智库全球性指数产品的政治蕴涵

肖群鹰 刘慧君

摘要：[目的/意义]西方智库把握着全球性指数的话语权，辨明相关指数背后的政治蕴涵，有利于科学认识和利用此类指数。[方法/过程]本文以核威胁倡议组织的核安全指数为例，从评价工具、评价活动和榜单排名3个层次分析指数的影响作用和内部蕴涵。[结果/结论]核安全指数表面上是国际风险评价工具，服务于全球核安全勘察，具有规范管理价值，暗中却以美国利益预设立场，通过评价，为亲美政治联盟站台，打压异己，带有政治偏向。本文建议中国的新型智库重视全球指数开发，积极竞争指数的国际话语权，维护国际社会的良秩公序。

关键词：智库    全球指数    评价    核安全

分类号：X946

1  提出问题

智库是汇聚专家的知识和智慧，形成专业性的思维和认知，为决策者提供信息服务、战略咨询和对策建议，具有政策影响力的集合[1]，包括党、政、军及社科院智库，高校智库，企业智库和民间智库等[2]。现代智库不只支撑公共政策过程，同时有些智库也涉足了国家政治生活，特别是公共智库，兼有政治性和政策性两面，很难明确区分[3]。当前，西方智库开发了许多全球性评价指数。这些指数以国家（或地区）为评价对象，以指数得分、榜单排序和专题报告为核心表达形式，评价各国社会的人权、军力、廉洁、安全、创新、效率、贫困、环保等内容，在国际上担当了指数治理的重要角色。但是，有些西方智库提供的全球性指数，在评价中渗透了意识形态，形式看似公正，实际上却内存政治偏误，本质上并不纯粹。

评价活动的技术性和评价对象的全球性，容易让人忽视这类智库指数产品的政治蕴涵，以至于每年有大量的群众、媒体、研究机构和社会组织，不加分辨地追捧或传播相关评价结果。针对这一问题，本文将以国际著名智库“核威胁倡议” （Nuclear Threat Initiative，NTI）的核心指数产品“核安全指数”（Nuclear Security Index，NSI）为例，从评价工具、评价活动和榜单排名3个层次，举证揭示西方智库全球指数产品中政治蕴涵的存在性，以及由此造成的评价偏误，并思考应对办法。

2  研究背景

智库是国家软实力的重要组成部分[4]，全球性指数则是各国软实力的国际展示平台。发展国际型智库、开发全球指数、竞争国际话语权，已经得到世界各国的重视。

2.1  智库与全球指数建设

美国宾夕法尼亚大學的“智库与公民社会项目”（Think Tank and Civil Societies Program，TTCSP），每年致力于编制全球智库索引，并发布跟踪全球智库发展动态的《全球智库报告》（Global Go To Think Tank Index Reports）。根据TTCSP的系列报告，2008年全球共有5，465家智库，2020年智库数量升至11，175家，总量翻了一番，这说明智库越来越得到各国的重视。美国的智库数量一直排在首位，以2020年为例，美国拥有2，203家智库，约占全球总数的1/5[5]。中国的智库力量长势明显，2008年列入统计的仅有74家，2010年则上升至425家，而2020年则达到了1，413家，智库数量位居世界第二位[5-7]。

智库的存在促进了全球评价指数的发展。西方智库输出的全球指数产品最多，并且其中许多人们已经耳熟能详。例如，联合国发布的全球幸福指数（World Happiness Index，WHI）和人类发展指数（Human Development Index，HDI）、世界银行开发的全球治理指数（Worldwide Governance Indicators，WGI）和世界发展指数（World Development Index，WDI）、澳大利亚经济学与和平研究所研制的全球和平指数（Global Peace Index，GPI）和全球恐怖主义指数（Global Terrorism Index，GTI）、德国透明国际编制的全球清廉指数（Corruption Perceptions Index，CPI），等等。借助这些评价指数，西方智库基本上掌控了国际指数的话语权。

智库既要担当国内的政策智囊，也要向世界提供思想公共产品[8]。近年来，中国的一些智库也在尝试着研发全球指数，前往争夺国际细分领域的话语权。例如，上海交通大学董浩云航运与物流研究院发布了“上海交通大学全球航运景气指数”（SJTU Global Maritime Transport Prosperity Index，SMPI）;华东政法大学政治学研究院发布了全球治理指数（World Governance Index，WGI）;华为技术有限公司发布了全球联接指数（Global Connectivity Index，GCI）;浪潮信息公司与美国国际数据公司（International Data Corporation，IDC）合作，发布了全球计算力指数（Computivity Index，CI）。然而，中国智库实力不足的问题比较突出[9]，在全球性指数创新上孵化的时间太短，有能力推进全球指数的智库仍然凤毛麟角。当前，仍比较缺乏有全球影响力和公信力的智库指数产品，已经开发的指数缺乏全球性的发布平台，参与国际交流不足，距离被国际社会广泛接受还有很长的路要走，还需要增加沟通与积淀。

2.2  全球性指数的影响与偏误

智库变成政策过程的一部分，是政策科学化的巨大成就[3]。现代智库不同于传统意义上的“师爷”或“幕僚”，崇尚能士匿谋，实际上，智库一直在为社会治理赋能，为国家政治生活和社会经济建设提供各类知识服务。评价指数是至关重要的智库产品。智库通过建设评价指数体系，为政企活动提供了数据、分析工具和评价系统[10]。全球指数进入国际经济、政治生活，改善了治理绩效的反馈和监督环节，增强了决策科学化和民主化程度，促进了全球治理实践的规范化[11]。全球权威指数的评价排名，不仅会影响一个国家的声誉和形象，还可以督促政府解决国内问题，进而撬动公共政策创新[12-13]。

然而，由于智库既服务政策又服务政治的双重属性，国家的意识形态往往渗透于智库活动之中[14]。特别是一些西方国家，总是将智库开发的全球性指数产品，作为传播西方话语体系、传递普适价值观、宣示政治霸权的重要表达工具[15]。研究发现，“全球治理指数”被有意地植入西方价值观，在评价中采用大量的主观型数据，以方便在评价过程中实施价值判断[15];“国际性别平等指数”明显地低估了中国在健康、教育和经济等领域取得的巨大进步[16];“核安全指数”对中国管理结构的评估“存有某种程度的政治色彩”[17]……类似的问题表明，全球性指数存在政治的蕴涵，影响到了其作为评价体系的客观性和公正性。为此，学术界有必要认真辨识各类国际指数对中国的适用性，判断相关指数评价是否存在偏误，分析产生偏误的原因[16]。

由于中国的不断崛起，西方智库非常关注“中国问题”[18]。当前，活跃在国际上的各类评价指数，常常被西方智库作为跟踪和研究中国的评价工具。我国的一些研究者对全球指数背后隐藏的政治动机早有警惕，但更多组织和个人并未意识到这一问题的严重性。以NTI/NSI为例，国内有研究者批评该指数对中国的评价不公[17，19];也有研究者未顾及该指数是否存在政治偏向，直接使用相关评价结论，分析中国核安全[20-21]。这种分歧的存在，说明全球性指数背后的政治蕴涵非常得隐密，需要通过专门的挖掘和分析进行揭示。

3  NTI/NSI的政治蕴涵分析

下文将在剖析NTI/NSI评价体系的基础上，分析该评价系统的政治偏向，并以中、美、日为例，探究相关评价活动的政治蕴涵。

3.1  评价体系分析

从评价对象、评价指标和评价活动入手，剖析NTI/NSI的指数评价体系。

3.1.1  评价对象    NTI/NSI是由美国核威胁倡议组织与英国经济学人智库（the Economist Intelligence Unit，EIU）合作开发的，包含三类评价对象：第一类，是拥有1 kg（含）以上高浓缩铀（包括乏燃料）、分离钚或未经处理的含钚混合氧化物燃料的22个国家;第二类，是拥有可用核武器材料不足1 kg的153个国家和中国台湾;第三类，是拥有核设施的46个国家和中国台湾[22]。NTI/NSI针对核武器材料怕失窃（此类材料失窃则可能变成恐怖活动的工具）、核设施怕破坏（核设施受到破坏则可能产生放射性泄漏）的实际，特别设置了核安全“失窃榜单”和“破坏榜单”。其中，上述第一、二类国家被列为“失窃榜单”的评价对象，第三类国家或地区被作为“破坏榜单”的评价对象。由于中国既是核武器拥有国，也在利用和发展核电，因此，同时进入了上述两类榜单。由于核武器材料安全评价的政治性更为明显，为了使分析相对集中，本文主要聚焦于NTI/NSI对核武器材料拥有国的相关评价。

3.1.2  评价指标    NTI/NSI的“失窃榜单”评价指标体系包含三级子指标，如图1所示。该指数共由5个一级子指标、21个二级子指标、73个三级子指标构成。从一级子指标来看，评价内容涵盖了核材料及核设施拥有量、安全管控措施、全球规范、国内承诺与能力以及风险环境5个方面。这些指标评价的是核安全保障的风险点和能力点，对全球核风险治理具有重要的指示价值。“破坏榜单”的评价指标体系，采用同样的一级子指标，评价内容大同小异。NTI/NSI通过评分及排名，将各国核安保能力置于可比较的位置，并以评价榜单为各国核风险治理绩效“背书”。利用该指数，可以辨识全球各大洲及主要国家的核安保状态，可以分析各个国家核安全运行的优劣势。

3.1.3  评价活动   NTI/NSI是全球首个核安全评价指数，在核安全领域极具影响力。

一方面，该指数具有与时俱进的创新精神。2012年和2014年NTI/NSI被叫作“核材料安全指数”（Nuclear Materials Security Index，NMSI），2016年，改称为“核安全指数”（Nuclear Security Index，NSI）。改名的主要原因是，截至2014年该指数只评价各国防范可用核武器材料失窃的安保能力，2016年又增加评价核设施遭遇自然灾害或人为事件破坏时，防范和应对放射性泄漏的安保能力。因此，排列上述两类评价的国别分值，可以分别得到描述国际核安全的“失窃榜单”（Theft Ranking）和“破坏榜单”（Sabotage Ranking）。此外，自2016年起，该指数新纳入了核材料網络安全评价。NTI通过此项评价提示险情：当前，来自网络的攻击，让世界各国面临巨大的核安全压力，可能让核武器由于接受错误指令或者未经授权，即被投入使用[23]。2020年，该指数新增了放射源材料安全评价，NTI通过此项评价发出警告：目前，全球放射源材料的安全管理体系非常薄弱，放射源材料失窃并被用于制造“脏弹”的风险极大[22]。显然，NTI/NSI一直热衷于追踪并反映核安全领域的新变化。

另一方面，该指数具有典型的风险治理价值。NTI/NSI通过评价活动，向核武器材料拥有国发出警情信号，对全球核材料风险治理有很大的影响。NTI/NSI还通过新增评价内容及评估结果，使核材料拥有国开始重视相关安全问题。NTI/NSI的评价活动所显示的治理价值，在全球核安全缺乏规范的当下具有重要的积极意义。例如，2014年，NTI/NSI对印度核安全监管活动的评价结果显示， 指标“4.4 独立监督机构”的得分为零，据此印度政府发现其国内核安全存在“监管体系不完善，比如缺乏独立的监管机构”的问题[25];于是，莫迪新政府一上台，就专门针对这一薄弱环节修订了印度《安全监督管理法》，将“原子能管理委员会”从“国家安全监督管理局”中独立出来;2015年3月，印度邀请国际原子能机构实施综合监管审查，确认印度已经拥有完全独立的核监管机构[26]。

3.2  政治利益偏向

虽然NTI/NSI在核安全领域影响巨大，但若是详加分辨，可以看到该指数存在的政治利益偏向同样令人震惊。

第一，是董事会构成。NTI声称其是一个非营利性的无党派组织，但从其董事会成员的构成来看并非如此。2020年，该智库的董事成员包括美国国会参议院前军委会主席山姆·纳恩（Sam Numm）、美国有线电视新闻网（Cable News Network，CNN）创始人特德·特纳（Ted Turner）、美国前能源部长欧内斯特·莫尼兹（Ernest Moniz）、美国前国防部长威廉·佩里（William Perry）、美国国家前总审计长查尔斯·鲍舍（Charles Bowsher）、美国加州前州长小埃德蒙·布朗（Edmund Brown）、英国前自由民主党领袖凯蒂·威廉姆斯（Kity Williams）、英国前议员德斯·布朗尼（Des Browne）、俄罗斯前外交部长伊戈尔·伊万诺夫（Igor Ivanov）、以色列前原子能委员会总干事吉迪恩·弗兰克（Gideon Frank）、巴基斯坦前外交大臣里亚兹·穆罕默德·汗（Riaz Mohammad Khan）等[27-28]。NTI通过吸纳各国的前政要员增加了其在国际政坛上的影响力，通过促进董事国籍的国际化，来提升评价活动的全球影响力和代表性，但是选择权为智库创始人和董事会所有。从NTI核心成员的身份构成来看，在核安全领域，该智库代表美国的政治军事立场，维护美国及其盟友的利益。杨家福院士曾经评价道：“NTI是总部设在美国的一个非政府组织，‘美国的利益是第一位的是这个组织中许多美国人嘴边经常讲的一句话，他们将服从国家利益作为个人发展的第一要义”[29]。显然，NSI是在美国利益下制定的全球化指数，故其他国家不能对NTI盲目相信，必须保持明辨慎取的态度。

第二，是政治利益集团化。2012—2020年，NTI/NSI共组织了五轮核武器材料安全评价（即“失窃榜单”评价），结果如图2所示。由此可知，评价结果清晰地形成了三个层次：第一层，为高分区的前35%，系美国及其盟友区，主要由北约成员国构成，包括澳大利亚、瑞士、挪威、加拿大、德国、荷兰、比利时、法国、美国、英国、日本、意大利等;第二层，为中间层，系得分50%～65%的国家，主要为与美国存在核对抗的俄罗斯和中国，以及受战争影响的以色列（美国盟友）;第三层，为低分区，是得分后50%的国家，包括印度、巴基斯坦、伊朗和朝鲜。其中，伊朗和朝鲜违反《不扩散核武器条约》，意欲闯入核武阵营，因此，所得评分最低。有意思的是，在美国历年得分连线的上端，几乎都是亲美阵营的成员即“北约组织”国家，而这些国家就是美国与西方联盟的亲友团。位于中国历年得分连线附近及下端的，几乎都是与美国处于对立阵营的国家。

第三，是区域话语权归属。从2020年NTI/NSI评价结果的大洲分布情况看：全球核安保状况最恶劣的是亚洲（平均51分），得分排在后面的国家基本上都分布在亚洲（朝鲜、伊朗、巴基斯坦、印度、中国和以色列）;其次是非洲（南非，57分）;相反地，美国及其北约盟友所在的大洋洲（澳大利亚，93分）、北美洲（美国和加拿大，平均81.5分）和欧洲（瑞士等10个国家，平均75.8分）的核安全得分都很高。核威胁倡议的总部在美国华盛顿特区，显然北美洲是该指数的母地。站在美国及其盟友的立场，评价得出核威胁主要来自亚洲符合其需要。

在亚洲国家中：新中国早期就开始发展核武器，且美国希望从军事上打压中国;以色列、印度和巴基斯坦在《不扩散核武器条约》生效之前，已经进行了核武器试验，并事实上拥有了核武器，但三国不时有战火;朝鲜和伊朗存在生存安全焦虑，选择退出《不扩散核武器条约》，频繁进行核试验;哈萨克斯坦拥有苏俄遗留的部分核武器材料;韩国、阿联酋和中国台湾有在运核电站，也有部分核材料。因此，亚洲的核安全局势最差，世界核安全保障的关键节点在亚洲。

但是，与此相对，亚洲国家或地区在全球核安全指数评价上处于失语境地。NTI智库作为NSI的掌控者，其代言美国及其政治盟友的核安全利益——相关国家主要位于北美洲、欧洲和大洋洲。目前，美国的军事战略重心进入亚太地区，已经激化了亚太的核风险，但是由于西方发达国家霸占着全球核安全指数的“麦克风”，因此，NTI/NSI并不愿去捕捉这一核风险动态，相关的评价结论显然对亚洲不公平。

3.3  中、日、美评价实例勘查

NTI/NSI关于中、日、美三国的评价结论很有代表性，具体分析如下文。

第一，是对中国的评价。2012—2020年五轮评价中，中国平均得60.2分、排名较低，得分不太理想。但是，2017年8月28日至9月8日，國际原子能机构对中国国家核安保体系、核材料核设施实物保护两项内容做了专项评估后，高度评价了中国在核安全方面的努力和成就[30]。两类评价结果差异悬殊。图3为2020年中国的NSI得分，其中“数量与场所”指标得33分、“安全管控措施”指标得80分、“全球规范”指标得72分、“国内承诺与能力”指标得89分、“风险环境”指标（已正向化处理）得44分。其中“数量与场所”和“风险环境”指标得分偏低。

核材料及核设施拥有量大，“数量与场所”指标得分就低，这一点可以理解。但NSI对“风险环境”的评价，说明该指数存在极端的政治偏向。分析“风险环境”的子指标，可以看到中国在“政治稳定性”“治理有效性”“腐败普遍性”（已正向化处理）和“非国家主体的不法活动”（已正向化处理）4个方面分别只得到55分、50分、25分和45分。显然，在NTI/NSI评价专家眼中，中国的政治环境不稳定、社会治理质量低、官员腐败严重、社会治安差，这明显是罔顾事实，戴着有色眼镜看中国！评价者对中国的现状充塞着政治偏见。除此之外，评价者有时还显露出知情不足。例如，2018年中国在“网络安全”指标上得0分，按照NTI所言，这项指标的评分依据为“2016年以来是否制定基础网络安全法规”[31]，可是，实际上，2016年11月7日，中国即颁布了《中华人民共和国网络安全法》。

第二，是对日本的评价。在军事上，日本是美国的盟友。2012—2020年五轮评价中，日本平均得74.2分，是亚洲国家中核安全得分最高的。那么事实呢？2018年，日本的“材料生产/销毁趋势”指标得100分，而根据中国军控与裁军协会、中国核科技信息与经济研究院联合发布的《日本核材料问题研究报告》，日本“拥有47.8吨敏感度极高的分离钚，其中，有10.8吨存于日本国内，足够制造约1，350枚核武器”“拥有约1.2吨用于科学研究的高浓铀”[17]。这些武器级核材料的大量囤积，已经远远超出日本的实际需求，这种情况不利于防控核扩散和核恐怖主义，也给全球及周边国家核安全带来了巨大风险。2012年的“安全管控措施”指标评分中，中国得58分、日本得68分，显然日本得分更高，但是2011年日本福島发生了七级的严重核事故，这说明了日本的核设施和核材料存在巨大风险，而至今中国没有发生过二级以上核事故，这种评价得分耐人寻味。2014年的“风险环境”指标中，中国得33分、日本得71分，然而，事实上，2014年4月，日本政府通过了“防卫装备转移三原则”，大幅放宽了武器出口限制[32]。这是日本国内政治右倾化加剧的表现，日本的军火输出增加了国际局势动荡，NTI/NSI对此视而不见。

第三，是对美国的评价。2012—2020年的NSI的五轮评价中，美国平均得77.2分，在榜单平均位次9.8，居于中高位置。美国第一个开发出核武器，并引发了全球核军备竞赛，并且是唯一一个在战争中使用核武器的国家，是核武库保有量超大的国家[33]。近年来，美国径自退出《中导条件》[34]和《开放空天条约》[35]，不愿承诺放弃“首先使用核武器”，并准备重启核试验[36]。此外，美国是当前唯一在境外部署核武器的国家。对于全球安全而言，虽然美国的核武态势暧昧不明，但NTI/NSI仍然给予美国很高的核安全评价，显失客观公正。

通过上述中、日、美评价的实例比较可以知，NTI/NSI利用全球化指数保护美国的切身利益，对亲美盟友给予照顾和抬捧，对其他持不同政见的和平国家则不断打压或诋毁。因此，有些专家认为NTI/NSI的评价带有政治色彩[17]、存有不公正不合理之处[19]。这反映了强权国家通过智库指数，对国际核安全话语权的把控。

4  应对思考

本文以NTI/NSI为例，系统地揭示了西方智库全球指数背后的政治蕴涵，分析显化了智库政治性的一面，研究结果说明，西方智库的某些全球指数产品，事实上是西方国家制度话语权的抓手，相关评价结论带有政治偏误。中国已是全球智库总量排列第二的国家，近年来，开始着重推进中国特色新型智库建设。中国智库在参与国际话语权竞争中，围绕全球评价指数的开发与掌控，与西方智库必将有一番“龙虎斗”。因此，我国必须科学客观地对待西方智库开发的全球指数。

第一，要尊重全球智库指数产品的价值与贡献。西方智库重视国际评价活动，擅于借助运营全球性指数产品，许多全球性评价指数经过多年培育和积淀，已经建立了良好的声誉，对全球事务的治理有一定的贡献。中国是文明开放的国度，不能回避来自国际社会的评价。全球性的评价和比较，既是中国社会认识自我的补充材料，也是国际社会建构“中国印象”的数据资料来源。应当尊重各类全球性指数的价值和贡献，切实利用国际指数评价认识自我、展示自我、规范发展，争取国际社会信任，更好地融入全球化。

第二，要曝光全球指数评价背后的政治偏误。评价的组织者如果带有偏向性，那么会削弱评价结果的客观性[37]。对NTI/NSI的分析表明，该指数预设了保护美国及其盟友利益的立场，因而热衷于美化美国及其盟友的核安全形象，评价全球核安保质量存在不合理、不公正。对于类似的渗透着意识形态的全球性指数评价，不能听之任之，而应保持敏锐的态度，坚决曝光在评价中出现的政治偏误，以避免更多的人或组织受评价结论的误导。已有研究指出，英国经济学人发布的全球民主指数（Democracy Index）[38]、德国贝塔斯曼研制的转型指数（Bertelsmann Transformation Index）以及美国自由之家推出的自由世界指数（Freedom House Index）[39]，都存在强烈的政治偏向性。由此可见，西方智库通过全球指数产品实施政治规训不是个案，有必要引起足够警惕，相关评价背后的政治偏误必须坚决予以曝光。

第三，要积极竞争全球指数的国际话语权。根据光的理论，当入射光从一种介质斜射入另一种介质时，光的传播方向将发生改变，折射率的大小是由光传导的介质决定。西方国家奉行的政治、军事结盟战略及标榜的普适价值观，与中国的不结盟政策和东方道德价值观，一直存在着巨大的冲突。哪一方开发的全球指数胜出，哪一方就掌握了此类评价的国际话语权。针对某些西方智库通过不客观的指数评价扭曲中国形象的事实，中国智库要代言本国利益，挺身而出，做出对等反击。中国的国际型智库应当在全球范围内积极参与争夺指数评价话语权[15，40]。中国智库要开发出优秀的全球指数产品，在国际上树立社会主义中国的良好形象，推动中华文化和当代中国价值观念走向世界，在国际舞台上发出中国声音。

第四，要建构中国特色新型智库及指数产品的国际影响力。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，定位了中国特色新型智库是我国治国理政的重要支撑，是国家软实力的重要组成部分，也是国际竞争力的重要因素。然而，当前由中国智库开发的全球指数极少，受国际社会认可的指数更为罕见，这说明我国智库在国际话语权竞争中暂时失利。国际化是中国智库的弱项，以智库成果的语种为例，目前，仅约1%的智库成果制作有中英文两种版本[37]。智库的国际化并不仅仅表现为消除国际公众获取成果时的语言障碍，还指智力产品在国际上的影响。本文建议高质量地发展全球评价指数，通过开发国际合作、建设国际对话平台、维护长效性评价机制、深耕智库评价领域等方法，在各条战线切实建构起我国新型智库指数产品的国际影响力。

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作者貢献说明：

肖群鹰：研究设计、收集数据、撰写论文;

刘慧君：修改论文。