海洋生态环境损害赔偿制度立法进路研究——以《海洋环境保护法》修改为背景

王秀卫

2018 年国务院机构改革，撤销国家海洋局，其海洋生态环境保护监督管理职责转由生态环境部统一行使，生态环境部海洋生态环境司成立，海洋生态环境保护管理体制经历了重大调整。与此同时，《海洋环境保护法》大修也提上议事日程。〔1〕参见《〈海洋环境保护法〉迎大修：厘清政企责任 沿海产业布局受约束》，载《21 世纪经济报道》2018 年12 月3 日，第2 版。《海洋环境保护法》自1999 年起规定了海洋生态破坏损害赔偿制度，〔2〕该法第89 条第2 款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”开启了行政机关代表国家基于海洋生态破坏提起损害赔偿请求的制度先河，后被2012年《民事诉讼法》民事公益诉讼制度所吸纳，其中“法律规定的机关”即为海洋环境监督管理部门。〔3〕2018 年最高人民检察院公布的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》中在关于提起民事公益诉讼前公告对象和诉讼支持起诉对象时对“法律规定的机关”做出明确说明：法律规定的机关中有明确规定的是行使海洋环境监督管理权的部门。

随着生态环境损害民事责任理论研究和立法实践的不断推进，海洋生态环境损害制度如何完善也日益受到关注。2019 年6 月最高人民法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，2021 年1 月施行的《民法典》第1234 条、1235 条规定了“违反国家规定造成生态环境损害的”生态恢复责任和赔偿范围，生态环境损害赔偿案例也不断增加。但在2015 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中，明确规定涉及海洋生态环境损害赔偿的适用《海洋环境保护法》等法律的除外规定，《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》也同样持此态度〔4〕该司法解释第2 条规定：“下列情形不适用本规定：（一）因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；（二）因海洋生态环境损害要求赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。”。可以说，在纷繁复杂的生态环境损害赔偿制度的理论研究和实践操作中，海洋生态环境损害赔偿由于海洋环境特殊性显得更为重要和复杂。本文以《海洋环境保护法》修改为背景，就现行法律第89 条第2 款的内容解析及修改进路展开讨论，并对未来海洋生态环境损害赔偿制度的完善提出立法上的建议。

一、《海洋环境保护法》第89 条第2 款的文本解析

（一）海洋生态损害国家索赔的请求权基础

《海洋环境保护法》第89 条第1 款〔5〕该款规定，造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第55 条也有相同规定。规定了海洋环境污染损害的民事责任，与第94 条第1 款结合，明确规定了海洋环境污染损害的定义和责任形式，即排除危害，并赔偿损失（虽然损害和危害并非严格对应）。第89 第2 款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。两款处于同一法条，应该是规定同一事项，即海洋环境污染损害，而第二款作为除海洋环境污染损害后果之外，又产生“破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”这一类损害后果的情况，则由国家提出损害赔偿要求。

《海洋环境保护法》首次规定了行政机关可以代表国家行使损害赔偿请求权，但尽管2004 年《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13 条明确提出：“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》却一直未规定该类内容，《民事诉讼法》规定的“法律规定的机关”也一直限于《海洋环境保护法》的相关规定。这一特殊规定直接源于《1992 年国际油污损害民事责任公约》。〔6〕《海洋环境保护法》第91 条的免责事由也同样来自该公约。

关于海洋生态损害国家索赔的请求权基础，有学者认为国家索赔权的基础权利为国家海域所有权；〔7〕参见邓海峰：《我国海洋油污损害索赔现状及国家索赔路径探析》，载《山东科技大学学报》2012 年第1 期。也有学者认为，海洋生态损害国家索赔的法理依据是国家的环境保护义务，〔8〕参见梅宏、王峥荣：《海洋生态环境损害赔偿制度构建研究》，载《甘肃政法学院学报》2017 年第3 期。地方政权机关有保护环境之责，亦有为保护环境运用国家力量的权力。〔9〕参见徐祥民：《地方政府环境质量责任的法理与制度完善》，载《现代法学》2019 年第3 期。我国《海域使用管理法》宣告海域属于国家所有，范围限于国家享有主权权利的内水、领海的水面、水体、海床和底土。根据《联合国海洋法公约》《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》，我国对于领海上空、海床、底土享有主权，对于专属经济区和大陆架内的自然资源行使主权权利，并对海洋环境保护和保全行使管辖权〔10〕参见《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第3 条规定。。《海洋环境保护法》的适用范围为国家管辖的全部海域，甚至还依据国际条约对于国家管辖外海域的海洋环境污染行为有“域外管辖权”。〔11〕该法第2 条规定，在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用本法。该条中的“域外管辖权”来自《1992 国际油污损害民事责任公约》第2 条规定，除领海和专属经济区外，公约同时还适用于不论在何处采取的用以防止或减少此种损害的预防措施。基于海洋环境保护的管辖权及我国《宪法》《环境保护法》等关于政府环境质量责任的规定，发生海洋生态环境损害后，政府负有事故应急处理及事后生态修复的责任，因此，能够确定地说，国家针对海洋生态损害提起损害赔偿要求，并非基于海域所有权，因为该项权利并未及于所有国家管辖海域，而应是基于国家对管辖海域内自然资源的主权权利和海洋环境保护事务的管辖权等公权力及对海洋环境质量负责的公法义务。

（二）第89 条第2 款所指的损害对象法律内涵与外延

第89 条第2 款列举了三种侵害行为，即破坏“海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区”，这三个概念的内涵与外延如何界定，其表述又是否周延？

“海洋生态”目前尚无法定概念，从生态经济学的角度，海洋生态资本的存量价值主要来自海洋生物资源、海水资源和表层海底资源，三项生态资源构成海洋生态系统整体。海洋生态资源的生态产品生产和生态服务功能决定了海洋生态资本的价值。因此，海洋生态资本的价值是指海洋生态资本的存量价值及其产生的收益流价值，包括各类海洋生态资源的现存量价值及其组成海洋生态系统整体而产生的生态系统服务价值。〔12〕参见陈尚等：《海洋生态资本概念与属性界定》，载《生态学报》2010 年第23 期。为贯彻《海洋环境保护法》第89 条第2 款的精神，2014 年10 月国家海洋局印发《海洋生态损害国家损失索赔办法》，列举了破坏海洋生态的行为类型，几乎包括了所有海洋环境污染和生态破坏情况。因此，尽管“海洋生态”没有法定概念，但“海洋生态破坏”的表现形式比较明确。

“海洋水产资源”这一概念首次进入法律应追溯至1979 年国务院颁布的《中华人民共和国水产资源繁殖保护条例》，〔13〕条例第2 条对于水产资源的范围进行了明确的界定，即凡是有经济价值的水生动物和植物的亲体、幼体、卵子、孢子等，以及赖以繁殖成长的水域环境。也因此，1982 年《海洋环境保护法》规定了水产资源保护的相关内容，〔14〕参见1982 年《海洋环境保护法》第7 条、第22 条。《广西壮族自治区海洋水产资源繁殖保护实施细则暂行规定》（2016 年修正）等地方性规章对“海洋水产资源”作出明确的规定（主要包括鱼、虾、蟹、贝及其他）。《渔业法》亦对其中较为特殊的“水产种质资源”有明确的保护机制。〔15〕《渔业法》第29 条规定：“国家保护水产种质资源及其生存环境，并在具有较高经济价值和遗传育种价值的水产种质资源的主要生长繁育区域建立水产种质资源保护区。未经国务院渔业行政主管部门批准，任何单位或者个人不得在水产种质资源保护区内从事捕捞活动。”可以认为，“海洋水产资源”即为天然渔业资源，不包括养殖渔业。根据《联合国海洋法公约》，沿海国除对领海享有主权外，对专属经济区、大陆架等管辖海域享有自然资源所有权和专属管辖权，对于天然渔业资源损失，国家基于自然资源主权（对内为管理权〔16〕笔者不认为国家对天然渔业资源享有所有权，首先《宪法》《渔业法》均无此宣告，另外《野生动物保护法》也仅对珍贵、濒危及有重要科研、经济价值的野生水生动物规定了国家所有权。）享有损害赔偿请求权。

“海洋保护区”是一种常见的保护海洋环境资源的方式，目前世界上共有各类海洋保护区（MPAs）超过5000 处。〔17〕A. Rifaee Rasheed, Marine protected areas and human well-being-A systematic review and recommendations, 41 Ecosystem Services（2020）.我国自1982 年创设海洋保护区制度，《海洋环境保护法》第21 条、第22 条、第23条规定了海洋自然保护区、海洋特别保护区，前者用以保护典型海洋生态系统所在区域、高度丰富的海洋生物多样性区域或珍稀、濒危海洋生物物种集中分布区域、具有重大科学文化价值的海洋自然遗迹所在区域等具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地，作为自然保护区的一种特殊类型，分为核心区、实验区、缓冲区，并禁止非法捕捞、非法采矿等任何有损保护对象及自然环境和资源的行为。后者用以保护“具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊要求，需要采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域。”〔18〕海洋特别保护区又可分为海洋特殊地理条件保护区、海洋生态保护区、海洋公园、海洋资源保护区等类型，也可适当划分出重点保护区、适度利用区、生态与资源恢复区和预留区。其管理手段与海洋自然保护区不同，海洋特别保护区内仍可从事养殖、旅游、科研等开发利用活动，其他建设活动则受到严格限制。海洋保护区是国家在管辖海域内设立、具有特殊自然保护或开发利用价值的区域，国家通过建章立制、成立专门机构加以保护，破坏海洋保护区，不仅造成直接生态损害，同时给国家带来重大的生态恢复成本，因此，国家也需要对此提出损害赔偿要求。

上述三类概念各有侧重，但亦可为“海洋生态环境”概念所涵括。

（三）第89 条第2 款的诉讼类型

由海洋环境监督管理部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，其诉讼性质属于公益诉讼，还是一种执法手段？如是前者，其他原告还能否提起环境民事公益诉讼？这一争论随着数起社会组织提起的海洋环境民事公益诉讼被法院驳回〔19〕2018 年3 月，自然之友针对荣成伟伯渔业有限公司等在禁渔期非法捕捞海产品，影响海洋生物休养繁殖，严重破坏海洋生态环境的行为提起环境民事公益诉讼，青岛海事法院一审以“自然之友不是提起本案诉讼的适格主体”为由裁定驳回起诉，后自然之友向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院裁定“驳回上诉，维持原裁定”。随后，自然之友向最高人民法院法院申请再审。2020 年2 月13 日，最高人民法院裁定驳回自然之友的再审申请。参见最高人民法院民事裁定书，（2019）最高法民申6214 号。而变得更加热烈。〔20〕参见陈惠珍、白续辉：《海洋环境民事公益诉讼中的适格原告确定：困境及其解决路径》，载《华南师范大学学报》2018 年第4 期。如属后者，则法无授权不可为，在海洋环境监督管理部门怠于履职情况下，检察机关可发出检察建议直至提起行政公益诉讼。将损害赔偿要求定性为行政执法手段的观点，与海洋环境监督管理部门依法对违法行为人做出的行政处罚有明显冲突，不符合“一事不再罚”原则，〔21〕《海洋环境保护法》第76 条规定：“违反本法规定，造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正和采取补救措施，并处一万元以上十万元以下的罚款；有违法所得的，没收其违法所得。”与第89 条第2 款相呼应，对同样的破坏行为分别规定行政和民事法律责任，且均为由国家行政机关作为法律责任追究者（一为行政处罚主体，一为诉讼原告），这也是目前环境立法的特例。并且也无法解释诉讼阶段完全按照民事侵权纠纷的诉讼规则。有学者认为，第89 条第2 款所指的损害赔偿请求是一种典型的生态损害填补诉讼，〔22〕巩固：《环境民事公益诉讼性质定位省思》，载《法学研究》2019 年第3 期。持此观点者自然没有理由排除有关社会组织依据《民事诉讼法》提起的环境民事公益诉讼。

笔者认为，《海洋环境保护法》第89 条第2 款索赔主体的设定本就为行使海洋环境监督管理权的政府部门，因此，其与现行的生态环境损害赔偿制度有内在的同质性，均是由政府或政府的相关部门代表国家提起涉及生态环境损害的损害赔偿请求。或可大胆假设，生态环境损害赔偿的立法探索可由《海洋环境保护法》的修订而得以进行有益的尝试。

二、海洋生态环境损害赔偿立法需要厘清的几个问题

（一）海洋生态环境损害的特殊性及其法律意义

《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》及其后出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》中，均明确规定涉及海洋生态环境损害赔偿的适用《海洋环境保护法》等法律的除外规定，其缘由在于海洋生态环境损害的独特性和复杂性。海洋具有空间上的跨界性、形态上的立体性和生态上的互联性，〔23〕参见徐祥民：《从海洋整体性出发优化海洋管理》，载《探索与争鸣》2016 年第6 期。海洋面积辽阔，且海与洋、洋与洋互相连通，环境污染扩散性强，如2011 年日本福岛核电站核泄漏事件，造成放射性物质扩散至整个太平洋，甚至全球，其损害后果仍在持续。〔24〕参见《日本政府计划将福岛核电站的含放射性物质污水排入太平洋》，载人民网，http://js.people.com.cn/n2/2020/1016/c359574-34355008.html。

立法实践中，我国《环境保护法》将“海洋”作为环境要素的重要内容，且并未有将《海洋环境保护法》排除的制度或条款，但具体污染防治制度实践中却往往将涉海事项进行特殊规定，或暂不规定。如《环境保护法》第45 条明确规定了“国家实行排污许可制度”，即排污许可制度的普遍适用，2017年国家海洋局也曾就《海洋排污许可管理办法》征求意见，但生态环境部发布的《排污许可证管理规定》（2017）、《排污许可证管理名录》（2017）、《排污许可管理办法（试行）》（2018）及刚刚通过的《排污许可管理条例》均未将“海洋排污”纳入适用范围。《环境影响评价法》历经几次修订，将海洋工程的环评审批权从环保部门转移至海洋部门，也体现了海洋环境的特殊性。《环境保护税法》也明确规定，向海洋排放大气、水污染物和固体废物的环境税收制度另行规定。在海洋矿产资源开发方面，其资源税收收益央地分配比例也与陆地矿产资源不同，并未实行五五分成或四六分成的央地分成制度，其原因在于海洋的省际勘界至今仍未完成，而绝大多数海域的生态环境保护职责也同样由国务院相关部门承担，〔25〕前国家海洋局下设南海分局、东海分局、北海分局，履行所辖海域海洋监督管理和维权执法职责，对外以中国海警北海分局、东海分局、南海分局名义开展海上维权执法。参见中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2449436.htm，2020年4 月1 日访问。海洋渔业管理体制、海洋环境保护监督管理体制，也是基于同样的原因和考量，采用以国务院相应主管部门下设分支机构的方式加以管理，而沿海省份则对毗邻海域的相关事务行使管辖权。〔26〕如《渔业法》第7 条规定：“海洋渔业，除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外，由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。”

海洋生态环境的特殊性，使得涉海法律法规均体现了与陆地相关制度不同程度的差异，也使得现有生态环境损害赔偿制度的试点与改革方案均将海洋生态环境损害赔偿加以排除，允许其适用《海洋环境保护法》的特别规定。那么，这种特殊性对未来海洋生态环境损害赔偿制度的发展有着何种意义？2018 年机构改革，将海洋生态环境保护职能划归生态环境部行使，也明确将陆海统筹理念作为《海洋环境保护法》修改的主要指导思想。可以预见，排海总量控制制度、海岸带管理等海洋生态环境行政管理制度会发生相应明显的变化，在此背景下，海洋生态环境损害赔偿制度应当在贯彻陆海统筹理念与兼顾海洋生态环境特性两方面加以妥善处理。

（二）第89 条第2 款可否发展成为海洋生态环境损害赔偿条款

从制度产生时间顺序看，第89 条第2 款产生于1999 年（比较早地提出了“破坏生态”的概念），而生态环境损害赔偿制度则于2015 年首次提出，但仍存在二者本质契合，从而相互包容的可能。尽管“行使海洋环境监督管理权的部门”被《民事诉讼法》第55 条明确规定为“法律规定的机关”，也当然地将这种损害赔偿诉讼视为一种环境民事公益诉讼，但学界也有学者将该条款视为海洋生态环境损害赔偿条款。〔27〕参见梅宏：《海洋环境司法保护的多元主体及其联动机制》，载《浙江海洋大学学报》2020 年第1 期。那么，能否将第89 条第2 款视为海洋生态环境损害的法律依据呢？抑或第89 条第2 款未来的完善方向是否为海洋生态环境损害制度？目前，生态环境损害赔偿制度的主要依据为司法解释，尚无法律层面的明确规定，那么，《海洋环境保护法》的修订是否会提供一个生态环境损害赔偿制度的单行法律依据？

有观点认为，我国生态环境损害赔偿制度的理论基础是宪法上的自然资源国家所有权；〔28〕参见胡静：《生态环境损害赔偿制度框架探究——生态环境损害赔偿制度改革全面试行两周年回顾》，载《中国环境报》2019 年12 月19 日，第 8 版。也有观点认为其是赔偿权利人基于生态环境和自然资源国家所有权提起的财产损害赔偿诉讼，以填补国家损害为主要目的，而环境民事公益诉讼则是基于环境公益侵害而提起的民事诉讼。〔29〕参见汪劲：《论生态环境损害赔偿诉讼与关联诉讼衔接规则的建立——以德司达公司案和生态环境损害赔偿相关判例为鉴》，载《环境保护》2018 年第3 期。依此观点，根据国家对海洋自然资源的主权权利和海洋环境保护管辖权提起的“损害赔偿要求”确实与生态环境损害赔偿制度在本质和权源上有共通之处。

“生态损害”概念在我国产生之初，曾被理解为除“因环境污染而产生的人身、财产损害”之外的新型损害，曾一度与“环境损害”混用，最高人民法院、国家海洋局、交通部等发布的同期涉海司法解释、部门规章中将“生态损害”“环境损害”用来指代同一问题。〔30〕2011 年《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2011〕14 号）第17 条规定：“船舶油污事故造成环境损害的，对环境损害的赔偿应限于已实际采取或者将要采取的合理恢复措施的费用。恢复措施的费用包括合理的监测、评估、研究费用。” 2012 年交通部《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（财综〔2012〕33 号）、2014 年国家海洋局出台《国家海洋生态损害索赔办法》第2 条规定：“因下列行为导致海洋环境污染或生态破坏，造成国家重大损失的，海洋行政主管部门可以向责任者提出索赔要求”，将海洋环境污染或生态破坏统称为“海洋生态损害”。2011 年《中华人民共和国海上船舶污染事故调查处理规定》（交通运输部令2011 年第10 号）第33 条对“破坏海洋生态”做了初步的列举，该条规定，船舶污染事故造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的，海事管理机构应当责令相关责任船舶、作业单位限期改正和采取补救措施，并处1 万元以上10 万元以下的罚款；有违法所得的，没收其违法所得。《国际油污损害民事责任公约》则更偏向“环境损害”的概念。〔31〕1992 年国际油污基金组织的《索赔手册》将公约规定的“污染损害”大致分为五类损失：1.清污等预防措施的费用及损失；2.有形财产损害；3.因有形财产损害所引起的收入损失（又称间接损失）；4.单纯因环境污染造成的收入损失，即理论上所称的纯经济损失；5.自然资源等环境损害。2015 年新《环境保护法》将“生态破坏”与“环境污染”并列规定成为环境民事责任的两种原因行为，2015 年的《生态环境损害赔偿制度试点方案》及2017 年的《生态环境损害赔偿制度改革方案》〔32〕《生态环境损害赔偿制度改革方案》对于“生态环境损害”的定义为：“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。”对“生态环境损害”做出了初步界定，但其也同时明确将“海洋生态环境损害”进行了适用排除。〔33〕该方案明确规定：“涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用《海洋环境保护法》等法律及相关规定。”《最高院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（法释〔2017〕23 号）第3 条规定：“《海洋环境保护法》第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关，根据其职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，人民法院应予受理。”〔34〕虽然依法行使海洋环境监督管理权的机关提起的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼，在性质上可以明确为民事公益诉讼，但为了与《海洋环境保护法》第89 条的表述一致，《规定》的标题及具体条款均没有采用“海洋环境民事公益诉讼”之类的表述。参见王淑梅、余晓汉：《〈关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民司法》2018年第7 期。《中华人民共和国海商法（修订征求意见稿）》（2018 年11 月公开征求意见）新增“船舶污染损害赔偿责任”一章，其中对于 “污染损害”的定义中采用了“环境损害”。〔35〕该征求意见稿第13.2 条规定：“污染损害是指，船舶溢出或者排放本章规定的污染物在该船舶之外因污染而造成的灭失或者损害。但是，除这种损害所造成的利润损失外，对环境损害的赔偿，应限于实际采取或者将要采取的合理恢复措施的费用，包括合理的监测、评估、研究费用。”笔者认为，海洋生态环境损害应包括海洋生态环境和天然渔业资源损害，〔36〕我国首例海洋生态环境损害赔偿案——“塔斯曼海”号油轮油污案件，法庭对天然渔业资源损失与海洋环境生态污染破坏损失分别计算。参见天津市高级人民法院（2005）津高民四终字第45 号民事判决书。未来也可能包括其他海洋自然资源损害。〔37〕《2020 年自然资源法治工作要点》指出，在配合检察机关开展行政公益诉讼的同时，要研究探索开展自然资源领域民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。参见《〈2020 年自然资源法治工作要点〉印发》，载中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2020-03/16/content_5491856.htm。但也不能因此而排除社会组织基于海洋生态环境损害而产生的社会公共利益受损提起环境民事公益诉讼的可能性，应为社会力量保护生态环境留有必要的制度空间。

（三）海洋环境民事公益诉讼存在之必要性

2016 年广东省茂名市中级人民法院首次对社会组织提起的涉海环境民事公益诉讼做出驳回起诉的裁定。〔38〕2016 年12 月28 日，重庆两江、广东省环境保护基金会诉广东世纪青山镍业有限公司、广东广青金属科技有限公司、阳江翌川金属科技有限公司环境公益诉讼获广东省茂名市中级人民法院受理立案。2017 年6 月7 日，该案开庭审理。茂名市中级人民法院认为，本案系海洋环境民事公益诉讼，重庆两江和广东环保基金会不具作为本案公益诉讼的主体资格。因此，法院驳回两原告的起诉。参见广东省高级人民法院（2017）粤民终2635 号民事裁定书。之后，山东省高级人民法院2018 年9 月也以原告资格不适格为由对自然之友提起的涉海环境民事公益诉讼案做出类似裁定并得到最高院的支持，〔39〕参见最高人民法院（2019）最高法民申6214 号民事裁定书。上述案例引发了社会组织能否提起涉海环境民事公益诉讼的争论。赞同者认为，《海洋环境保护法》是特别法，应优先于《民事诉讼法》《环境保护法》加以适用，既然该法历经多次修正均未对海洋生态损害赔偿原告主体进行修改，则应理解为排除社会组织的立法态度。而反对者则认为，检察机关也未被《海洋环境保护法》明确规定为适格的原告主体，而是依《民事诉讼法》提起海洋环境民事公益诉讼，从未被质疑其合法性，因此，前者主张似乎自相矛盾。

《海洋环境保护法》第89 条将“污染海洋环境造成的损害”和“破坏海洋生态……”分为两款，有学者认为，二者均因污染海洋环境而起，但在损害后果上存在明显区别，前者为因污染海洋环境造成的人身、财产损害，后者则属于海洋生态环境要素，属于国家利益范畴。〔40〕参见朱晓勤：《我国海洋溢油生态损害的法律救济问题——以〈海洋环境保护法〉第90 条第2 款为中心》，全国环境资源法学研讨会2009 年论文集。这一观点与法条中规定的“代表国家提出损害赔偿要求”指向一致，与前文中的“国家基于主权、管辖权及环境管理职责”的请求权基础也相呼应。笔者认为，由于海洋地理形态的特殊性，我国管辖海域并未划入地方政府行政辖区（海南省除外，1988 年建省伊始即拥有海洋管辖权）管理，自然省（地、市）级人民政府作为海洋生态环境损害索赔主体即存在体制不畅的问题，而规定由行使海洋环境监督管理权的行政部门提出损害赔偿要求，则更为合理和顺畅，也因此，第89 条第2 款自1999 年产生以来一直未进行修改。笔者认为，该条经过完善可以作为海洋生态环境损害赔偿制度的典型条款。

但不可否认的是，任何一种环境要素质量下降都会影响社会公共利益，海洋生态环境质量优劣不仅关系到国家作为自然资源所有者、管理者的权益实现及损害填补，同时也关乎社会公众的健康、游憩、景观权益甚至海洋生物的生存繁衍，因此，在海洋生态环境损害赔偿制度之外，仍应该为社会公共利益的保护留有空间。笔者认为，目前生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度目前并未截然分清各自的诉讼领域，甚至有学者认为，生态环境损害赔偿诉讼是环境民事公益诉讼的子类型，〔41〕参见林莉红等：《论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系定位》，载《南京工业大学学报》2020 年第1 期。实践中也经常会出现一起案件、两种诉讼，而法院则采取根据司法解释要求，暂时中止公益诉讼审理的做法，〔42〕如在山东省生态环境厅诉山东金诚重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案中，人民法院在受理生态环境损害赔偿诉讼后，先行中止就该污染行为提起的环境民事公益诉讼，待生态环境损害赔偿诉讼审理完毕后，再就环境公益诉讼中未涵盖的诉讼请求做出裁判。参见《人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例发布》，载中国新闻网，https://www.chinanews.com/gn/2019/06-05/8856645.shtml。在检察机关积极履职、探索检察公益诉讼大背景下，也经常用海洋环境民事公益诉讼来追究“生态环境损害”民事责任。〔43〕2020 年海口市检察院提起的海南首例海洋倾废公益诉讼案，起诉书中使用的是“生态环境损害赔偿民事责任”的概念。参见《赔907 万并公开道歉！海南首例海洋倾废公益诉讼案宣判》，载新京报网， http://www.bjnews.com.cn/news/2020/03/27/709565.html。但正如大气、水、土壤、固体废物等领域的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼共存一样，虽然一些案件中司法机关否认社会组织可以担当海洋环境民事公益诉讼的原告，但并未否认海洋环境民事公益诉讼制度，原因之一在于，生态环境损害赔偿制度重在解决生态环境修复与赔偿问题，〔44〕参见王旭光：《论生态环境损害赔偿诉讼的若干基本关系》，载《法律适用》2019 年第21 期。而环境民事公益诉讼功能较为广泛，其功能除损害填补之外，还包括对可能发生损害的预防。〔45〕如昆明市中级人民法院于2020 年3 月作出判决的“云南绿孔雀案”即为一起典型的预防性环境民事公益诉讼。笔者也认为，首先，未来生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼可以分别在损害填补和损害预防两个方面分别加以侧重，从而节约政府及社会资源；其次，环境民事公益诉讼在代表社会公共利益即不特定多数人利益方面具有较明显的不可替代性，如海水浴场受到污染等危害公众健康的损害或危险发生时，社会组织、检察机关提起民事公益诉讼即具有较强的正当性；最后，在陆海统筹的治理理念下，海洋环境保护法体系中应当会加强有关保护海岸带、排海总量控制等制度的规定，围填海、近海资源开发等产生的环境污染和生态破坏，如果排斥社会组织的民事公益诉讼原告资格，势必会相应地将其陆地范围内的法定诉讼权益也一并剥夺，从而有违《民事诉讼法》等法律的立法原意。

关于海洋环境民事公益诉讼原告，不同于《民事诉讼法》规定的“法律规定的机关和有关组织”，《民法典》第1234 条、1235 条对于“造成生态环境损害”的，使用了“国家规定的机关或者法律规定的组织”，似乎在呼应生态环境损害赔偿目前尚未有明确法律依据的现状。但笔者以为，“国家规定的机关”这一表述既不严谨也不明确，而“法律规定的组织”难道是需要社会组织由法律明确规定？众所周知，《民事诉讼法》自2012 年修订后，已经开展了诸多环境污染及消费者权益保护类公益诉讼，原告均为“有关”社会组织，可见，《民事诉讼法》原意仅在于明确法律规定的机关才能提起公益诉讼。毕竟行政机关作为原告提起民事诉讼是一种特例，因此需要法律的明确授权，而社会组织提起则不需要法律明确规定。后来的《环境保护法》也仅是规定了作为环境民事公益诉讼原告的社会组织的基本条件，并没有规定哪一些社会组织可以提起。正如2014 年《环境保护法（修订草案）》中曾经将“中华环保联合会”作为“法定社会组织”加以规定，〔46〕2013 年6 月第二次审议的《环境保护法（修正案草案）》第48 条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”转引自孙佑海：《新〈环境保护法〉，怎么看？怎么办？》，载《环境保护》2014 年第10 期。受到学界普遍批评。因此，笔者认为，对于《民事诉讼法》第55 条所称“法律规定的机关和有关组织”，其中，机关必须由法律明确规定，而组织则只需“有关”即可。也即《民法典》所使用的“国家规定的机关和法律规定的组织”殊为不妥。

三、《海洋环境保护法》第89 条第2 款的修改建议

如果说刑事责任、行政责任是对既往犯罪、违法行为的追究，民事责任则更多是面向未来，对违法行为阻却、环境修复、损害填补的另一种调整。藉《海洋环境保护法》大修，该法有望成为首部正式规定生态环境损害赔偿制度的污染防治单行法，第89 条第2 款如何修改也成为众所瞩目的话题。笔者认为，海洋生态环境损害民事责任立法至少应厘清以下几个问题。

（一）海洋生态环境损害赔偿制度立法模式

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”在陆海统筹理念指导下，从国家机构改革到自然资源统一确权登记、〔47〕2019 年7 月自然资源部公布的《自然资源统一确权登记暂行办法》，明确将“海域”“无居民海岛”纳入统一确权登记范围。国土空间规划都将海洋与陆地资源作为整体加以规定，未来随着《海洋环境保护法》修订，必然会从行政管理制度，如排污总量控制、排污许可、海岸带管理等多方面更加重视陆海一体化。因此，将海洋生态环境损害过度特殊化、分离化的做法是不可取的。

2014 年修订的《环境保护法》删除原有的环境民事责任条款，规定“环境污染、生态破坏”行为改为按照《侵权责任法》追究民事责任，《民法典》也明确在侵权责任编规定了生态环境损害民事责任。但近年修订的污染防治单行法仍然保持了其个性化的民事责任规定（如水污染损害的免责事由）。我国台湾地区的《海洋污染防治法》（2014 年修订）第七章也专门规定了“损害赔偿责任”。〔48〕该法第33 条船舶对海域污染产生之损害，船舶所有人（船舶所有人包括船舶所有权人、船舶承租人、经理人及营运人）应负赔偿责任。考察国际立法经验，各国较为普遍的做法是“在民法典之外建构更为专业的、体系化的环境侵权规范”。〔49〕参见吕忠梅、窦海阳：《以“生态恢复论”重构环境侵权救济体系》，载《中国社会科学》2020 年第2 期。因此，仍有必要在《海洋环境保护法》中设专门条款对海洋生态环境损害的构成要件及索赔主体等内容进行规定，且海洋环境保护的地方立法及区域立法（如渤海海域环境保护的特别立法）均应对此加以具体化规定 。

笔者建议，采用“1+N”模式，即主体资格、举证责任、诉讼时效、归责原则等基本问题以《民法典》生态环境损害民事责任条款为基本依据，在免责事由、赔偿限额等涉海特殊问题上，优先适用《海洋环境保护法》《海商法》等特别法规定调整。如果未来我国出台专门的《生态环境损害赔偿法》，则可设专章对于海洋生态环境损害赔偿加以规定。将现有的《海洋环境保护法》第89 条第2 款改造为海洋生态环境损害赔偿制度的专门条款，同时应对2017 年公布的《最高院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》进行修改，增加规定：“因污染海洋环境造成社会公共利益损害的，检察机关和社会组织提起海洋环境民事公益诉讼，亦依本解释规定。”

（二）海洋生态环境损害的索赔主体

随着二战后石油经济的兴起，特别是1969 年船舶油污案件，以油污污染为代表的海洋生态环境损害赔偿问题日益受到各国重视。自加拿大1971 年公布《航海法》，建立海上油污赔偿基金（ MPCF） 后，各国纷纷通过立法建立海洋生态赔偿机制。美国普通法通过公共信托原则赋予公共机构对生态损害赔偿的起诉权。美国《油污法》规定的自然资源损害赔偿制度也成为我国生态环境损害赔偿的主要借鉴对象。〔50〕参见胡静：《生态环境损害赔偿制度框架探究——生态环境损害赔偿制度改革全面试行两周年回顾》，载《中国环境报》2019 年12 月19 日，第8 版。欧盟2013 年颁布《离岸油气安全指令》，对于海洋生态环境损害，作为“索赔者”的角色是由公共当局（Public authorities）履行的，且对于油气开发造成的海洋环境损害，适用严格责任原则（strict liability）。〔51〕See Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on safety of offshore oil and gas operations and amending Directive 2004/35/EC Text with EEA relevance. OJ L 178, pp. 66-106（2013）.

《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第1 条规定了生态环境损害赔偿诉讼案件的起诉主体为“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”，而由于我国海洋行政管理体制的特殊性，地方政府行政辖区并不包括海域（海南省除外），仅对毗邻海域享有管辖权，绝大多数面积的海域由中央政府自然资源、生态环境部门及其分支机构进行管理，因此，海洋生态环境损害发生后，结合《若干规定》及《海洋环境保护法》对海洋环境监督管理体制的规定，代表国家行使损害赔偿请求权的主体应包括沿海省级人民政府（对毗邻海域）、国务院自然资源、生态环境、农业农村及海事部门。

（三）海洋生态环境损害诉讼的起诉条件

既有环境侵权立法基本上确定了环境污染侵权的“损害+因果关系”的纯客观构成要件，但《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》第11 条规定了生态环境损害赔偿诉讼需要以被告行为具有违法性为前提，《民法典》第1232 条也使用了“违反国家规定造成生态环境损害”的表述，第1233条还规定了故意违反国家规定造成生态环境损害的惩罚性赔偿制度。由此，大概可以判定，“行为违法性”将会成为生态环境损害赔偿责任的构成要件之一。这一改变也具有相当的合理性，国家通过制定标准、发放许可、编制规划等系列公法上的管控，其目的是确保生产经营活动不产生严重生态环境损害后果，而如果完全遵守国家规定情形下，仍然产生了生态环境损害，则有可能为不可抗力或者国家制定政策、标准出现了缺失，这时候作为公法人，完全将责任归咎于企业也属另一种不公。实践中，诸多环境民事公益诉讼判决也体现了法院在适用环境修复责任时对过错和违法性的关注。〔52〕参见胡卫：《过错优先：环境污染侵权中行为人过错的功能分析》，载《政法论丛》2019 年第6 期。因此，笔者认为，海洋生态环境损害赔偿条款也应将“违法性”作为责任构成要件，对于故意违反国家规定造成生态环境损害的，可参考相关国家做法对其施以惩罚性赔偿，〔53〕如美国埃克森原油泄漏事件中埃克森公司被判处巨额的惩罚性损害赔偿金，金额达到5.075 亿美元。受偿主体为联邦政府和受损害的生态所在地州政府代表。赔偿范围包括三个部分：修复费用、过渡期损失和损害评估费用。赔偿标准以为恢复受到损害的环境和生态而采取的合理措施的费用为准。参见王曦：《美国埃克森·瓦德兹号油轮原油泄漏污染海洋案分析》，载《中国审判新闻月刊》2012 年第2 期。直至追究其刑事责任 。

关于损害结果，《海洋环境保护法》第89 条第2 款将“给国家造成重大损失”作为损害赔偿要求的前提条件，但根据前文对海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的解读及国家海洋局下发的《海洋生态损害国家损失索赔办法》中对于“国家损失”的范围描述，即海洋生物资源和海洋环境容量（海域纳污能力）破坏的处置、恢复、监测及期间损失等，其与美国《油污法》中的“自然资源损害”、欧盟《环境责任指令》中的“环境损害”、法国《环境法典》中的“纯生态损害”（préjudice écologique pur）〔54〕2012 年9 月25 日，法国最高法院（Cour de cassation）在对 Erika 油污案判决中明确承认了“纯生态损害”的独立存在，将其与精神损害、经济损害等相区分，并将之定义为“因侵害而使环境遭受到的直接或间接的损害”。参见竺效：《论生态损害综合预防与救济的立法路径——以法国民法典侵权责任条款修改法案为借鉴》，载《比较法研究》2016 年第3 期。并无二致。因此，建议将“造成国家重大损失”修改为“造成海洋生态环境损害”。同理，应将第89 条第2款中的“提出损害赔偿要求”改为“提出生态环境损害赔偿要求”，而环境责任强制保险与责任限额问题可以在《海商法》中加以规定。

四、结语

《海洋环境保护法》于1999 年首次使用“破坏海洋生态”的表述，为其后《环境保护法》“污染环境、破坏生态”的规定及生态环境损害赔偿制度提供了启发，奠定了基础。不难看出，生态环境损害赔偿诉讼与《海洋环境保护法》规定的海洋生态环境损害赔偿诉讼相仿，〔55〕参见王旭光：《论生态环境损害赔偿诉讼的若干基本关系》，载《法律适用》2019 年第21 期。具有高度同质性，因此，海洋生态环境损害赔偿制度的建立与完善有可能成为规定生态环境损害赔偿制度的首部环境保护单行法。建议将《海洋环境保护法》第89 条第2 款作为海洋生态环境损害赔偿条款，并将其内容修改为“违反国家规定，造成海洋生态环境损害，由行使海洋环境监督管理权的部门及国务院授权的省级人民政府向责任人提出生态环境损害赔偿要求。”未来的海洋环境民事公益诉讼则可不必特别规定，仅遵循《民事诉讼法》等立法规定即可。相信在陆海统筹理念和生态文明思想的指引下，海洋生态环境损害赔偿制度必定会得到较快完善，为我国海洋环境治理体系现代化增添动力。