乡村治理视角下乡村振兴审计风险的表现、特征与管理

2021-12-08苑丰

中共宁波市委党校学报 2021年6期

苑丰

[摘要] 政策落实跟踪审计是乡村振兴战略实施的重要监督方式，是介入并破除乡村治理“内卷化”困境的一种纠偏和反馈机制。受制于自身的审计环境和审计目标，乡村振兴审计工作中客观存在着审计内容难抓“牛鼻子”、审计对象难以“准定位”、审计方式难以“巧适合”、审计处理难以“深奏效”等方面的审计风险。除了一般性的审计风险，乡村振兴审计风险还具有错综复杂性、高度敏感性和明确时效性的特点。从乡村治理的实践角度看，应从合理确定乡村振兴审计工作导向、进一步突出审计工作重点、创新乡村振兴审计工作方法、提出合理化审计建议等方面对乡村振兴审计风险进行有效管理。

[关键词] 乡村振兴;国家治理;审计风险;风险管理

[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2021）06-0096-06

党中央、国务院历来高度重视涉农审计工作。《审计署关于在乡村振兴战略实施中加强审计监督的意见》就明确要求：“将加强乡村振兴相关审计作为贯彻落实党和国家重大决策部署的重要政治任务。”^[1]随着信息网络技术的发展和我国城乡关系、经济社会环境复杂程度的加深，国家审计的重要性和必要性在不断增加;但与此同时，影响审计环境、引发审计风险即由于审计结论与客观事实、审计行为与法律法规离析而给审计各方带来损害的可能性因素也随之增多^[2]。高审计风险不仅直接影响审计质量，对审计组织、执业人员和被审计单位都会带来损失^[3]。因此，在我国进入新发展阶段之后，乡村振兴审计工作需要从服务乡村社会治理现代化的战略高度出发，积极把握乡村振兴审计的特点，有效管控审计风险，才能使审计工作在乡村振兴战略实施中充分发挥好应有的审计监督和保障作用。

一、乡村振兴审计风险的主要表现

实施乡村振兴战略是党中央统揽全局、规划设计、推进实施的乡村发展蓝图，是我国经济社会发展进入新时代、工农城乡关系发生重大深刻历史性变化之后做好“三农”工作的总抓手。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在乡村振兴战略实施过程中加强审计监督力度，自然成为审计机关的重要职责和任务，也是审计监督推动政策落实、维护群众利益、推进乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求^[4]。同时也应注意到，乡村振兴领域的国家审计工作依然面临着诸多风险，除了一般性风险外，很多乡村振兴领域的国家审计风险均与乡村振兴及农村工作特点紧密相关。在乡村振兴审计实践中，常见的审计风险主要表现在如下几个方面。

（一）乡村振兴审计内容难抓“牛鼻子”的风险

审计源于资源类委托代理关系，其目的是为了抑制代理人在履行经管责任时可能出现的代理问题和次优问题^[5]。从理论上看，审计内容的核心问题是要确定审计机关具体“审计什么”。从广义上讲，审计内容主要包括审计对象、审计主题、审计业务类型、审计标的和审计载体;从狭义上看，审计内容则更多地指向特定的审计对象、主题之下的具体审计业务类型、标的和载体。具体到乡村振兴领域，审计工作内容则呈现出点多面广、错综繁复的特点。从工作领域看，乡村振兴审计涉及产业发展、生态保护、金融支农、教育、医疗救助、新民居及基础设施建设、社会保障等不同领域;从工作流程看，乡村振兴审计关涉从中央到地方各级政府政策制定和政策实施中的发展规划、经费保障、政策协调、项目确定、项目考核等整个流程。正是基于审计内容的全面性，在制度功能设计上，乡村振兴政策落实跟踪审计具有事前预防、事中纠偏与事后评价问责的监督治理效应。但在乡村振兴审计实践中，面对审计资源有限的情况，容易出现审计内容确定不合理的问题——审计组不能够有效抓住一定时期、一定区域内乡村振兴工作的“牛鼻子”即乡村振兴工作的主要矛盾及矛盾主要方面。具体表现为审计工作中容易出现因缺乏资金审计的横向及纵向之间的统筹而导致的审计资源投入顾此失彼现象。比如注重问题发现、轻于问题解决，重于一时一地问题、轻于宏观整体分析，重于历史追溯、轻于咨询指导等;这些问题不仅会直接影响审计报告的质量和采用，还会进一步影响到乡村振兴审计作用的发挥。对此，房琳（2019）基于全过程管理视角，发现涉农审计存在着忽略事前的监督与审计、审计过程缺乏独立性且专业人才缺乏、审计结果的后期整改落实不到位、审计对象混乱、审计的范围狭窄和大数据等新技术应用较少等六个方面的问题^[6]。

（二）乡村振兴审计对象单位难以“准定位”的风险

审计对象是依法履行审计职责、享有审计权力、开展审计活动的主体所作用的对象^[7]。作为审计权力作用的“客体”，审计对象包含两方面的含义，一是从外延上看表现为被审计的实体，即被审计的单位及个体;二是从工作内涵方面看，则是前文所述的审计内容。可见，审计内容和审计对象有所交叉，但也各有侧重，为便于理论上认识和分析，本文取“审计对象”这一层含义。众所周知，基于历史和现实的考量，实施乡村振兴战略必须要举全党全社会之力。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出^[8]，主要表现在乡村发展整体水平亟待提升、城乡之间要素合理流动机制亟待健全、乡村治理体系和治理能力亟待强化等几个方面。为此，实施乡村振兴战略，从产业发展、基础设施、公共服务到社会治理等方方面面都急需国家财政的精确投入和精准支持，但财政支农资金使用上的“九龙治水”现象在一些地区、一些领域还比较突出，难以形成合力、持久发力。因此，乡村振兴审计的对象不僅涉及中央、省、市、县、乡各级党委政府的相关部门，还涉及接受财政资金的社会团体、企事业单位（农民专业合作社）乃至农户家庭和个人。在实际工作中，乡村振兴财政资金在使用过程中往往存在人和事的复杂交错性，导致在审计实践中审计对象单位难以准确界定。而针对一项工作内容，如何合理确定乡村振兴审计的对象对于审计问题的描述、原因的分析及审计建议的提出都具有重要的影响。比如，对于某省金融支农工作的审计，具体的问题可能会表现在各个县，但是原因却可能是省级政府部门出台的文件规定与实际工作有出入。所以，根据项目审计的实际情况，合理确定乡村振兴审计对象才能科学准确地把准病根、有的放矢。

（三）乡村振兴审计方式难以“巧适合”的风险

涉农资金审计自中华人民共和国成立以来一直存在，但与过去规模较少的涉农资金相比，国家用于乡村振兴战略的财政资金明显具有规模大、系统性强、长效性突出、注重市场机制、强调“撬动”作用等特点，因此乡村振兴战略的项目审计与过去的涉农资金审计并不尽相同，应属于审计工作的一个新领域。很多审计人员从未参与过相关工作，项目审计的工作指标、业务流程、审计手段等方面都可能存在着不清楚、不规范的问题。其一，乡村振兴项目审计不同于财务审计，其审计范围没有局限于财务方面，一个乡村振兴项目从立项到验收要耗费很长时间，涉及到工程建设、畜牧养殖、作物种植、卫生防疫等各方面的业务知识;实践中相应专业人才缺乏，不仅影响到了审计的合理性，还进而影响到审计结果的准确性^[9]。其二，审计目标的实现需要相应审计方式的创新和应用，尤其是在乡村振兴审计工作中。乡村振兴审计工作内容繁杂、涉及主体多样，直接面对基层干部和群众，特别是刚刚退出的贫困户;在此情况下，审计人员只有既采用现代审计方法、又熟练运用传统审计方法，才能获得一手、可靠的审计资料。值得注意的是，信息化条件下现代审计往往采用“抽样审计+大数据分析”的方法，姑且不论抽样与总体之间“误差”的存在，关键问题在于涉农工作的许多数据缺乏统一口径且较难获得，比如一般的农民专业合作社、家庭农场均没有建立规范的账表，且在审计数据分析中审计人员使用的变量及其权重存在不可避免的人为因素，所以审计人员要一定程度地承担做出错误审计结论的风险^[10]。乡村振兴审计中如何深入群众开展调查研究？如何将个案审计与大数据分析相结合？如何“既见树木，又见森林”？如何避免陷入财会账目、文件政策中“只见数字不见人”？这些挑战都是对乡村振兴审计人员审计能力的一种全面要求和考验。

（四）乡村振兴审计处理难以“深奏效”的风险

国家审计是国家监督体系的重要组成部分，也是国家治理体系中的监控系统和“免疫系统”，具有揭示、预防、评价、鉴证和问责等功能，因而居于国家治理的核心层面。各级政府要提高治理能力，需要强化审计监督。”^[11]审计处理是审计机关对审计对象违反国家政策行为所采取的纠正措施。这个过程中，审计文化潜移默化地影响着审计体制和审计处理处罚模式制定及执行^[12]。从近年来的审计公告来看，乡村振兴政策落实跟踪审计发现的问题常常陷入一种“年年审计年年犯”的循环怪圈，一定程度上反映了审计监督在制度建设层面尚有待提升的问题。究其原因，一是在权力性质上，地方审计属于地方政府的一个工作部门，自然要服从和服务于地方党委和政府的工作“大局”，而很多重要项目往往是主要领导一手抓的项目，这在实际工作中就形成了实际上的“权力不对等”问题，即“部门”审“领导”，难免陷于“权力的尴尬境地”，问题不敢、不能、不便“大揭”，也许真正的“问题”就出在部分领导的决策（内容、程序等）和协调等方面。二是在工作机制上，目前采取的是“谁审计谁负责”的处理机制。由审计机关审计出来的问题，还要由审计机关和项目审计组负责督促被审计单位整改落实，这又造成处理难度的进一步增加。此外，地方社会复杂的人情、关系、面子等要素也极容易影响到审计处理意见的出台与执行。李晓东（2020）认为，目前我国政府审计受文化和历史的影响在一定程度上存在着“审计妥协”和“审计过滤”现象^[13]。导致审计处理缺乏从深层次的角度改进问题的力度。

二、乡村治理视角下乡村振兴审计风险的特点

当前，我国已进入新发展阶段，在鄉村振兴审计工作中贯彻新发展理念、构建新发展格局，需要从完善乡村治理体系和提升治理能力的角度来看待政府审计职能活动的开展，并把握审计风险特征。乡村振兴审计作为政府职能活动的一部分，处在不断变化的经济、社会、文化环境中，经济发展速度加快带来的涉农经济主体规模和经营范围随之扩大和日益多样化的乡村治理不确定因素都对乡村振兴审计产生重要影响。审计业务范围的拓展使审计人员做出合理判断的难度增加，承担的审计责任更大，审计风险更高^[14]。从审计介入乡村社会治理的角度看，与一般性审计不同，受制于自身的审计环境、审计目标和审计对象，乡村振兴审计的风险还具有自身的特殊性。

（一）涉农资金使用的错综复杂性

涉农资金关系到农民群众的切身利益，政策性较强，涉及主管部门多，管理链条长，项目小而散，又主要在乡镇、农村实施，因此审计的点多、面广、难度大。在此情况下，农村工作的复杂性、专业性直接导致了乡村振兴审计工作中的风险具有高度的复杂性。随着脱贫攻坚取得全面胜利，我国从乡村振兴与脱贫攻坚相互叠加进入到巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的阶段。一方面，“十三五”期间开展的脱贫攻坚工作力度大、规模广、影响深，是前所未有的。仅从贫困发生的区域空间分布来看，就涉及我国大部分省区^[15]。实施乡村振兴战略要补发展的短板，涉及巨量乡村资源的盘活利用和城乡要素的优化配置，是构建以国内循环为主体、国内国际双循环新发展格局的重要途径。比如，2019年1月至3月，审计署组织对13个省（自治区，以下统称省）乡村振兴相关政策措施落实和资金使用情况进行了审计，共涉及52个县财政安排资金300.84亿元，审计抽查106.38亿元（占35.36%），涉及581个乡镇、1954个行政村、893个单位和1712个项目，走访调查了5093户农户和831个新型农业经营主体。审计发现，在实施乡村振兴战略起步阶段，一些地区和部门还存在规划方案编制和制度建设滞后，农村人居环境整治、农业绿色发展等方面政策措施落实不到位、目标任务未完成，以及涉农专项资金滞留闲置、违规使用等问题^[16]。

（二）涉农资金使用的高度敏感性

涉农资金往往是贫困群众的“救命钱”“保命钱”，扶贫开发事关全面建成小康社会，事关贫困群众切身利益，事关巩固党的执政基础。乡村振兴审计发现的问题多涉及复杂的涉农资金违规使用方式。从赋权增能的角度来看，项目制财政资金的使用问题主要表现为三个突出的制度缺陷。一是由于实施过程中非竞争性获取、实施和监督的非全程信息透明等问题，显示出扶贫资源被精英俘获的问题。二是“撬动”更多社会资金参与投入和长效管护机制的设计明显不足，也就是还没有形成政策期待的“四两拨千斤”的效应。三是对于乡村振兴内生动力的培育不足，由于当前农村和农民发展的“主体性”没有有效地建立起来，乡村振兴的“内生动力”仍然不足，“等、靠、要”财政资金，自主发展的内在机制与能力建设都明显不足¹。由于扶贫涉农资金审计涉及面广、政策性强、社会影响大，乡村振兴审计问题公告也具有较高的社会关注度和政治敏感性。所以，处理不妥当，经济问题往往会演变成舆情热点问题，甚至会在一定区域中形成影响社会稳定的突发性、群体性热点事件。

（三）乡村振兴审计工作的明确时效性

审计风险必须在错误形成以后经过验证才会体现出来，所以，审计风险是一种潜在的风险，它对审计单位和人员所能构成的某种损失有一个逐渐显化的过程，而这一过程的长短受审计内容、审计环境、以及审计对象、社会公众对审计风险的认识程度而异^[17]。我国在“十三五”结束之年完成脱贫攻坚工作，为稳步实施乡村振兴战略打下坚实基础;《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》也明确提出2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务，这成为指导各地区各部门分类有序推进乡村振兴的重要依据^[18]。同时这就为乡村振兴审计工作提供了参考的依据，并且明确设定了工作时限，随着精准扶贫工作的结束及同时期叠加的乡村振兴问题的实施，实际上也同期加大了审计风险管理的压力。

三、从乡村治理现代化的角度推进乡村振兴审计风险的管理

高效能的国家治理取决于政府高质量地履行公共受托责任，实现国家治理目标的根本途径是依法定责而治^[3]。乡村振兴政策落实跟踪审计作为政策绩效审计的方法之一，本质上是一种评价和追责机制。而绩效评价和追责最终要服务于国家在乡村社会的治理体系完善和治理能力提升。审计风险与审计行为相伴相生，审计风险是客观存在且无法完全消除的，因此，正确评估审计风险水平，分析审计风险的成因并提出针对性控制措施，有利于将审计风险控制在可接受水平^[14]。正确认识乡村振兴审计风险有着重要意义，一方面审计风险可能产生的对审计职业的重大影響应引起审计人员的自觉警惕;另一方面，只有认识到了乡村振兴审计风险的表现和特点，才可以有针对性地管理风险、提升审计质量。

（一）合理确定乡村振兴审计工作导向

2017年12月28日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出，要坚持乡村全面振兴，抓重点、补短板、强弱项^{[19]（p19）}。我们在乡村振兴审计工作实际中也应该在坚持乡村振兴审计的“问题导向”基础上，突出乡村振兴审计的“绩效导向”，两者不可偏废。换句话说，就是以绩效审计为目标，以问题审计为基础，把绩效的实现建立在对问题的审计和整改上。同时，问题的审计和整改服从和服务于绩效的实现。为此，工作中应克服两个倾向，一是只抓问题审计，没有绩效审计的整体概念和格局，这样就会陷入为抓“问题”而抓“问题”和“只见树木不见森林”的困局中;二是只追求促进绩效，而无视问题的审计和整改。这样也会陷入缘木求鱼、南辕北辙的困境中。

（二）审计内容要进一步突出扶贫工作重点

公共利益是公共政策的基本价值诉求^[20]，公共政策本质上是公众愿望和公共利益的公开表达，而扩大政策参与度是提高公共政策开放性的基本价值维度^{[21]（p156）}。《审计署办公厅关于进一步加强乡村振兴审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》（审办农发〔2016〕68号）指出，乡村振兴审计要进一步突出乡村振兴审计重点^[22]。为此，乡村振兴审计工作应在进一步贯彻落实《审计署办公厅关于印发贯彻落实“十三五”脱贫攻坚规划具体措施的通知》的基础上，紧紧围绕县域乡村振兴实践中的重点、难点问题开展政策落实跟踪审计。通过持续审计，在“十三五”期间实现脱贫攻坚目标过程中，展开有重点、有步骤、有深度、有成效的乡村振兴审计全覆盖，降低精准扶贫中类似精英俘获、挤占挪用、优亲厚友等贪污腐败和违法违规行为的发生频率。通过运用合理、有效的方法选取合适的审计对象，揭示典型问题和风险，可极大提高审计效率、最大程度降低审计风险^[3]。针对审计对象模糊难以“准定位”的现实问题，可以采取以下方式提升审计精度。一是细化乡村振兴的种类和方式，根据不同的项目种类和方式，选择不同的审计方法;二是按照自上而下的方式明确审计对象，对于乡村振兴项目来说，建立自上而下的多层审计对象非常有必要，有利于全面监督乡村振兴项目。

（三）创新乡村振兴审计工作方法

我国乡村振兴战略任务仍然十分艰巨。最艰巨的任务在农村、最广泛最深厚的基础也在农村，必须给予更加集中的支持，采取更加有效的举措，开展更加有力的工作。作为保障国家财政资金使用安全的“免疫系统”，利用审计工作为全面、科学掌握乡村振兴工作进展提出合理审计建议，帮助提升乡村振兴工作实效，必须创新乡村振兴审计的工作方法。从审计功能全覆盖的维度入手来优化乡村振兴政策落实跟踪审计机制。既要注重具体个案的挖掘，又要注意掌握面上的总体情况;既要抓具体问题，又要善于做专题的深入研究;既要把握事情的性质，又要能够掌握数量上的情况;既要发挥本单位的审计力量，又要结合审计工作实际与科研机构合作，借用科研团队、社会组织等“外脑”。

（四）针对突出制约问题提出合理化审计建议

乡村振兴审计过程中如何本着“既把握政策又促进改革，既整改问题又维护稳定”的原则，对审计问题作出合理评价和定性，并提出恰当的审计建议，切实地监督整改落实，往往是审计工作中最复杂、最难于把握的重要问题。但是在具体工作中，各地在中央规定的原则精神下，都会在结合自身实际情况下进行创新和探索。我们在审计工作中不仅要善于发现问题，还要善于研究问题、解决问题。要充分发挥审计揭示功能，必须深入到乡村振兴的具体事务层面，同时又要着眼于反思乡村振兴的制度、体制和机制层面。深挖隐藏在问题背后的体制性漏洞与制度性缺陷，在大量审计案例的基础上，从制度层面、体制机制层面提出改革建议。

四、结语

客观上看，我国乡村治理体系的形成处于国家治理体系建构、社会能力生长及市场体制发育的过程之中，政府、社会和市场三者功能的清晰界定和联动发力，才能促进乡村振兴的顺利推进。因此，从乡村治理现代化的角度思考审计工作，既重新审视了政府的角色和功能，又丰富了关于中国乡村组织振兴内在逻辑的认识，本质上也是一种建构主义的分析视野，在具体内容上基于乡村治理“微观场景”中的经济要素、组成结构、组织形式、运行机制、治理体系等系统性元素，导向于审计工作介入并促进乡村组织振兴的发展进路和工作策略。上述分析使我们获得了一个具有解释力的理论分析工具，也期待能够有助于以更综合立体、“亲实践”的视野来有效管控乡村振兴审计风险、提升审计工作绩效，为我们解决当下中国乡村治理存在的诸多问题、创新财政资金使用方式、化解农村社会转型风险，促进有效导入和良性对接市场，实现乡村治理现代化提供可行的治理策略。

[注释]

1 在市场经济条件下，农民发展的“主体性”不能仅仅体现在发展的愿望，而需要适当的组织形式和有效的运行机制来表达、实现和保障发展的意愿。

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