社区社会组织联合会与属地政府关系构建

林世和

关键词：资源依赖理论;社区社会组织联合会;属地政府;关系构建

中图分类号：D630文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）08 — 0095 — 03

一、问题的提出

我国正处于社会转型的重要时期，党的十九大强调要进一步促进社会治理重心下移。随着社会经济的高度发展，社会问题也日益凸顯，创新社会治理模式已迫在眉睫。2017年民政部《关于大力培育社区社会组织的意见》一文中指出需要大力扶持社区社会组织联合会在街道（乡镇）成立社区社会组织联合会这类平台枢纽型社会组织。社区社会组织联合会的出现，创新了国家对基层社会治理模式，通过创建平台枢纽型社会组织更好的服务基层以及承接政府的部分公共服务职能，有利于充分发挥社会组织专社会化、专业化的公共服务能力，促进社会治理能力提升。但由于社区社会组织联合会的发展时间较短，尚处在初期发展阶段，进一步研究社区社会组织联合会与属地政府的关系构建，有利于促进社区社会组织联合会的功能发挥。

二、理论基础与行动逻辑

（一）资源依赖理论

资源依赖理论是一门研究组织与组织之间的关系理论，主要描述的是组织为了达到一定目的，必须依靠外部环境资源来促进目的达成。资源依赖理论指出任何组织想要达成目的就必须对外界环境形成依赖，组织行为也将受到一定影响。Hall指出组织不可能完全独立在外，组织对外界环境必将产生依赖，受限于外部环境，因此组织为了生存或者发展，必然会从外界组织资源产生依赖，从而形成组织之间的各种形式程度的关系网络〔1〕。萨德尔认为政社关系不应该仅仅是单极的依赖于被依赖的关系模式，他们之间应该是互相依赖，双方都有各自所需要的资源，合作共赢双方才能取得长足发展〔2〕。在资源依赖视角下，我们可以进一步探究社区社会组织联合会和属地政府的关系模式，思考最佳的关系模式去促进社区社会组织联合会和属地政府的和谐发展，形成健康的关系网络和基层治理生态。

（二）行动逻辑

基于资源依赖理论，可以进一步分析社区社会组织联合会在组织发展过程中与其他组织的关系模式以及如何针对现有困境采取相关策略来进一步促进自身发展。社区社会组织联合会作为新时代的基层枢纽型社会组织，为了维护自身的组织生存和发展，增强社区治理能力，必须获取更多的资源。社区社会组织联合会与属地政府两个组织之间的关系，也决定了两者之间的资源依赖是否充足。

社区社会组织联合会的资源获取渠道主要在于其关联的其他组织与外部资源环境中，因此其获取关键资源的渠道有以下2中：一是社区社会组织联合会内部会员单位的支援和认可;二是来源社区社会组织联合会外部属地政府的支持和认可。从资源依赖理论下，我们可以得出社区社会组织联合会对属地政府和会员单位形成了双重依赖关系。基于这种关系下，社区社会组织联合会需要采取一定的策略去维护其生存发展的自主独立性，实现基层枢纽型社会组织的功能最大化，进而实现其在属地政府和会员单位之间的资源依赖关系。因此，本文的分析框架如图1：

图1 社区社会组织联合会与属地政府、会员单位分析框架图（作者自制）

三、当前社区社会组织联合会的发展困境

（一）组织地位模糊化

社区社会组织联合会这一创新性的枢纽型社会组织，目前仍旧存在组织地位模糊化的困境，主要体现在以下几个方面：

一是政府层面，社区社会组织联合会与属地政府的职能边界不明确，属地政府只是在程序上进行了认可，并未在行动上给予社区社会组织联合会一定地位，尹志刚等学者指出社区社会组织联合会的认定程序并未引入第三方评审机制，这种政治下的认定形式并不能完全让社区社会组织联合会的组织定位进行明确，不利于社区治理〔3〕。同时社区社会组织联合会还由于行政化明显，社区社会组织联合会的自治性受到限制;二是社区社会组织联合会本身，社区社会组织联合会负责人存在身兼多职的情况，存在社区社会组织联合会负责人不够重视，社区社会组织联合会出现挂牌“空壳”现象。三是社区其他社会组织层面，社区社会组织联合会的认定由政府主导，没有得到社区内其他社会组织的认可，较多社区社会组织都是被强制邀请成为会员单位的。

（二）承接职能形式化

社区社会组织联合会往往通过承接政府公共服务项目获取资源从事公共服务事务，社区社会组织联合会也因此成为了政府购买服务的重要载体之一。街道政府在这一大背景下一定程度上增加了政府购买社会服务项目，同时放宽了项目承接的准入标准，以至于近些年社区社会组织联合会在承接政府公共服务项目上数量不断增加，但是在具体的职能承接上仍存在形式化现象，主要体现在：一是部分社区社会组织联合会负责人实际上身兼多职且由街道派遣任命，在承接政府职能上，实际上就是由政府在执行操作，背离了社区社会组织联合会作为自治的社会组织的属性，让社区社会组织联合会承接政府公共服务项目的本意“变了味”。二是社区社会组织联合会在承接政府公共服务当中，活动项目得不到其他社会组织的支持，部分社区社会组织联合会具体执行上流于形式，并未有实质性的成果出现。

（三）资源获取被动化

社区社会组织联合会作为一个枢纽型社会组织，发展历史较短，目前处在初阶发展过程中。社区社会组织联合会需要获得政府以及社会的资源供给，才能更好的发展，从而提升社区治理能力，更好地服务社会组织和社区。实际上，社区社会组织联合会存在资源获取被动化的发展困境，主要体现在：一是目前社区社会组织联合会行政依附性较强，对政府的资源依赖较强。二是社区社会组织联合会本身处在发展阶段，自身影响力不够充分，获取第三方组织资源能力较差，目前很大程度上社区社会组织联合会资源困乏现象严重。

（四）自身能力低效化

社区社会组织联合会的人员素质与专业能力上有所欠缺。余永龙等学者认为社区社会组织联合会的工作人员对服务对象的需求了解不清晰，仍然使用传统工作手段，不能很好的履行服务功能，自身能力较为低效。社区社会组织联合会自身能力低效化主要表现在：一是组织制度不够健全，各项考评、监督以及培训机制机制缺乏;二是人员专业性不强，主要体现在社区社会组织联合会工作人员身兼多职且非科班出身，导致队伍结构不合理等。

四、关于社区社会组织联合会与属地政府关系构建的思考

（一）社區社会组织联合会与属地政府的关系模型

社区社会组织联合会与属地政府的关系，我们结合资源依赖理论以及传统的“国家-政府”关系理论来看，可以构建以下4种关系样态，如图2：

图2 X轴代表街道政府，Y轴代表社区社会组织联合会，XY轴箭头所指方向代表势力越强（作者自制）

图2表明，将属地政府和社区社会组织联合会的势力进行划分，我们将得到四种关系模型：

1.弱行政性-强自治性和强行政性-弱自治性

此两对呈现的关系样态特征是“针锋相对”的，两种模式都是一方与另一方呈现背向发展的趋势。一方力量一直强，另一方力量受到压制后力量逐渐变弱。从弱行政性——强自治性向强行政性——弱自治性，基于政治认同来看它是从权威性到开放性的转变，国家权威与社会开放的两种博弈结果。

（1）强行政性——弱自治性

强行政性——弱自治性表明在属地政府与社区社会组织联合会的零和博弈中，属地政府是权力中心，占据主导力量，社区社会组织联合会是属地政府的“附庸”，属地政府运用行政权力全面干预社区社会组织联合会。这种模式下属地政府内蕴的权力就会形成一种自然的扩展。在这种模式下属地政府的权力很大，社区社会组织联合会参与社区治理的空间基于此就会变比较小，这种情况下社区社会组织联合会自主性呈现弱态，无法真正意义上的实现治理能力现代化，无法形成共治共享共建的氛围。

（2）弱行政性——强自治性

弱行政性——强自治性的关系模式表明，属地政府与社区社会组织联合会是不统一的，社区社会组织联合会是占据主导作用的，属地政府是脆弱的，属地政府是的社区社会组织联合会“附属者”。这种模式下表现出了社区社会组织联合会的主体性作用，社区社会组织联合会的政治意识空前增长，社会自主性很强。

2.强行政性——强自治性和弱行政性——弱自治性

强行政性——强自治性和弱行政性—弱自治性两种模式，表现出属地政府与社区社会组织联合会力量相向发展。属地政府与社区社会组织联合会的力量都在朝“正负极”相向发展，形成一种“共进退”的状态，这正是一种非零和博弈的结果，只不过“负极”的相向发展是一种国家与社会倒退的状态，这样的状态最终的结果只能是属地政府与社区社会组织联合会的“共消亡”。

（1）强行政性——强自治性型

强行政性——强自治性型的属地政府与社区社会组织联合会关系模式是一种良性的关系，它内在表现是一种“非零和博弈”，极大的促进了属地政府与社区社会组织联合会的共促进、共治理的氛围形成，是一种“平衡逻辑”的体现，使制度与价值性达到一种空前的良性均衡。换句话就是属地政府与社区社会组织联合会一方面在法律规制下的合作、协调都具备权威性和持续稳定性，另一方面基于制度均衡的条件下，属地政府与社区社会组织联合会都统一于现代意义的民主价值理念。这种模式也是当前模式下最优的选择，两者之间处于一种共治状态，力量朝向“正”极，既能够发挥属地政府的力量，同时又能促进社区社会组织联合会的政治认同，使两者之间形成制衡。

（2）弱行政性——弱自治性

弱行政性——弱自治性的属地政府与社区社会组织联合会关系，简而言之就是属地政府与社区社会组织联合会的力量都朝向“负”极，这时候我们可以把属地政府与社区社会组织联合会看作是处于“蚕蛹期”的一种状态，在这种状态下，国家意识与社会自主性薄弱亦不存在。

3.从关系建构下思考社区社会组织联合会发展困境的破局之道

我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的最大实际和国情短期内仍旧不会变，所以促进我国治理体系与治理能力现代化的征途仍旧有很长的一段路要走。从目前看，我国街道属地政府与社区社会组织联合会应归于“强行政性——弱自治性”的关系样态，所以我国未来最合理的属地政府与社区社会组织联合会关系的模式应该完成“强行政性——弱自治性”到“强行政性——强自治性”的转变，实现属地政府与社区社会组织联合会的关系从“零和博弈”到“非零和博弈”的转变。属地政府与社区社会组织联合会对基层治理实现共治共建的状态，属地政府与社区社会组织联合会的力量应该达到一种相互制衡相互促进且权力边界清晰的状态。“强行政性——强自治性”关系样态的形成可以有效促进善治，推动政府与社会和谐互动，稳定社会发展。从实现“强行政性——强自治性”未来关系样态下，思考现今社区社会组织联合会发展困境的破局之道。

（1）增强社区社会组织联合会的组织合法性。一是属地政府应通过进一步建立健全科学合理的社区社会组织联合会认证标准等相关制度规则;二是属地政府应通过官方渠道，自上而下宣传推动社区社会组织联合会的发展，提升社区其他社会组织对社区社会组织联合会的认可，促进组织地位提升。

（2）进一步创造社区社会组织联合会承接政府公共服务项目的公平、公正氛围。一是政府需要进一步明确自身定位，属地政府应该避免行政权力渗透进社区社会组织联合会中，例如社区社会组织联合会的人事任免权和财务支配权等，不能将社区治理异化成控制社会社区社会组织联合会的状态。二是全力社区社会组织联合会的项目执行权归社区社会组织联合会所有。

（3）属地政府在购买公共服务更倾向于社区社会组织联合会，让社区社会组织联合会在萌发发展期有足够的资源壮大发展自身。同时，社区社会组织联合会自身也要通过项目制形式增强组织影响力，号召更多民间资源的涌入。

（4）加强社区社会组织联合会自身能力建设。一是建立健全组织的相关制度，重塑组织的价值理念，完善组织治理结构， 加强自身能力建设，不断创新工作机制和工作方法，社区社会组织联合会才能更好地在社区治理和服务社会组织以及促进社会发展中发挥更大的作用;二是属地政府在培训方面给予更多的支持，目前社区社会组织联合会尚处在初阶发展阶段，同时也依靠自身去寻求更多的资源，提升自身的服务能力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Hall R.Organizations：Structure，Process，and Outcomes〔M〕.New York：jersey prentice Hall，1991：278.

〔2〕Saidel J Resource Interdependence：The Relationship Between Agencies and Nonprofit Organizations〔J〕.Public.

〔3〕石晓天.我国枢纽型社会组织的功能特征、建设现状及发展趋势——文献综述的视角〔J〕.理论述评，2015，（05）：85-88.

〔责任编辑：张 港〕