探索包容性治理的实践方案

宦佳 雷晓康

【关键词】包容性治理 危机治理 风险社会

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

“风险社会”的概念于1986年在德国社会学家乌尔里希·贝克的著作《风险社会：新的现代性之路》中被提出之后，就成为探讨现代化时绕不开的议题。根据贝克、吉登斯等人的观点，风险社会是指：在全球化背景下，由人类实践所导致的社会风险占主导的社会发展阶段。当前，面对世界百年未有之大变局，重大危机仍然随时可能爆发，世界各国都面临着风险社会下危机治理效能提升的现实挑战。当前，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，成为全世界各国都要面对的重大突发危机。中国抗击新冠肺炎疫情斗争取得重大战略成果，充分展现了中国共产党领导和我国社会主义制度的显著优势，充分展现了中国人民和中华民族的伟大力量，充分展现了中华文明的深厚底蕴，充分展现了中国负责任大国的自觉担当。中国的危机治理在新冠肺炎疫情这场大考中做出了很好的答卷，中国的疫情防控经验也为世界各国应对这一挑战贡献智慧。

按照党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化的具体目标设定来看，在未来30年，中国还需要进一步扩大治理体系的包容性，增强治理体系的回应性，提高治理体系不同治理单元的协同性，增加治理过程的透明性，加强依法治国的有效性。因此，有必要从我国疫情防控的治理经验中总结包容性治理的现实案例，提炼包容性治理的现实启示，为我国在风险社会阶段应对各类风险和危机治理现代化挑战提供有力借鑒。

用大数据、区块链技术打造公共卫生自动化预警监测系统

在我国，由于新冠肺炎疫情、河南水灾等风险灾害具有波及范围广、破坏程度强、预测难度大等特征，相对于一般的风险，这类事件中民众恐慌、经济困顿、地方政府公信力受损等各种危机现象交织在一起，使得危机治理的难度陡然加剧。新冠肺炎疫情肆虐全球，疫情成为我国及世界各国近年来面临的最为严峻的危机治理现实。在近期爆发的“上海旅行团夫妻在西安确诊阳性”的网络舆情事件中，当网友们深入探讨此次疫情扩散的源头和传播链，以及各方在疫情防控中的表现时，能达成的基本共识是，我们在疫情联防联控机制上，仍然存在着地方政府之间沟通机制不顺畅、预警责任不明确的问题；也表明当前我国虽然着力打造公共卫生自动化语境监测系统，但现阶段该系统依旧存在漏洞。

查询有关信息可以知道，我国于2008年4月起，就在全国各省、自治区、直辖市设立了国家传染病自动预警系统，建立了一套自动预警与响应机制。数据显示，这套处于世界先进地位的系统具备对几十种传染病进行监测数据自动分析、时空聚集性实时识别、预警信号发送和响应结果实时追踪等功能。同时，除了这套自动预警系统外，我国还相继建设了国家传染病报告信息管理系统及其核心子系统国家传染病网络直报系统（NNDRS），逐步实现了基于医疗卫生机构的法定传染病病例的实时、在线、直接报告，和患者电子档案、电子病历等数据的标准化采集。当医疗机构内出现传染病案例时，医生可以通过人工或者半自动的方式填写传染病报告卡，然后提交院内审核，院内防保科医生审核后，提交给区县和市级疾控中心分别审核和补充，最后通过省级和国家级卫生数据交换平台汇总到国家传染病网络直报系统中。但这其中存在两个亟待解决的问题：一是对传染病的预警只能基于已知病种，对新型疾病做不到及时有效确认；二是上报层级多，受人工干预影响大，透明性低。这导致在实践中，这些系统对疫情的反应滞后的现象时有发生。对此，公共卫生部门应重新思考风险预警系统的构建方式。

疫情防控的经验带来的相关危机治理启示是：可以考虑利用大数据平台和区块链技术，建立区、市、省及国家四级区块链预警网络，形成实时自动化的数据交换机制，可在上下层级间打通预警平台，允许技术性社会力量参与传染病疫情的预防和研判，无须完全依赖于国家的传染病预警系统。

应更加重视信息作为治理资源的重要意义，加强危机治理中网络言论监管引导

风险社会的现实是，突发的公共性危机事件有可能出现在国家治理与政府治理的各个领域、各个环节。具体来讲，治理诉求的出现往往未必是规律的、固定的、系统的，相反，可能是突发的、临时的、分散的。这种情况下，制式化的治理供给往往无法匹配不断涌现的治理诉求。危机治理的能力会直接影响从地方到中央的不同层级政府形象、民众信任度等，甚至影响国家的稳定性。在风险高发的当今社会，由于网络新媒体的普及，各方信息几乎可以全方位地“暴露”在公众视野中，也使得各级管理者前所未有地集中面对公众的监督反馈。然而，遗憾的是，由于危机处置不及时、决策责任不明晰等原因，某些地方政府往往稍有迟疑犹豫，就掉入了“塔西佗陷阱”中，面临失去公权力公信力的风险。当前，5G时代迎面而来，各类高互动性的新媒体平台已经成为信息流通的主要渠道，这种背景下，应急管理的“底层逻辑”已经发生改变：从单向度、集中性高的应急管理转向多维度、集中性低的危机治理。

应急管理的主体是政府，强调在突发公共事件应对中政府主体的统一指挥、统一调度；而危机治理的主体则是全社会，强调公民力量、社会力量共同参与、合作协同。在这一转变的过程中，核心是要认识到社会力量作为治理参与主体的重要地位。而社会力量的形成、发力，都离不开信息时代网络中的信息交流。所谓信息社会，指的是“信息成为与物质和能源同等重要甚至比之更加重要的资源，整个社会的政治、经济和文化以信息为核心价值而得到发展的社会”。传播学上一般认为，信息社会里，社会的核心资源是“信息”。我们对于信息作为经济资源的认识已经成为一种社会共识，但对于信息作为治理资源还缺乏足够的认知。由于对网络信息的力量重视不足，在疫情突发等社会风险出现时，一些地方政府或者是无法及时给出权威回复，或者是朝令夕改、政策频繁变动，又或者是在网络沟通环节无法及时明确地回应公众诉求，表现出了不合时宜的被动应对，不仅谈不上维持地方政府的公信力和权威性，甚至引发极大的负面舆情，可以说是“塔西佗陷阱”的现实写照。

融媒体时代，没有什么真相是真正能被“控制”在一定的传播范围里的。因此，地方政府应在危机治理中避免“小范围控制影响”的陈旧思维方式，在危机出现伊始就迅速成立应对各类风险的“公共信息工作组”，利用网信部门的工作平台和人员基础，联合中央和地方的党报、党媒等媒体一线工作人员，搭建信息共享平台，集中收集各个渠道的意见反馈，实时监测各项信息的网络关注热度，推出联动所有部门的意见反映小程序，由工作组与各责任部门负责人建立临时直接沟通机制，建立反应迅速、统一高效的官方信息沟通渠道，避免各自为战、一盘散沙，让人民群众反映的各项信息成为解决危机治理过程中各种问题的关键。

以包容性治理解决危机治理中公共政策“末端失灵”问题，释放社会主体治理效能

“紧紧依靠人民群众的力量”是风险社会危机治理的力量之源，即：通过强化与社会力量的合作，采用包容性治理的思路，可以有效提升国家整体的治理效能。包容性治理是在社会治理理论的基础上，将包容性发展理论中的“平等”“参与”“共享”融入而来的概念，强调社会治理主体的多元合作，以及对于所有参与主体的平等参与、平等对待和平等合作。换句话说，在包容性治理的理念中，治理制度应该对所有社会成员而言是可行、负责和回应性的。

在新冠肺炎疫情防控期间，一些地方出现了公共政策“末端失灵”的现象。在应急处置过程中，乡村、社区的自主行动力大大强化，然而基层的举措偶尔出现了与上级政府的政策性文件、指导性命令不统一、不一致，甚至各自为政的情况。比如，近期一旦某地有疫情暴发，为了减少人员流动，采取封闭高速出入口、“硬核封路”等做法，然而交通部在新闻发布会上曾明确指出，严禁擅自封高速、断公路、设检疫点检测站；又比如，诸多城市采取社区封闭式管理模式来降低人员流动风险，大量社区“一刀切”地禁止外地租客进入合法租住的房屋，但是政策文件明文规定“不得随意限制小区居民和租客进入小区”。个别地方的租客以社区的做法与政策文件不符为由向市长热线等渠道投诉，得到的答复往往是，“具体措施由物业和居委会负责实施”。这些都是公共政策的落实过程中出现的“末端失灵”现象。

基层治理水平效果如何与群众利益休戚相关。党的十九届四中全会《决定》提出，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。因此，应紧紧抓住群众参与基层社会治理的着力点使实劲、见实效，调动广大群众的积极性、主动性、创造性，推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。有时候，人民群众在切实诉求无法得到正常途径有效回应时，只能选择通过互联网新媒体的途径向外界求助，反过来形成的舆论压力又给地方政府造成额外的“治理负担”。对此，应以包容性治理激发人民群众参与社会治理的内生动力，避免公共政策“一刀切”，给予社会主体更多自主决策的空间。例如，在7·20河南特大暴雨事件中，一篇名为《一个救命文档的24小时》的在线协作文档在创建后的一天之内“自发”更新至270多版，求助信息超过千条，有250多万次的访问量。政府的救援力量与民间的救助需求通过合作，尽可能地達成了短时间内最大化治理效能。这支队伍里，没有明确的职级划分，没有明确的权责归属，但却始终保持非常高的运转效率。这无疑给我们的应急处置提供了一条新的思路。

风险社会潜藏许多危机。现实证明，封闭式治理机制是行不通的，可以考虑在重大突发公共事件的应急处置中，适当地临时性动态调整问责机制，减少基层领导干部由于问责压力而导致“不敢上报”“不愿上报”的现象。社会治理应该具有一定的包容性，作为工具理性与价值理性统一体，包容性治理是对现有社会治理模式的优化与创新，并富有广阔的发展空间。近年来，我国的危机治理水平在全球走在前列，其中一项重要经验就是强化与社会力量的合作，采用包容性治理的思路来提升危机治理效能。包容性治理的中国智慧将成为应对风险社会危机治理现代化挑战的关键。

（作者分别为西北大学公共管理学院（应急管理学院）博士研究生，西北政法大学新闻传播学院讲师，社会治理与社会舆情评价协同创新研究中心研究员；西北大学公共管理学院（应急管理学院）院长、教授、博导）

【注：本文系2021年度陕西省哲学社会科学重大理论与现实问题重点智库研究项目“数字赋能政府公共服务高质量发展及实现路径研究”（项目编号：2021ZD1048）研究成果】

【参考文献】

①孙峰：《从问题到决策：网络时代的中国政策议程设置》，北京：商务印书馆，2021年。

②夏玉珍、卜清平：《高风险时代的中国社会问题》，《甘肃社会科学》，2016年第1期。

③韩旭：《增强治理体系回应性》，《中国纪检监察报》，2020年8月20日。

责编/韩拓 美编/杨玲玲