机场净空保护与城市和谐发展新探

□ 周 磊 思奇甬 康 平／文

随着国民经济不断发展，民航业也随之飞速发展，人们对飞行安全越来越重视。机场净空保护作为机场安全重要组成部分，对防止机场周围新增障碍物影响飞行起着重要作用。但随着社会经济的飞速发展，城市的规模也不断扩大，尤其是受疫情影响，在“十四五”国家加快国内基建的大前提下，机场净空保护与城市建设、城市发展之间的冲突日益凸显。从已经发生过的净空事件来看，一旦出现严重净空事件，对机场的安全运行影响重大，很多机场都曾有过沉痛教训。

本文选择“机场净空保护与城市和谐发展”作为研究内容，旨在理清净空困境的根源，了解净空问题新的发展形势，充分思考并有针对性地探讨净空保护中民航可采取的工作措施，为妥善解决净空问题提供思路。

净空保护的基本情况

近几年来，我国民航无论是从机队规模、航线网络、客货运量还是机场建设等等来看，民航事业都得到了快速的发展。以2019 年为例，我国共有定期航班5521 条，同比增长11.6%；运输机场完成旅客吞吐量达到13.52 亿人次，同比增长6.9%；新建成北京大兴国际机场等5 个运输机场，运输机场达到239 个（不含港澳台），还不包括当前如火如荼的通航机场。

随着中国经济的持续健康发展，我国城镇化进程不断加快，其最大的特点就是城市规模和城市人口扩张明显。部分城市围绕着机场的交通便利性，致力于打造临空经济区，机场周边人类居住和活动密集区不断出现，伴随而来的是临近或围绕机场的各种高层建构筑物日益增多，无人机及多种升空物干扰机场运行现象呈增多趋势等，既给机场净空保护提出了挑战，更给航空正常运行带来了严重安全隐患。从近年情况来看，很多机场曾因净空环境破坏运行不同程度受限或短期临时关闭，个别机场甚至因此被迫迁建。与此对应，有一些城市的原定发展规划与机场净空保护冲突，受到了限制，这已成为民航部门和地方政府要共同面对的重要课题之一。同时，“十四五”期间民航将实施一大批机场的改扩建和新建项目，初步预计投资将达到8000亿元左右，这既会给所在机场和城市带来发展契机，也必然会导致机场净空保护与城市规划发展的矛盾冲突更加凸显。

机场净空保护面临的新问题

（一）城市发展对机场净空的影响

净空是机场管理机构面对的主要安全问题之一，但它与鸟击、FOD 等主要不安全事件有明显的不同特点，最主要的一点就是净空保护与城市发展有直接的冲突，净空保护的主体责任在机场净空保护区所在的地方人民政府。

城市发展对机场净空的具体影响，在大型民用运输机场运行安全保障能力综合评价管理办法（或即将颁布的运输机场运行安全保障能力综合评估管理办法）中有比较清晰的分类。

1. 严重净空管理事件：机场净空保护区域内，出现超出机场障碍物限制面或影响航空器安全运行的建（构）筑物，且在一个评估周期内未整改完成的。如：超高建筑、广告牌、通信铁塔等。

2. 一般净空管理事件：机场净空保护区域内，出现超出机场障碍物限制面或影响航空器安全运行的建（构）筑物，且在一个评估周期内整改完成的。如树木、广告牌、通信铁塔等超高障碍物。

3. 无人机等升空障碍物净空管理事件：机场净空保护区内，出现影响航空器安全运行的升空物体。如：无人机、风筝、孔明灯、气球等。

4. 其他一般事件：焚烧秸秆和农作物，烟花爆竹等。

随着城市的发展及各机场对周边居民不懈的净空保护宣传，机场周边的居民放养鸟类、烟花爆竹、排放大量粉尘等情况几乎绝迹，但无人机、庆典气球、通信铁塔、塔吊临时 “超线”等情况成为新的热点；2017 年4 ～5 月成都双流机场发生“无人机扰航”事件，在社会上造成引起舆论强烈关注。随着机场周边居民人数的增加，以上不安全热点事件仍会不断出现，尤其是超高建筑物，处理时间长、难度大，而建筑技术的不断进步使得净空环境破坏速度加快，使机场经常措手不及，发现时已经给机场净空环境造成严重影响。

（二）机场净空对城市发展的影响

城市发展对机场净空环境产生破坏的同时，反过来净空保护也会对城市发展产生影响。主要体现在以下几点：

一是机场净空保护区经过几次调整，范围在不断扩大，超出原有城市规划的考虑范畴。曾有一段时期，净空保护区范围与机场障碍物限制面范围一致，也就是行业内熟知的“糖果图”，范围相对较小。2007 年颁布的《民用机场运行安全管理规定》（CCAR-140）第一百六十六条的规定将机场净空保护区范围扩大到800 到1000 平方公里。

2020 年9 月，按照民航局《关于征求〈运输机场净空保护区域内建设项目净空审核管理办法〉意见的通知》中第十六条规定：“【净空保护区域外障碍物管理】在机场净空保护区域外、以机场基准点为圆心半径55 公里内的区域，高出地面标高150 米且高出机场标高300 米的建（构）筑物净空审核参照本办法执行。”考虑将净空保护影响的范围进一步扩大到接近9500 平方公里。

二是地方政府违规开展建设后，会造成一定经济损失。地方政府有时对净空保护的要求了解不全面，有时受制于建设时限规定，或受经济利益驱使铤而走险；违建被发现后按照净空保护需要处理时会造成一定经济损失。

（三）其他净空影响

在机场净空管理工作中，除了最突出的超高建筑物问题外，黑飞无人机等“低慢小”扰航，放飞风筝、气球、孔明灯等升空物，喂养鸽子、焚烧秸秆等扰航情形也时有发生，对民航飞行区安全构成严重的威胁，地方政府和民航行业对整治此类行为的意见较为统一，本文不再赘述。

净空问题的原因分析

（一）地方政府认识不足

据《中华人民共和国民用航空法》、《国务院、中央军委关于保护机场净空的规定》等法律法规的相关规定，“民用机场建设规划应当与城市建设规划相协调。禁止在依法划定的民用机场范围内和按照国家规定划定的机场净空保护区域内从事下列活动……”“各地区尤其是各级建设规划主管部门，必须严格依照《规定》审批建设项目。任何单位和个人都无权批准修建破坏机场净空的建筑物。”但在实际生活中，地方政府许多规划建设的主管部门，对机场净空保护的必要性缺乏明确的认识，对机场净空环境基本知识也不了解，有些甚至未将机场净空管理工作放在自身日常工作的职责之中，经常存在不征求机场意见、或自以为离机场较远无影响，随意审批机场周边建设项目的情况。这些不重视、不专业的因素，导致了机场净空保护的有关法律法规无法真正落实，也是后期引起两者矛盾的主要原因。

近年来我国很多城市的快速发展，主要渠道是通过拍卖土地获得大量可灵活支配的地方财政收入，以及开发占用基础设施建设、招商引资项目等需要承载的最重要的因素——土地。由于大部分城市的土地资源比较紧张，加上一些部门和开发商为获得短期政绩或利益，只知道盲目扩张、大干快上，周边部分工业园区、居民小区及建筑设施建设过度，致使机场周遭的净空乃至整体环境状态日益恶化。

（二）地方法规层面仍有很大提升空间

目前全国超过三分之二的省份发布了净空保护的地方性法规规章，成为《民用机场管理条例》的有力补充，是推动净空管理工作的有力抓手，但仍有部分地区政府未发布净空保护的法规规章，给开展净空保护工作带来不便。

（三）管理水平有待提高

造成机场净空和城市发展矛盾的第四个原因就是管理的问题，包括机场所在地地方政府、民航监管方和机场运营机构内部管理三个方面问题。

一是地方政府对于净空管理的重视程度不够。首先表现在地方政府对于净空管理的意愿不够强烈。从地方政府的角度来看，机场的存在目的是为打造一张高大上的地方名片，促进地方的经济发展，丰富当地的交通方式。但无论怎么给机场定位，机场的发展并不是带动城市繁荣发展的唯一驱动力，因此，对于资源的供给没有偏向机场的必要性，更不会在城市发展与净空矛盾的时候偏向机场净空管理工作。其次，很多地方政府没有机场净空管理的组织机构。目前机场运行管理存在两种模式，一种是归属当地政府管理，一种是归属某一机场集团管理。归属地方政府管理的机场，当地政府部门一般将与民航发展有关的各项工作都安排由机场来落实，机场以企业的形式很难应对净空管理工作当中各类协调工作。归属机场集团管理的机场，当地政府一般会在交通局成立地方民航发展局合署办公，人员多数为兼职且没有民航从业经验，不具备管理机场净空所需的专业知识和能力。再次，机场净空管理没有详细的规章要求。除少数地方政府依据《民用机场管理条例》制定了当地机场的净空管理实施细则，大部分地方政府没有出台关于净空管理的实施细则，无论事权的附属问题，违规的处罚问题等均没有明确的规定，使得净空管理工作变的无法可依，无据可循。

二是民航监管方净空管理的依据和切实可行的方法仍不足。由于净空管理工作涉及多方工作，民航局方实施监管困难，净空管理工作更多要依靠协调地方政府，工作难度进一步加大。净空管理中的飞行程序及空管设备的保护要求不随机场总体规划向地方规划部门备案，地方政府对这两类保护工作积极性不高，实施效果欠佳。

三是机场管理机构机场净空管理工作能力不足。机场净空管理的业务能力不足，尤其是支线机场，表现为“发现不了”。例如出现在净空区域内的疑似超高障碍物，尤其是正在建设的建筑每天都在发生变化，稍不注意就可能超高。又比如无人机、气球等低慢小升空物的出现，在没有提前告知位置和高度时候，很难发现。缺乏一种有效的手段和方式能及时发现影响净空的因素；机场管理机构的协调能力不足，表现为“解决不了”。目前我国的大部分机场运营都是以企业为方式运营。机场净空管理工作牵扯到部门多、事项广，光靠机场去协调难度非常大：在净空区域内出现了任何情况，机场发现了之后大部分除了及时向地方政府和民航监管部门汇报外毫无办法。尽管有些地方政府制定了较为详细的净空管理办法，但是作为企业的机场没有执法权，也只能不断协调、不停汇报。当出现了净空问题后，机场往往处于被动地位，支线机场显得尤为突出；机场净空管理的投入不足，表现为“人不够、设备不够、资金不够”。大型机场一般设置有专门的机场净空管理部门，配备部分专职人员负责机场净空工作，绝大多数的支线机场都没有设置专门的机场净空管理部门而是将该项工作职能划设在场务等其他部门，人员由其他岗位人员兼职。对净空工作的设备和资金安排经常处于缩减状态。

应对措施

（一）提高思想认识

机场与城市相互依存、相互促进，只有正视机场和城市发展的互利关系，才能促进两者良好互动与和谐发展。

机场净空保护是一项涉及面广、参与方多、要求高、难度大的系统工程，需要军民航单位、地方政府及有关部门、机场周边居民等多方面的参与，面对“十四五”时期机场与城市的协调发展，更离不开各方的相互协作，密切配合。针对当前有些地方部门和开发企业等对机场净空保护重要性认识不足的情况，一是要加强学习《民用航空法》、《民航机场管理条例》及相关法律法规，广泛宣传保护机场净空的重要性，增强参与各方的法制观念和共赢理念，加强对相关工作人员的专业培训，尽可能让更多的人对净空保护知识有所了解、更加关注。二是机场净空管理涉及的工作种类繁多，而且专业复杂，地方政府和民航单位等可以建立日常工作机制（甚至临时工作机构），可以定期的召开关于净空管理和保护的有关会议，协商制定出更好的具体管理规定，争取将机场净空保护纳入城市总体规划、土地利用规划，规范和严格净空保护区新建项目的审核，以及不断完善和共享各方信息和资料等，让当地的机场净空保护体系更加完善。三是争取让更多的市民理解并参与其中，加强对机场周边单位及广大居民的宣传教育，并对危害机场净空行为的汇报者、制止者给予嘉奖表扬，有利于帮助市民促进净空保护意识的提高。

（二）完善法律法规

推动地方政府的立法并及时更新；作为净空保护工作的具体工作依据；协调地方政府及时发布通告并及时进行宣传；将飞行程序及空管设备的保护要求以适当的方式告知地方政府规划部门。

（三）提升管理水平

1. 制定和完善机场净空管理办法。首先科学合理分级划设机场净空区，根据机场的规模、海拔、净空、与城市距离等因素，结合飞行程序综合考虑，避免一刀切。其次将净空工作实施全过程管理，一方面新建机场从初设开始就将净空管理工作纳入考虑范围，另一方面机场净空管理工作纳入到地方发展规划当中，合理匹配城市发展和产业布局。第三，各个机场要制定净空巡查制度，明确巡查的范围、内容、汇报以及处置的程序。

2. 建立审批、协调机制。各机场对对可能造成净空影响的工程、建筑、业务等内容进行汇总上报局方，按审批要求进行审批。各个机场和当地政府要指定协调机制，规范协调周期，清晰协调机构，明确协调内容。每年定期召开净空管理联席会议，总结净空工作的利弊得失，分析研判最新净空形势，制定完善年度净空管理方案；对超高物体，实施统一管理，将其对净空环境的影响控制在可控范围内。

3. 为机场净空管理机构，明确人员、职责以及资金预算，并随着净空管理工作量的增大，加大净空管理投入。

综上所述，“十四五”时期各机场净空保护的压力依然很大，新的净空保护问题和热点仍会不断出现，这就要求我们民航各方统一思想，积极协调地方政府，按照有关法规规章规范开展各项工作，努力做到机场净空保护与地方城市经济协调发展。