和项目支出标准。基本支出标准包括人员经费和公用经费定额标准，如会议费、差旅费、维修费、劳务费、综合定额等。项目支出标准主要从加强项目支出定额标准建设、建立项目支出定额标准支撑系统、加强项目支出定额标准体系研究三方面推进项目支出标准体系建设。太原市市直预算单位信息化运维支出标准的测算为太原市相关类型预算编制标准提供了基本遵循[ 9 ]。如定制開发软件系统运维标准按软件系统建设规模8%～12%计取。以建设规模为基数，100万元～500万元的项目按12%控制，500万元～800万元的项目按10%控制，低于100万元的项目建议整合资源或者培养自身力量减少驻场等方式可按12%控制，对范围比较小、内容单一、工作量小、不需驻场服务的项目可控制在8%左右。

（三）取得的成效

太原市投资和预算评审创新拓展评审业务范围，业务量稳步提高，评审成效显著。通过2011—2020年评审的数据可见一斑。2011—2020年，年度评审资金从146.82亿元增长到537.92亿元，10年总计5812.19亿元，核减资金767.25亿元，平均每年节省76.7亿元，平均审减率在10%上下。不仅节约了宝贵的财政资源，提高了财政资源的配置效率，而且为政府投资决策提供了参考依据，为政府统筹资源用于重点工程建设，提升太原市城市宜居水平提供了重要保障。

太原市投资和预算评审在20多年的实践中积累了丰富的经验，建立了切实可行的投资和预算评审机制及评审管理体系，通过完善评审制度、评审范围、评审环节、评审流程等，有效保证了财政评审效能的发挥。

1.构建了有力的法律法规支撑

2011年，《太原市财政投资评审管理条例》由山西省人大常务委员会批准，于2011年7月1日起施行。条例规定了投资评审的范围，包括财政资金，政府性基金，政府性融资安排的建设、维修、改造项目和其他财政性投融资项目。财政投资评审结论是财政部门核拨款项、办理结算、批复工程竣工财务决算和交付资产的依据，招标控制价的评审结论是实施招标及签订合同的依据，项目效益评审结论是安排项目资金的依据。“先评审，后办理结算资金拨付和财务决算”的评审机制，为太原市财政投资评审构建了有力的法律法规支撑。

2.制定了评审额度下限及评审程序

2015年的太原市政府投资评审管理办法确立了“统一委托制、评审全覆盖”和“谁委托、谁付费”的实施原则，明确凡属于太原市政府投资和项目均应纳入投资评审范围，包括上级转移支付资金，但日常运行维护及维修单项费用在10万元以内（含10万元）的原则上不纳入评审范围。评审的实施严格按照初审、复审、交换意见、稽核、出具成果性文件的程序进行。

3.制定了《项目评审操作规程》

该规程要求加强评审内部控制，有效防控预算评审风险，建立核查制度，对评审成果性文件进行质量抽查，抽查比例不低于5%，并实行通报制度。对监督中发现的问题，查找原因，及时总结，预防和避免违纪违法行为。

四、投资和预算评审现存问题及成因探析

预算评审转型发展和全面实施绩效管理改革，使投资和预算评审在业务拓展、制度建设、规范操作等面临新的问题和挑战。

（一）没有形成自上而下贯通一致的制度体系

2015年以来，财政部制定了《财政部关于加强中央部门预算评审工作的通知》等一系列制度办法，而市、县层级财政部门投资和预算评审制度相对滞后。如太原市的投资和预算评审条例制度未能及时更新完善，突出表现在评审机构、财政部门、预算部门和单位各自职责没有进一步明确，评审范围不能适应新形势新任务，评审标准急需规范等。问题产生的主要原因是对各自职责定位不清晰，预算评审没有实质性嵌入预算管理环节发挥作用。现阶段的政府财政预算评审工作已经在职能和范围方面进行了有效的拓展，而预算评审工作仍然缺乏体制层面的支持，没有通过制度明确财政部门、预算单位、审计监督等的工作职责和工作程序。

（二）预算评审管理模式急需完善

在广泛调查预算单位对投资和预算评审问题及建议中，多数被调查单位反映评审效率有待提高，主要是评审时间较长、环节需要优化、信息平台建设滞后、数据开发不足、评审工作人员政策水平和业务能力还需进一步提升等。另外，在引进第三方机构评审和加强投资及预算评审理论、实践研究方面也需要完善。造成以上问题的主要原因是投资和预算评审管理模式固化，创新不足，不能适应新职责、新任务的要求。例如在积极建立专家库和机构库方面，没有进一步挖掘社会资源，利用第三方机构开展评审;在数据利用方面，与财政一体化系统没有形成连接，与预算单位的沟通渠道不畅通等。

（三）预算部门和单位对评审的重视程度不够，认识不到位

预算部门和单位在项目评审过程中一定程度上存在工作配合不默契、信息沟通不充分等问题，资料报送有时不及时、不完整，影响评审结果的时间和效率。主要原因是个别单位预算编报依赖第三方，预算主管部门和单位主体责任不到位，未进行审核把关就直接提交评审，在评审过程中发现资料不足时再想办法补救;有些工程项目存在未批先建，导致可行性报告投资估算不准确;有些项目管理制度不健全，项目实证资料不全且补充资料难以提取，多次补报资料;单位业务部门和财务部门信息不对称等。

五、完善投资和预算评审的建议

深化预算管理制度改革对评审工作提出了更高的要求。健全评审机制，做好评审工作，是更好发挥评审职能、完善预算决策机制的迫切需要，是完善预算编制流程、打通预算管理链条的必要手段，是全面实施预算绩效管理的基础和保障。因此，应从如下方面加以完善。

一是根据《预算法》《预算法实施条例》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》等要求，财政部门需完善财政投资和预算评审管理暂行办法，建立和完善项目预算评审制度，按照“放管服”要求进一步理顺部门预算评审管理权限，提高评审绩效，减少低效评审。结合项目库建设，把预算评审实质性嵌入预算编制环节，预算部门单位应遵循“先评审后入库”;财政部门遵循“先预算评审，后安排预算”;对评审机构加强指导和监督，规范委托评审事项，评审范围等。以评审促建设、以评审促管理，全面提高财政资金使用效益，为政府决策提供有益的参考。

二是评审机构从“评审视角”到“预算视野”，不断完善预算评审管理机制。首先，结合政策和实际工作制定1+N工作制度体系，即在财政部门制定的预算评审管理办法基础上，完善评审业务规范、项目支出预算评审操作规程、投资评审操作规程、重点绩效评价操作规程、专项核查操作规程等一系列规章制度。其次，加快信息化平台建设，提高评审质量和效率，构建线上评审运行系统，建立同类项目比较分析机制，改善数据烟囱、信息孤岛现状，建立评审信息库、政策法规及各类定额库等。再次，加强评审内控管理，对业务全过程进行有效监督和质量控制。最后，加强人才培养，不断提高评审人员的综合能力：建立人才竞争机制，吸引各行各业高精尖人才投身评审事业;加强队伍建设，舉办多样化培训，提升工作人员的专业技能和政策水平;拓宽利用社会中介机构参与评审的范围和途径，充分发挥行业专家的作用;建立与高等院校、研究机构的合作与成果分享机制。

三是预算部门和单位要不断提高对投资及预算评审工作的认识，加强业财融合，制定和完善预算评审制度。对纳入部门项目库的项目，可采取由部门委托具有相应资质的社会中介机构或组织专家组评审等方式开展评审;对纳入财政项目库的项目，按照评审清单及时报送资料，并对资料的真实性、完整性、准确性负责;注重评审数据的积累和有效利用，对适宜标准化管理的项目，通过数据的积累和分析，逐步建立部门项目支出标准和规范。只有不断提高预算编制水平及项目管理水平，才能提高社会服务水平，进而提升政府部门公信力。

【参考文献】

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[2] 杨歆.财政投资评审信息化管理应用探索[J].预算管理与会计，2021（1）：43-46.

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[4] 中华人民共和国预算法实施条例[M].北京：法律出版社，2020.

[5] 广西财政厅课题组.加强广西财政性资金项目预算评审研究[J].经济研究参考，2017（5）：18-25.

[6] 刘耀先，罗福洲，何君亮.浅议财政支出项目预算编制环节财政投资评审的作用[J].财会通讯，2012（2）：120-121.

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