涉林行政案件执行中的问题与对策---以“复绿补种”现状为例

唐浩杰

(黑龙江大学法学院，黑龙江 哈尔滨 150000)

随着森林资源价值的日益凸显,涉林行政案件的类型与数量不断增多,传统行政实践下单一的罚款已无法有效解决涉林违法中森林资源保护问题。

森林资源天生具有可生态修复性特点,通过建立一套以森林资源生态修复性为主的机制,将很有可能实现违法惩治与森林资源保护的有机统一。新修订的《森林法》已于2020年7月开始实施，此次修订不仅意味着某些法律条文的更改，更彰显了立法机关理念的变迁，从原来的利用资源、服务经济到现今的保护生态、修复林地，对于法律责任的条文也不再局限于以惩罚为目的，而是更加注重对森林生态价值的维护。

同时，新《森林法》的出台也为行政机关处理涉林案件指明了新的方向，特别是其中对旧法“复绿补种”相关规定的更新。“复绿补种”包括恢复植被与补种树木，其目的在于既能处罚违法相对人，又能让森林资源得到补救性的修复，从而实现可持续发展。该种责任负担方式因符合现今环境治理与生态修复理念，得到林业行政执法机关的广泛认可，从而被频繁运用于涉林行政案件中。但由于此种方式存续时间不长，而新旧森林法对“复绿补种”执行标准的规定又较为模糊且实际操作性不强，以及违法相对人自身原因等问题的存在，导致行政机关在实际执行“复绿补种”时存在困难。本文将对“复绿补种”的执行现状与依据进行分析，找寻执行过程中存在的问题及原因，并提出相应的解决对策，以期能对行政机关在今后执行“复绿补种”时有所助益。

1 “复绿补种”概述

要探究涉林案件中行政机关执行“复绿补种”存在的问题，从本源出发，对“复绿补种”概念与其必要性进行分析研究，将更有利于问题的解决。

1.1 何为“复绿补种”

“复绿补种”是行政执法机制中贯彻生态环境修复理念的重要体现，在具体执行中分为恢复植被与补种树木。恢复植被是指，林业行政机关要求擅自改变林地用途的违法相对人，在一定期限内恢复原有的林业生态环境和生产条件；补种树木则是对实施毁坏或盗伐林木行为的违法人员，让其在被破坏的原地或其它异地补种一定数量的林木[1]。同时，对违法相对人本应承担的行政责任也要进行处罚。

1.2 “复绿补种”的必要性

1.2.1 及时修复森林生态环境

行政责任除了惩治违法行为外，也应更多关注违法后果的补救，不能简单以对相对人实施处罚为终点，在涉林生态环境违法更是如此。对于违法后造成的森林生态破坏后果，不能视而不见,应最大限度地发挥补救或消除违法后果持续性危害的作用。有学者认为，《森林法》的保护对象就是森林生态环境，对于生态违法在适用处罚措施的同时，再辅之或独立适用以对生态环境具有恢复、补救功能的措施，肯定更有利于生态犯罪立法目的实现。因此，处罚生态违法时，只要该违法行为所造成的危害具有恢复、补救的现实可能性，就应在对其进行处罚的同时，并处“复绿补种”等具有生态修复作用的补救性的行政惩罚方式，使森林生态环境能够得到及时修复[2]。

1.2.2 预防违法行为的发生

人的本性是“趋利避害”，在行政违法领域同样如此。每个人在内心深处都对违法后果有一定的认识和感触，当违法成本低，而收益高于处罚带给的痛苦时，人们可能就会选择实施违法行为；反之，人们则会因为畏惧违法成本过高进而放弃。森林资源自身价值巨大，相对人通过盗伐、滥伐等可以获取较大的经济利益，更为严重的是会对森林资源造成极大破坏,且受损状态持续时间长。仅处以一定数量的罚款，难以对相对人起到震慑效果，并且森林生态环境一但遭到破坏，对其进行修复所需的成本较高、持续时间长，对违法相对人采取“复绿补种”的责任负担方式，让其在恢复植被与补种树木的漫长过程中，亲身体验到森林资源形成的不易，对其思想进行转变，据此可以一定程度上让相对人“趋利避害”，畏于违法成本放弃；同时也可以在社会上引领保护森林资源新风尚，进一步提高人民群众保护生态环境意识。

2 “复绿补种”执行现状

要对涉林案件中“复绿补种”执行现状展开分析，行政机关在具体执法所依据的法律法规无疑具有重要地位，以下将对相关的法律规定进行简要阐述。

2.1 相关法律规定

2018年修订的《森林法实施条例》第38条规定盗伐林木的需补种盗伐株数10倍的树木；第39条规定滥伐林木的需补种滥伐株数5倍的树木；第41规定实施毁林行为的补种毁坏株数1～3倍的树木，以及擅自开垦导致毁林的需限期恢复原状。新《森林法》第73条规定擅自更改林地用途的，限期恢复植被和林业生产条件；第74条规定违法进行其他活动导致林木损毁的，补种毁坏株数1倍以上3倍以下的树木且限期恢复植被和林业生产条件；第76条规定盗伐林木的，补种盗伐株数1倍以上5倍以下的树木，以及滥伐林木的，补种滥伐株数1倍以上3倍以下的树木；第81条规定拒不恢复植被或恢复不符合规定，拒不补种树木或补种不符合规定，由违法者承担费用林业主管部门代履行。在此需说明的是，因《森林法》为《森林法实施条例》的上位法，当二者有冲突时应遵循《森林法》的相关规定。

2.2 执行现状

笔者在裁判文书网以“行政案件”、“林业部门”、“非诉执行审查”作为关键词进行检索，之所以选择“非诉执行审查”是因为当作为履行义务主体的相对人，在法定期限内既不履行生效义务又不提起行政诉讼[3]，行政机关可向法院提出非诉执行来对相对人采取强制执行措施，这能更好地体现行政机关“复绿补种”的执行现状。从检索中发现近三年来，林业部门申请强制执行的审查裁定书在2019年有624份，2020年有320份，2021年初—9月底有39份。以新《森林法》已经实施的2021年现有39份裁定书为例，其中28起案件的违法原因是擅自毁坏林地改变其用途，其余为滥伐、盗伐林木，并且39起案件中的32起都是被并处罚款与恢复植被或补种树木。

根据裁定书展现的“复绿补种”执行现状，有17份表明这些违法相对人既不缴纳罚款也未恢复植被和补种树木；10份显示仅缴纳了罚款未恢复植被；5份显示仅缴纳了罚款未补种树木；余下7份则是仅要求缴纳罚款而未缴的。根据这些非诉执行裁定书可以看出，涉林行政案件的数量在逐年下降，这与行政机关不断加大执法力度和人们生态保护意识增强有关；现今行政机关对涉林案件的处罚大多都以“复绿补种”和罚款并处，但罚款的执行完成度要高于“复绿补种”，32起并罚案件中近1/2违法者都是缴纳了罚款但未进行“复绿补种”，而且“复绿补种”中补种树木的执行程度要优于恢复植被。

综上，通过对“复绿补种”执行现状的分析可以明显看出，现阶段行政机关执行“复绿补种”的总体情况不佳，而仅靠执行情况较好的罚款来修复已受损的森林环境资源是远远不够的。为了更好地实现“复绿补种”维护生态价值的目的，寻找执行中存在的问题和解决路径刻不容缓。

3 “复绿补种”执行中的问题及成因

3.1 相对人客观不能或主观抗拒履行

在林业行政机关处理涉林案件的过程中，违法相对人不履行针对其作出的处罚决定，造成“复绿补种”执行困难的原因主要有2种。相对人客观不能履行，在涉林案件中，有相当数量的违法相对人本就是从事林业、农业生产的人员[4]。特别是在“滥伐林木”与“擅自改变林地用途”等类型的案件中，相对人多为林地承包者，这类人的共同特点为文化程度不高且经济状况较差，多是因法律意识淡薄为补贴家用而实施的违法行为[5]，虽然这部分相对人主观恶性较小，但客观上并无经济能力对其造成的生态受损后果进行修复。如，在前述39起案件中，近半数的是既不缴纳罚款也未进行“复绿补种”，还有7起案件仅是罚款一项处罚也未完成，并且其中80%的相对人以“经济却有困难”向林业部门申请减轻处罚。

相对人不履行“复绿补种”的另一主要原因则是主观上抗拒履行，在涉林案件中一些违法相对人虽然实际上具有履行“复绿补种”的经济能力，但当其被行政机关并处罚款后产生了不平衡心理，认为其缴纳的罚款已对被破坏的林地资源进行了补偿，再承担修复义务无疑是处罚过重，于是对履行“复绿补种”往往采取消极的态度，仅前述32起并处案件中就有15起只缴纳罚款而未履行“复绿补种”。这不仅导致林业行政机关难以让相对人履行其处罚决定，而且向法院申请强制执行后也无法保证“复绿补种”能得到有效履行。

当相对人因客观不能或主观抗拒致使“复绿补种”难以执行时，林业行政机关就会考虑是否先代为履行，并且有时在申请强制执行后法院也会裁定让其进行代履行，而行政机关实施代履行同样有其难处。

3.2 行政机关代为履行困难

新《森林法》第81条已规定，对于相对人拒不恢复植被或补种树木，林业主管部门可直接代为履行，该条文设定的本意是在生态环境已然遭到破坏后，及时修复要优先于具体追责，但根据当前“复绿补种”的执行结果可以看出，代履行制度并没有被行政机关普遍高效地适用，而造成实践中行政机关代履行困难的原因主要有2点。

代履行费用难以追回。由于林业行政机关并非专业技术部门，在代履行“复绿补种”的过程中，能实现生态修复目标已属不易，成本更是难以控制，所以代履行所需的费用通常较高[6]。而大部分相对人不履行“复绿补种”的原因就是经济能力有限，虽然《森林法》与《行政强制法》中规定“代履行费用由违法相对人承担”，但对于相对人拒绝或不能承担该费用时如何处理，相关法规缺乏进一步的明确规定，使代履行费用由违法相对人承担的规定流于形式，导致实际追缴代履行费用困难，多由行政机关自身负担。并且大部分林业行政机关能动用的经费有限，难以将相对有限的执法资源运用到代履行“复绿补种”之中。行政机关难以保证“复绿补种”履行质量。“复绿补种”是一个动态的工程，初步完成树木的补种或植被的种植并不意味着已经成功，需要有一定时间对修复状况进行观察来确保履行的质量。而行政机关本就业务繁忙，从时间上显然无法胜任此项工作，如果只是追求效率而不注重“复绿补种”的履行质量，则完全违背了代履行“复绿补种”的原意。

因为上述原因导致行政机关直接代为履行“复绿补种”确有困难，因此，在相对人经催告后仍不履行义务时，行政机关多会选择向法院申请强制执行而排斥直接代履行“复绿补种”。但经过催告、申请强制执行、法院最终裁定等程序后，被破坏的森林生态环境长时间得不到修复，致使环境利益持续受到损害，即使最终完成了“复绿补种”也会与期望的效果大相径庭。

3.3 恢复植被标准不明

由于林地上的植被被毁坏后重新生长需要很长时间，而涉林案件中的违法相对人或多或少都会破坏原有的林地生态环境，如在前述38起案件中70%都是因擅自毁坏林地改变其用途被要求恢复植被，但是为何在其余案中因滥伐、盗伐树木而被要求补种树木的执行程度却要优于恢复植被，这是因为现有法律法律对补种树木的标准已有较为明确的规定，如前文中提到的《森林法实施条例》第38条、第39条与第41条，以及新《森林法》第74条与第76条。但针对恢复植被仅仅规定了由林业行政机关责令违法相对人限期完成，而对于恢复植被的标准是什么、违法相对人具体如何履行、行政机关怎样判定相对人已履行完毕等问题都没有明确的规定。

当某一相对人破坏了林地中原存的植被，将其用于耕种，林业行政机关对其进行处罚，并处罚款和责令其限期恢复植被，行政机关该如何判定相对人已履行恢复植被的义务，是要求恢复的标准要达到与原有植被数量相同，还是只要求被破坏地区重新覆盖植被即可。此外，对植被进行恢复，是仅要求种植上植被的幼苗，还是要等待其长成到与被破坏前同样的状态。当这些问题缺乏统一且科学合理的标准来判断，就会造成行政机关对相对人下达处罚后，不仅相对人履行恢复植被义务困难，行政机关自身也难以有效地对恢复植被进行督促与管理，而且因标准不明代为履行同样也难以实施，最终导致“复绿补种”执行困难。

4 解决对策

根据上述行政机关在涉林案件中执行“复绿补种”存在的问题，笔者认为应从以下几方面来应对、推动“复绿补种”的执行工作更好、更快地完成，从而有效保障森林资源在被破坏后能得到及时的修复。

4.1 针对相对人自身不履行

由于相对人不履行“复绿补种”多是因为客观不能或主观抗拒，林业行政机关可在查清真实情况后分别处理。

4.1.1 创立替代性处罚模式

在涉林行政案件中，针对主观恶性不大，愿意履行处罚决定，但确因经济困难导致难以负担“复绿补种”费用的违法相对人，可创立一种替代性的处罚模式来实现“复绿补种”维护森林生态价值的目的。行政机关可让此类相对人对已被修复或未遭破坏的林地进行日常巡查和防护，使其承担一定区域的护林工作，以实际的劳动来替代“复绿补种”。相对人通过亲身参与日常的护林工作，不仅可以增强保护森林生态的意识，也让能其知晓林业行政机关日常工作的不易，行政机关也可以借此进行普法宣传，向社会大众普及维护生态环境的价值观，实现处罚所具有的“教育”功能。创立此种替代性处罚模式，在体现出行政机关人性执法的同时，也能让“复绿补种”得到切实处理。

4.1.2 引入担保制度

对于实际具有一定经济能力但主观上抗拒履行“复绿补种”的违法相对人，行政机关可引入担保制度。让主观不愿的相对人缴纳履行保证金或提供保证人，当相对人在期限内不履行“复绿补种”，行政机关可以没收保证金或责令保证人履行其应负的保证义务。保证金的数额要能够支付实施“复绿补种”所需的费用，应以专业机构的评估为依据来具体确定。而案外人在同意担任保证人时，要知悉当相对人不履行“复绿补种”其要承担的责任，行政机关也需对保证人进行一定的资格审查，确定其有承担保证责任的能力，如果仅让相对人任意提供，会使担保制度流于形式，失去其设立的意义。合理地引入担保制度能督促相对人在期限内履行“复绿补种”，使生态环境得到及时修复。

4.2 针对行政机关代履行难

4.2.1 设立代履行专项资金

林业行政机关可以设立代履行“复绿补种”等生态修复措施的专项资金，来解决代履行费用难的问题。资金的来源包括行政机关在涉林案件中查处违法行为所收缴的罚款；前述违法相对人缴纳的履行保证金；上级政府对环境保护的专项拨款。同时需要建立配套的专项资金管理与使用机制，由行政机关内部专门机构统一管理与调度使用，以提高其使用效益。行政机关也需将专项资金的使用情况及时向社会大众公布，确保该项资金用于修复被违法相对人所损坏的生态环境。代履行实施后，行政机关可再通过法定方式向违法相对人收取其代付的履行费用来补充专项资金。

4.2.2 实现第三人代履行常态化

根据《森林法》与《行政强制法》相关规定，行政机关代履行作为违法相对人不履行“复绿补种”修复义务时的主要行政救济方式，行政机关既可自身直接实施代履行，也可委托无利害关系第三人作为代履行的主体来实现修复生态环境的目的，并且此时作为行政强制的一种不需得到其它法律法规的特别授权[7]。为了保证“复绿补种”的履行质量和节约履行成本，解决行政机关自身代履行难的问题，可将第三人代履行常态化。

行政机关可长期委托具有相应资质、业务能力强、业内声誉好的专业单位作为代履行“复绿补种”的实施主体，如专业绿化公司、园林企业等，这些代履行单位的选择，可通过招投标的方式来公平、公开地确定。由于这些专业单位长期从事与“复绿补种”类似的工作，在此过程中对如何提高效率和控制成本已积累了不少经验，让其代履行“复绿补种”耗时短、成本低、效果更加理想。同时，代履行制度在第三人的参与下会处于中立环境之中，实施代履的第三人和行政机关可以相互进行监督，这既可以提高“复绿补种”的执行效率，也可以使其质量得到保证。至于代履行费用，实施“复绿补种”的单位应坚持诚信原则，按照市场定价公平合理地确定代履行的实际花费，行政机关可用前述代履行专项资金进行支付。由于第三人代履行“复绿补种”的成本与行政机关相比较低，相对人更愿意接受，所以在“复绿补种”执行完毕且已向第三人支付费用后，行政机关将更容易向相对人追缴。

综上，设立代履行专项资金与实现第三人代履行常态化，既能让“复绿补种”得到及时执行，也能使环境公共利益和行政效率同时得到保障，实现“复绿补种”修复生态环境与保护森林资源的目标。

4.3 针对恢复植被标准不明

4.3.1 正确理解恢复植被

由于目前相关法规对恢复植被的标准没有明确规定，导致行政机关在涉林案件中执行“复绿补种”仍较困难。为了有效解决该问题，应当明晰的是，行政机关不能机械的将恢复植被认定为要将受损区域恢复到与被破坏前完全或基本相同的状态，一但林地上的植被因擅自改变用途等原因而遭到损害，受损的不仅是某个区域，而且也会给整个林地生态带来消极影响，并且这种影响是不可逆的，要将被破坏的植被完全恢复原状难以实现。因此，应将恢复植被理解为一种修复性措施，即对受损区域进行修复，将被破坏的植被恢复到符合当地环境质量标准的状态和具有为此区域提供林业生产条件的功能。

4.3.2 因地制宜确立恢复植被标准

由于我国地大物博，各地气候、地质、水文等自然环境要素以及生产技术条件存在差异，且恢复植被短时间难以达成，导致不同地域植被恢复所需时间与能达到的状态也不尽相同。因此，各地林业行政机关应在正确理解恢复植被的前提下，联合相关的专业机构，因地制宜地确立适宜当地的恢复植被标准，让违法相对人知晓如何具体履行恢复植被。同时，也要合理制定行政机关对相对人是否已履行恢复植被义务的判定标准。在对恢复植被进行督促与管理的过程中，对于主观上愿意履行恢复植被义务，但在实践中由于受气候、季节、地质等客观因素限制而不具备施工条件，难以在规定期限内履行完毕的，行政机关不能一律认定其未履行，应考虑这些客观因素对恢复植被的影响，再给予相对人一些履行时间，让“复绿补种”能够执行到位。因此，正确理解恢复植被与因地制宜确立恢复植被标准能使“复绿补种”得到更科学合理的执行。

5 结语

“复绿补种”作为一种修复性责任负担方式在行政执法与生态保护领域日益得到重视，在新《森林法》出台的背景下也将被更广泛地运用于涉林行政案件之中。在处理涉林案件过程中因相对人自身原因、相关标准规定不明等问题造成的“复绿补种”执行困难，在坚持惩处违法行为与修复生态环境并重的前提下，随着法律法规的日趋完善和相关学者、执法工作人员不断探索与创新工作方法，这些问题终将得到解决。“复绿补种”制度也将会更加具体而完善，从而真正意义上实现用制度来保护环境。