新时代公务员行政伦理的意涵、构成向度及建设路径

周鸿雁

(湖北大学 公共管理学院， 湖北 武汉 430062)

公务员行政伦理作为公共行政领域中公共行政人员的伦理，是指公务员“在行使公共权力进行公共政策制定、公共事务管理、公共服务提供的活动和过程中所应遵循的总体伦理准则和规范，以及所应确立和坚持的道德价值取向”(1)王云萍：《公共行政伦理学论纲》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第7页。。作为治理国家、管理社会、服务公众的重要主体，公务员的根本属性是公共性，承载着公共利益、公共责任和政治道德的价值要求。因此，公务员行政伦理建设对于国家治理具有重要意义。随着我国进入中国特色社会主义新时代，公务员行政伦理建设不仅成为国家治理现代化的重要推动力，而且成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。本文拟结合新时代公务员行政伦理建设的新要求以及我国公务员行政伦理的理论研究与实践，对新时代公务员行政伦理的意涵、构成向度进行梳理和分析，并对我国公务员行政伦理建设路径提出建议。

一、新时代公务员行政伦理建设的新要求

党的十九大报告指出在中国特色社会主义新时代要着力建设高素质专业化干部队伍，并明确提出要落实“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”好干部标准(2)2013年，习近平总书记在全国组织工作会议上第一次明确提出“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准。，阐明了新时代干部队伍建设坚持德才兼备、以德为先的核心要义和根本内涵。公务员是我国干部队伍的重要组成部分，更应该成为符合新时代好干部标准的表率。在我国关于公务员的法律法规，如2018年修订的《中华人民共和国公务员法》以及之后发布的一系列有关公务员范围、录用、登记、考核、培训等管理规定和办法中，均将“建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”写入总则第一条，同时在指导原则上都特别强调“以德为先”，这为我国公务员行政伦理建设确定了总体目标和要求。具体而言，新时代公务员不仅应当在行为上遵纪守法行德，而且要有正确的价值观、人生观和权力观，有崇高的理想信念，有高尚的人格和品质，有对事业无限忠诚、对工作高度负责、对人民深沉热爱的公仆精神。这些目标和要求包含了不同的向度，而它们又是不可分离、相互促进的。

贯彻落实党的十九大报告关于干部队伍建设的总体精神，建设符合新时代要求的公务员行政伦理是一项复杂的系统工程，需要按照新时代对公务员行政伦理建设的要求从综合的视野进行重新构建。新时代对公务员行政伦理建设的新要求主要体现在以下四个方面。

第一，应当体现政治伦理、管理伦理以及行政伦理的交叉综合。不同于西方传统公共行政的政治与行政二分，在我国公共行政管理活动中政治和行政从来就是紧密相连、不可分割的。新中国成立以来，党和政府不断探索符合我国国情的社会管理模式，先后出现过三种不同模式：一是计划经济时期的高度一元化的政府全能管制型模式，二是改革开放后党和国家的工作重心转向经济建设时期的社会自治型模式，三是随着社会主义市场经济体制逐步完善而产生的市场服务型模式。这三种社会管理模式各有其优点和局限(3)参见章勇：《新型社会管理模式的形成及内涵》，《重庆大学学报》(社会科学版)2013年第2期。。从我国的实际情况来看，采取后一种模式不是简单地否定前一种模式，而是对前一种模式进行扬弃，将其合理内容融入新的模式。我国目前致力建设的服务型社会管理模式正是吸取了前两种模式强调政治价值和管理效率的优点，并在此基础上强调服务的理念。我国国家治理现代化是随着服务型政府建设逐步推进的。自本世纪初开始，我国提出建设服务型政府，着力提高公共服务水平，促进全体人民共享社会改革发展成果。党的十七大、十八大和十九大进一步提出建设人民满意的服务型政府这一目标，从而开启了服务型政府建设新的篇章。服务型政府要求坚持以人民为中心，注意加强公共服务职能，推动形成多方协同格局，建设法治政府，提升法治化水平，促进治理精细化(4)郭道久：《势所必然：国家治理现代化的重要推动力》，《人民日报》2018年9月9日，第5版。。可见，服务型政府社会治理既要体现政治价值的要求，又要体现管理效率的要求，更要体现服务理念的要求，这决定了我国公务员行政伦理是一种政治伦理、管理伦理以及行政伦理的交叉。

第二，应当回应新时代对公务员多重角色的伦理期待。我国公务员具有相互交织的多重角色身份。首先，我国公务员分属于不同的国家机关，有特定的组织归属和职位角色。按照《公务员范围规定》，我国公务员的范围不仅涵盖各级行政机关工作人员，还包括中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级监察机关、审判机关、各级检查机关、中国人民政治协商会议各级委员机关、各民主党派和工商联各级机关中除工勤人员以外的工作人员(5)《公务员范围规定》，2020年3月13日，http://www.scs.gov.cn/zcfg/202003/t20200313_16203.html，2020年5月10日。。其次，在行政活动中，我国公务员既是公民个体，又是政府的代表；既是具有独立人格的个体人，又是属于社会的公共人；既是行政服务的主体，又是行政服务的对象。最后，从政治身份来看，我国公务员很大一部分是共产党员，作为无产阶级先锋队成员，他们在工作和生活中必须发挥模范带头作用。此外，在中国传统社会，“学而优则仕”的官员不只是一种职业，更是显贵身份的象征，受人尊敬、令人羡慕。这种文化传统一直延续至今，在社会公众眼中，公务员同样代表着一种特殊的社会地位，被看作社会的政治精英、公共权力的代言人。我国公务员的每一种角色身份都会被寄予相应的伦理期待。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这对党和政府工作提出了许多新要求，也对公务员角色伦理提出了更高的期望。公务员的公共性要求“公务员应当是社会正义的维护者、公共精神的践行者、伦理道德的垂范者，应当遵循公益至上、公而忘私、公道正派、严谨勤政、廉洁高效的角色道德规范”(6)陶艳华：《公务员角色扮演的伦理思考》，《道德与文明》2013年第4期。。而新时代好干部标准的提出，集中表达了党和政府以及社会公众对新时代公务员角色的伦理期待。公务员行政伦理建设应该充分融合上述多重角色身份，对新时代的公务员角色伦理期待予以积极的回应。

第三，应当符合新时代国家治理体系和治理能力现代化的总体战略目标。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为我国全面深化改革的总目标，这一战略目标指明了我国公共行政在今后阶段的主要任务就是致力于推进国家治理体系和治理能力的现代化。推进国家治理现代化是完善和发展中国特色社会主义事业的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义，是顺应人民群众对美好生活向往的现实需要，是使我们党科学执政、民主执政、依法执政，使我们党的治国理政更加科学、更加完善、更加成熟从而达到更高水平的根本大计(7)江畅等：《当代中国主流价值文化及其构建》，北京：科学出版社，2017年，第372页。。习近平总书记指出：“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。”(8)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，2013年12月31日，http://www.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm，2020年5月10日。国家治理现代化必然要求有与之相适应的公务员行政伦理的理论支持和实践方案。在中国特色社会主义新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化对公务员行政伦理建设提出了更高的要求。这种更高的要求主要体现在树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”，坚持忠诚干净担当，着力培养选拔充满激情、富于创造、勇于担当的公务员。这些要求是全方位的，加强公务员行政伦理建设就是要坚持在实战中、在压力下不断培养和建设一支符合好干部标准的高素质干部队伍。

第四，应当有助于进一步巩固我国德法共治的行政新格局。在中国传统社会，国家治理虽然也运用法律，但主要还是运用道德以及体现道德的礼制。孔子所说的“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”(《论语·为政》)对中国传统社会的国家治理产生了深远影响，所以人们一般都认为中国传统社会是以德治理国家。近代以来，西方国家在现代化的过程中高度重视法制在国家治理中的作用，具有浓重的法治色彩。我国改革开放以来，一方面借鉴西方国家重视法制的作用，制定了“依法治国”的基本国策，另一方面又传承中国传统社会重视德治的悠久传统，坚持“以德治国”，逐渐形成了德法共治的格局。进入新时代，党中央加大了依法治国、依宪治国的力度，同时全面从严治党、从严治吏。在这种新的国家治理方略之下，公共行政不仅要依法行政，同时要解决执政为民问题。使公务员的行政活动以人民为中心，一切为了人民、一切依靠人民，以人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应为检验工作的标准，成为公务员行政伦理建设的题中之义。新时代的公务员行政伦理建设可以从宏观和微观两个层面进一步巩固我国德法共治的新格局：在国家治理的宏观层面，提升公务员队伍的整体伦理道德水平，使之与法制共同支撑起国家治理的总体方略；在公务员管理的微观层面，既要培养有德性的公务员，又要通过伦理制度化使公务员的伦理行为有法可依。

新时代的新要求决定了我国公务员行政伦理是一种复杂的综合性伦理：不仅包含专业分工基础上的公务员职业道德，更强调公务员的政治道德、社会公德和家庭美德；不仅包含行政伦理规范，还包含规范背后隐含的价值、品质、情感以及教育和修养等方面的要求。因此，必须根据我国新时代国家治理现代化和实现“两个一百年”目标的要求，在明确新时代公务员行政伦理意涵的前提下，厘清公务员行政伦理所包含的向度及其相互关系，才能在理论上完善公务员行政伦理体系的宏观架构，并落实可行的建设路径，从而为新时代公务员行政伦理建设提供理论依据和学术支撑。

二、新时代公务员行政伦理的意涵

明确新时代公务员行政伦理的意涵主要可以从两个方面考虑，一是公务员行政伦理之所指，二是中国特色社会主义新时代这一特殊的时空前提。由此，新时代公务员行政伦理至少包含以下三层基本意涵。

第一，公务员行政伦理是作为公共行政活动主体的公务员的行政伦理。“公务员”这个词可以从两个方面理解。一是作为公共行政人员的社会角色。根据新修订的《中华人民共和国公务员法》规定，我国公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”(9)《中华人民共和国公务员法》，2018年12月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/c12488/201812/7a8739d2c6e146ddb3acf29b27336562.shtml，2020年5月10日。。他们是公共行政活动最基本的主体，通过公职行为来管理社会公共事务，承载着社会对公共行政人员的角色期待。二是作为一种职业。公务员是“由于社会分工而形成的具有特定专业和专门职责，并以所得收入作为生活来源的工作”(10)沈士光主编：《职业道德》，上海：上海人民出版社，2016年，第4页。。基于以上两种不同理解展开的公务员行政伦理内容是有差别的。按照第一种理解，将公务员视为公共行政活动的主体，需要围绕公务员在行政活动中的价值选择、道德准则、行为规范以及公务员的德性品质完善和伦理失范等方面进行研究，突出公务员作为行政主体的伦理行为及其产生的前提和机理。这里所指的公共行政人员不仅指公务员单个个体，亦可以指公务员整体。从这个意义上讲，公务员行政伦理是与行政组织伦理相对的概念。按照第二种理解，则需要围绕从事公务员职业所必须遵守的职业道德来展开研究，从个体出发来探究个人从事这一职业的道德准则和规范要求。基于这种理解的公务员行政伦理是与其他职业伦理相对而言的。很多学者将公务员行政伦理等同于公务员职业伦理，这是失之偏颇的。西方传统的行政学在政治和行政两分的基础上要求公共行政人员保持价值中立，强调其作为专业技术人员的作用，将行政人员视为如医生、律师等从业者一样的职业人员，因而可以将公务员行政伦理作为一种职业伦理来研究。但是在我国，政治和行政是紧密联系在一起的，“公务员”并不适合简单地理解为一种职业。研究公务员行政伦理时，应将公务员作“公共行政人员”这一行政行为主体理解，故公务员行政伦理应是公共行政人员角色伦理，与行政组织伦理相对，而不是与其他职业伦理相对。

第二，公务员行政伦理是具有道德自主性的“行政人”伦理。李春成认为行政人(他对公共行政人员的简称，亦即公务员)是“具有自由裁量权的责任行政者，是具有道德能动性的义务承担者，是根本地受其自身信念与伦理约束的行动者，是以人民民主和公共利益为最高准绳的价值负荷者”(11)李春成：《行政人的德性与实践》，上海：复旦大学出版社，2003年，第52页。。在他看来，行政人是具有行为自主性的道德主体，能够根据个人的道德价值观念判断公共政策的价值合理性和行政行为的伦理正当性，并在行政活动中遵循自己的道德准则，对公共事务进行自由裁量和处置，所以行政人个体才是真正的伦理主体。他从行政人作为道德主体的角度出发，认为行政伦理学是“分析行政人作为道德主体的可能性、必要性，探究行政人的道德品质及其价值选择与伦理责任的理论学说，其扩展研究对象还包括行政组织伦理、行政制度伦理、公共政策伦理3个方面”(12)李春成：《行政人的德性与实践》，第33页。。从行政主体的角度来看，他认为行政伦理就是作为道德主体的行政人伦理，行政组织伦理则作为行政人伦理的扩展内容被纳入行政伦理学的研究范围。但行政组织的伦理主体身份并不是源于组织自身的道德自主性，而是人们将行政组织人格化，认为行政组织按照国家或者组织的意志或意愿对社会进行治理，成为责任和义务的承担者，从而在某种意义上获得了伦理主体的身份。据此将行政组织伦理作为行政人伦理的扩展内容的观点还是值得商榷的。因为行政组织毕竟只是由人组成的集体，它在某些方面的行为活动可以比拟为人的活动，却不能代表完整的具有道德自主性的行政人的活动。行政组织在活动意愿、价值判断和价值选择过程、行为规范和行为准则等方面与“人”有很大的不同，如各级行政组织在不同层次的权力分配中的伦理问题就不是公务员行政伦理关注的内容，公务员个体的德性和道德情感则不属于行政组织伦理问题。肯定公务员的道德自主性和真正的伦理主体地位能够比较清楚地将公务员行政伦理和行政组织伦理区分开来。公务员行政伦理是以公务员个体的道德自主性为核心展开的，是公共行政领域中具有行为道德自主性的“行政人”伦理。

第三，公务员行政伦理是新时代所要求的公务员行政伦理。继党的十八届三中全会明确全面深化改革的总目标之后，党的十九届四中全会将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标确定为“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”(13)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm，2020年5月10日。。党的十九届五中全会提出二○三五年将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”(14)《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》，2020年10月29日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_18126674147.htm，2020年12月20日。的远景目标，进一步明确地为国家治理现代化指明了方向。国家治理现代化战略的落脚点归根到底是人的现代化。公务员作为治理国家、管理社会、服务公众的主体，是推进国家治理现代化进程的内在动力和重要保障，理应成为完善中国特色社会主义制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的关键力量，其队伍建设本身也是国家治理现代化的重要内容之一，因此要始终围绕国家治理现代化这一时代的重大命题，按照新时代的四个新要求理解和构建我国的公务员行政伦理。新时代为公务员行政伦理注入了新的时代内涵，并规定着这一特定时期公务员在行使公共权力、从事公共行政活动中所应确立和遵守的价值取向、伦理规范以及需要培养的德性品质和道德情感。

三、新时代公务员行政伦理的构成向度

公务员行政伦理作为一种应用伦理，其构成应以伦理学对伦理道德的划分为依据。伦理学将伦理道德划分为价值、品质、情感、规范四个基本领域(15)江畅：《德性论》，北京：人民出版社，2011年，第7页。，公务员行政伦理亦应作相应划分。结合新时代公务员队伍建设总体目标的要求以及公务员角色的特殊性，我国公务员行政伦理就主要涵盖价值取向、伦理规范、德性品质和道德情感等四个相互关联、相互作用的向度，并最终在每个公务员的行政活动中以伦理胜任力的形式体现出来。

第一，正确的价值取向。“政府公共行政在本质上都内含着对价值的追求，公共行政行为都是围绕着对公共行政价值的认同和追求而展开的”(16)杨冬艳：《公共行政核心价值研究》，北京：中国社会科学出版社，2019年，“前言”，第2页。。公务员的公共行政活动具有明确的价值指向性，它首先体现的是社会主流价值观，其过程就是用主流价值观来确定公共行政的价值目标，进行价值判断、价值选择和价值评价。主流价值观为公共行政行为提供直接的价值支撑，公务员行政伦理必须体现主流价值观，将主流价值观转变为公务员的道德观、善恶观，转变为其一切行政行为的价值取向。对于公共行政伦理来说，价值取向问题是公共行政为了谁、依靠谁的问题，它主导着公共行政活动的方向。因此，价值取向问题是新时代公务员行政伦理建设必须解决的首要问题。

社会主义核心价值观是我国国家治理现代化的价值动力。党的十八大明确提出培育和践行社会主义核心价值观，这就是新时代中国的主流价值观。新时代公务员行政伦理的首要意义就在于要以社会主义核心价值观为导向，使全体公务员自觉践行社会主义核心价值观，坚持以人民为中心的价值立场，坚守人民至上的价值理念，使一切为了人民、一切依靠人民成为其行为定势和自发动机。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”(17)习近平：《人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标(2012年11月15日)》，《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第3页。公务员作为公共行政的主体，作为人民的公仆，尤其要把人民生活更加美好作为自己的奋斗目标：一方面，要把党和国家的奋斗目标转化为自己一切行政行为的自觉追求，将人民利益置于至高无上的地位，始终把人民放在心中的最高位置，不断增进爱民为民情感，在践行社会主义核心价值观方面为全社会作出表率；另一方面，要在行政活动中贯彻全心全意为人民服务的宗旨，使社会主义核心价值观融入国家治理和社会发展的各方面和全过程，促进其转化为人们的情感认同和行为习惯。

第二，完善的伦理规范。以往一般把公务员行政伦理仅仅看作公务员行政伦理规范，这种观点有两个方面的局限：一是公务员行政伦理不等同于公务员行政伦理规范，还包括公务员的行政价值取向、行政德性品质、行政道德情感，它们一起构成公务员行政伦理的内容；二是公务员行政伦理不等同于公务员这种社会身份的行政伦理规范，还隐含着公务员作为公民、作为人的伦理规范。不过，公务员行政伦理规范在公务员行政伦理中具有特殊的作用。公务员即使缺乏应有的价值取向、德性品质和道德情感，但被迫遵循行政伦理规范，也大致能够履行公务员的道德义务和责任，其行为能够符合行政伦理规范的要求。公务员行政伦理规范是公务员行政伦理最基本的内容，也可以说是其底线要求。在我国目前的现实生活中，不少公务员无论在价值取向方面，还是在德性品质、道德情感方面可能都达不到公务员行政伦理的要求，但他们还是会出于多种考虑(如为了职务晋升、赢得好名声或者不至于因为道德表现不佳而受到处分等)严格遵守行政伦理规范，以达到公务员的起码伦理要求。因此，公务员行政伦理建设尤其要高度重视行政伦理规范建设，以保障基本的行政伦理秩序。

行政伦理规范是党和政府对公务员的底线道德要求，也是公众对公务员的最低伦理期待。公务员行政伦理规范可以是不成文的、约定俗成的，中国传统社会的行政伦理规范大多如此，如官员主要以君主的训诫等为行政行为规范。近代以来，随着社会日益成为法治社会，公务员的行政伦理规范逐渐法制化。法制化的公务员行政伦理规范一般有两个层次：一是原则性、倡导性的规范，其作用主要是引导公务员应当怎样。新修订的《中华人民共和国公务员法》中规定的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”就是这种规范。二是底线性、操作性的规范，其主要作用是告知公务员不能怎样。《中华人民共和国公职人员政务处分法》、《行政机关公务员处分条例》以及《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律处分条例》等则是这类规范。为了使底线性的规范得到遵守，一般都会有相配套的处分措施，因此这类规范有一定的强制性。行政伦理规范为公务员的行政行为划定必须遵守的道德底线，从而起到警示、预防和惩戒公务员不道德行政行为的作用。

第三，高尚的德性品质。品质是人格的一个重要因素，是其他人格要素质量的标志。德性品质所表达的是人格中道德的或善的品质，与之相反的是恶的品质。“公务员德性即有德性的公务员所具有的品质”，“是作为一名公务员应该有的优秀品质”，是政治德性、行政德性、公共德性和家庭德性及其德目的统一(18)秦洁：《新时代公务员德性伦理研究》，北京：人民出版社，2017年，第105页。。德性品质是后天获得的，可以是自然形成，也可以是通过人为修养而形成，并作为行为定势或无意识动机自发地对人的行为起作用。一个有德性的人在大致相同的情景中会自然而然地为善，因而有德性可以保证稳定的德行。行政德性品质是公务员行政伦理中最重要的内容，公务员有了这种品质就意味着他已经把公务员行政伦理规范(倡导性和底线性规范)转化为了自己的品质，就能够从心所欲不逾矩。作为稳定行为倾向的德性会显现出相应的道德情感，有了德性也会使知识和能力濡化为智慧。正因如此，公务员有了行政德性品质会有助于他形成行政道德情感和行政道德智慧。更为重要的是，按照苏格拉底的观点，人的德性是统一的，即所谓“诸德为一”(19)江畅：《西方德性思想史(古代卷)》，北京：人民出版社，2018年，第126页。。因此，公务员的德性是其道德素质的综合体现，当他真正形成了行政德性品质，就不仅成为了有行政德性之人，实际上也成为了有德性之人即有德性的公务员。习近平总书记说“立政德，就要明大德、守公德、严私德”，指出了政德与大德、公德、私德之间的一致性。由于公共行政的特殊性和公务员的多重身份，公务员德性除了行政德性之外，还涵括关涉政治的德性、公共生活的德性、家庭的德性以及他人和自己的德性。因此，公务员的德性水平是社会道德水平的标志，习近平总书记就形象地将党政干部的政德比喻为“整个社会道德建设的风向标”。公务员的行政德性品质并不是从事行政工作就能获得的，而必须通过自己的长期修养和实践锻炼逐渐化育，才能走向完善和高尚。

习近平总书记曾在多次讲话中强调，新时代要“努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍”，并在2018年的全国组织工作会议上的讲话中指出，贯彻新时代党的组织路线，建设忠诚干净担当的高素质干部队伍是关键，要教育引导干部加强政德修养、打牢从政之基。可见“忠诚干净担当”是新时代公务员高素质的实质性内涵和关键性内容，这六个字是对公务员“德”的要求，集中表达了公务员行政伦理建设的重点任务，在新时代行政实践中应当成为选拔、培育和考核干部的重要伦理标准。

第四，崇高的道德情感。道德情感是人经过修养所形成的比较稳定的德化情感，如良心(包括责任感、义务感、使命感、荣辱感等)、仁爱、关怀等，用孟子的话说就是“亲亲而仁民，仁民而爱物”(《孟子·尽心上》)。人天生就会有某些善的情感，如同情心、怜悯心等，但人不可能生来就有仁爱等道德情感，道德情感必须通过修养来培养和提升。道德情感是人坚守道德规范和提升道德素质的重要推动力量。公务员有了行政道德情感就会不仅是出于道德规范和德性品质行事，而且会出于对国家、人民的满腔热爱和心系苍生的博大情怀，全心全意做好人民的公仆。

公务员的特殊身份决定了公务员道德情感具有丰富的内涵。一方面，它包括普通人的道德温情和道德激情，如爱亲友、爱同胞、爱祖国的道德温情，在危急关头见义勇为、在大灾大难面前舍生忘死的激情。另一方面，它包括超越血缘、亲疏、功利的对祖国和人民无私的大爱，如念兹在兹的忧民情怀、不负人民的担当情怀、我将无我的奉献情怀等。有了这种崇高的道德情感，还可以使作为普通人的那种道德情感升华，成为“一个高尚的人，一个纯粹的人，一个有道德的人，一个脱离了低级趣味的人，一个有益于人民的人”(20)《毛泽东选集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第660页。。显而易见，公务员有了这种为民情怀，就不仅不会感到行政伦理规范的约束，不会有任何恶性在心灵生长的土壤，而且会获得“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的胸襟和情怀、“不管风吹浪打，胜似闲庭信步”的从容和自信。

四、新时代公务员行政伦理的建设路径

我国历来非常重视公务员行政伦理建设，尤其是在伦理规范向度中的底线性、操作性规范和公务员职业道德教育方面成效明显。一方面，公务员行政伦理的法律制度规范越来越完备。2018年新修订的《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》和《中国共产党纪律处分条例》以及2020年6月审议通过的《中华人民共和国公职人员政务处分法》、2021年1月审议通过的新《中华人民共和国行政处罚法》等关于党政干部的纪律和法律规范先后出台，使对公务员的伦理约束有法可依。另一方面，注重公务员职业道德建设。2016年中组部、人社部、国家公务员局联合印发的《关于推进公务员职业道德建设工程的意见》专门就公务员职业道德建设的要求、内容、保障措施和组织领导提出指导意见，同年发布的《“十三五”行政公务员培训纲要》要求公务员培训“坚持德才兼备、以德为先的培养标准，突出理想信念教育和职业道德教育”。然而，我国公务员行政伦理在价值观、德性以及道德情感等向度方面的建设仍然存在着不足。主要表现在两个方面：一是侧重于被动解决公共行政中公务员伦理问题的约束惩戒性伦理制度规范建设，偏重于底线设计，缺少积极的总体构建；二是偏重于公务员职业道德教育，而对公共行政的主流价值观的践行、公共精神的培育、公务员德性的培养和道德情感的养成等方面关注比较少。如果把公务员行政伦理建设的内容分为表层的价值目标、制度规范、德性要求与道德热情和深层的、内化的价值观、责任意识、德性品质与道德情感，那么我国的行政伦理建设在看得见的表层部分效果突出，而在看不见的深层部分还需要加强。

针对我国公务员行政伦理建设的短板，可以从以下四个方面加强新时代公务员行政伦理建设。

第一，切实践行社会主义核心价值观，始终坚持正确的价值取向。“社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，凝结着全体人民共同的价值追求”(21)习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利(2017年10月18日)》，《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第33页。。公务员是治国理政的实际执行者，在行政过程中切实践行社会主义核心价值观，无论是对公务员道德素质的提升，还是对社会主义核心价值观在整个社会的贯彻落实，都起到着至关重要的作用。社会主义核心价值观是公务员行政伦理的灵魂，是公务员行政行为的价值导向，并直接影响公务员的行为，因此必须切实践行社会主义核心价值观。

公务员践行社会主义核心价值观可以从两个方面着手：一方面，要把核心价值贯彻到一切治国理政的活动中去，努力使之转化为国家制度和政策，融入国家治理的各方面和全过程，贯穿于社会生活的方方面面。“要发挥政策导向作用，使经济、政治、文化、社会等方面的政策都有利于社会主义核心价值观的培育。要用法律来推动核心价值观建设。各种社会管理要承担起社会主义核心价值观的责任，注重在日常管理中体现价值导向，使符合核心价值观的行为得到鼓励、违背核心价值观的行为受到制约”(22)杨冬艳：《公共行政核心价值研究》，第165页。。另一方面，每位公务员都要真学、真懂、真信、真用社会主义核心价值观，使之成为自己的矢志不渝的价值追求。公务员要身体力行、率先垂范，不仅要将社会主义核心价值观的要求内化于心，还要将其外化于行，在知行合一上狠下工夫，将其转化为内心信念和德性品质，继而自觉地落实到行动上。

第二，强化伦理责任意识，确保行政伦理规范得到遵循。库珀(Terry L. Cooper)从伦理冲突的解决出发，认为公共行政人员的行政责任可以分为客观责任和主观责任，“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰”(23)特里·L·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径(第五版)》，张秀琴译，音正权校，北京：中国人民大学出版社，2019年，第84页。。他尤其强调主观行政责任的重要性，并由此架构了一种“负责任的行政模式”。负责任的行政模式给我们的启示是，公务员行政伦理建设既要重视法律程序和组织制度建设方面的改善，更要强化公务员的伦理责任意识，惟其如此，公务员才能做出基于伦理自主性的负责任行为。

党的十八大以来，党中央实施全面从严治党的重大战略部署，采取了抓思想从严、抓管党从严、抓执纪从严、抓治吏从严、抓作风从严、抓反腐从严等六个方面的强有力措施，并取得了明显成效。尤其是在整治腐败方面，我国党政干部不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制已经形成，绝大多数党政干部的法纪规范意识空前增强。但是，这些措施大多是针对客观伦理责任的底线规范，公务员要真正达到不想腐的要求还需要进一步增强他们的伦理责任意识。只有有了强烈的责任意识，公务员才能够承担责任、善于承担责任、勇于承担责任。

第三，加强公共精神培育，促进德性品质不断完善。公务员的本质特征是“公共性”，其身份是“公共人”。尽管公务员同时也是公民个体，但由于其职业本身的公共性本质，其私德已经具备了公共性的特征。因此，公务员德性，无论是政德，还是公德、私德，其塑造应该围绕公共精神来培育。“公共精神”是公共管理者与公民在公共行政领域内对于公共生活中所涉及的公共事务治理、公共利益分配所形成的共同信念、价值和习惯。公共行政是公共精神的表达方式，而公共精神是公共行政的内在精神支撑。公务员行政伦理是公共精神的重要组成部分，其建设必须体现公共精神。“将‘公共精神’熔铸于公务员的德性建构中，建立并不断完善公务员必须具有的‘行政人格’，理当成为推进国家治理体系和治理能力现代化的主体性要求和基本路径选择”(24)杜灵来：《国家治理视域下的公共精神与公务员德性建构》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第5期。。因此，加强公共精神培育是促进新时代公务员德性品质形成和提升的重要途径。

习近平总书记强调领导干部要讲政德，而立政德就要明大德、守公德、严私德。公务员明大德就是要修好对党忠诚的大德；公务员守公德就是要立党为公、执政为民，做到心底无私天地宽；公务员严私德就是要严以修身，防微杜渐，正心明道，始终保持人民公仆本色。因此，公务员必须坚持以德修身、以德从政、以德立业。中国传统文化有丰富的修身养德的思想资源，强调“自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本”(《大学》)，有一套个体通过自我学习、自我克制、自我修炼以及慎独、自省等方式而成就德性品质的提升机制(25)参见陈辉、王红梅：《中国传统德性管理伦理的扬弃与现代重构》，《理论探讨》2019年第6期。公务员要弘扬中国传统文化中的修身功夫，真正做到学以养德、思以养德、行以养德，促进自己的政德不断完善。

第四，激发公务员的家国情怀，培育为民爱民的道德情感。家国情怀的前提是家国一体。在中国传统社会，家是国的基础，国是家的延伸，国家与家庭、社会与个人是密不可分的整体。家国一体观念就是这种家国一体现实的反映。家国一体观念由来已久，可以说中国自进入文明社会就已经有了这种观念，但第一次从理论上对它加以明确表达的是孟子，他说：“人有恒言，皆曰‘天下国家’。天下之本在国，国之本在家，家之本在身。”(《孟子·离娄上》)家国情怀实际上就是对家国一体现实的认同和对家国一体观念的倡导。《大学》讲的“三纲领八条目”既是从理论上对家国一体的系统阐述，也是对家国情怀的美好表达。由此，家国情怀就成为了中国的文化传统。家国情怀的内涵极其丰富，从公务员行政伦理的角度来看，其最重要的内涵是“为政以德”，包括“以民为本”、“事神保民”、“爱民如子”、“与民同乐”、“为民请命”、“公正廉洁”等(26)江畅：《中国传统价值观及其现代转换》，北京：社会科学文献出版社，2020年，第464页。。显然，家国情怀的这些内涵都包含了传统社会官员对待百姓要像对待自己亲属一样的浓浓亲情。孟子的“亲亲而仁民”所表达的即为这种爱民为民情怀。新时代加强公务员行政伦理建设需要弘扬传统文化中的家国情怀，培养公务员对人民的这种深厚感情。

“国以民为本，社稷亦为民而立”，“为谁发展”的问题是治国理政的根本问题。爱民为民的行政道德情感所体现的是一切为了人民、一切依靠人民的人民立场和以人民为中心的价值追求。真正有了这种立场和追求，就会产生对国家、民族和人民发自内心的认同和热爱。这种认同和热爱会衍生出许多道德情感，包括热爱祖国、热爱民族、热爱人民、热爱中国共产党、热爱社会主义制度，以及由此而来的责任感、义务感、使命感、正义感、荣辱感等等。这些道德情感是一种强大的激发力量，它们会促使公务员为实现“中国梦”而不懈奋斗，努力做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，在各种危难时刻能挺身而出。因此，需要通过宣传、教育和激励等方式激发公务员的家国情怀，不断强化培养其为民爱民的美好道德情感。